CE - 520012333000201900230011SENTENCIA20221212234821

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 23 de noviembre de 2022

Radicación: 52001-23-33-000-2019-00230-01 (67523)

Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Demandados: Corporación Colombiana Internacional − CCI y otro

Referencia: Controversias contractuales

Temas: controversias contractuales – incumplimiento de convenio − Sentencia anticipada – devolver al Tribunal para decidir − debido proceso y sus garantías

Síntesis: Un ministerio solicitó que se declarara el incumplimiento de un convenio interadministrativo celebrado para formalizar la propiedad rural. Persigue la restitución de los recursos aportados.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia anticipada proferida el 21 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, en la cual se declaró probada la excepción de caducidad de las pretensiones1.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.3. Sentencia de primera instancia. 1.4. Recurso de apelación.

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.3. Sentencia de primera instancia. 1.4. Recurso de apelación.

1.1. Posición de la parte demandante

1. La Nación− Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante el Ministerio o el demandante) presentó demanda2, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales , en contra de la Corporación Colombiana Internacional CCI (en adelante la Corporación ) y de Liberty Seguros S.A., con las siguientes pretensiones (se trascribe):

“Primera: Que se declare administrativamente responsable a la Corporación Colombiana Internacional por el Incumplimiento del Convenio Interadministrativo 20140334 celebrado con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el 5 de agosto de 2014, por no haber cumplido con las obligaciones pactadas en el mismo.

Segunda: Que como consecuencia del incumplimiento del convenio interadministrativo No. 20140334, los contratistas restituyan a la Nación −

1 El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimient o Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2 El 29 de abril de 2019, Expediente digital índice Samai 2.Radicación: 52001-23-33-000-2019-00230-01 (67523)

Demandante: Ministerio de Agricultura y Desarrollo

Rural

Demandado: Corporación Colombiana Internacional − CCI y otro

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Rural Demandado: Corporación Colombiana Internacional − CCI y otro Referencia: controversias contractuales Decisión: revoca la Sentencia

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Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el valor del convenio, cuyo valor asciende a la suma de (…) $5.284.795.441 M/CTE.

Tercera: Que se declare que la obligación dineraria de que trata el numera segundo sea ajustada en su poder adqu isitivo (…) y con el reconocimiento del interés mensual (…) Cuarta: Que como consecuencia del incumplimiento del Convenio 20140334 (…) pague a la Nación − Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el valor de la Cláusula Penal Pecuniaria, correspondiente al 10% del valor total del convenio (…) $2.285.029.767,9 M/CTE.

Subsidiaria de la cuarta: De no ordenarse el pago de la cláusula penal por incumplimient o, solicito se ordene realizar un dictamen pericial, a efecto de cuantificar los perjuicios causados a mi poderdante con ocasión del incumplimiento (…) Quinta: Que como consecuencia de lo anterior, se declare la ocurrencia del siniestro de la póliza 2358710 expedida por la Compañía Liberty Seguros (…) y se ordene el pago de $2.963.601.250 M/CTE.

Sexta: que se decrete la liquidación judicial del convenio de asociación 20140334 entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Corporación Colombia Inte rnacional y Liberty Seguros S.A. el 5 de agosto de 2014.

(…)

Sexta: que se decrete la liquidación judicial del convenio de asociación 20140334 entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Corporación Colombia Inte rnacional y Liberty Seguros S.A. el 5 de agosto de 2014.

(…)

2. La parte demandante basó sus pretensiones, en síntesis, en los siguientes

hechos:

3. 1) El Ministerio y la Corporación celebraron un convenio el 5 de agosto de 2004 con el objeto de (se trascribe) “aunar esfuerzos, metodología, capacidades y recursos, para continuar o iniciar las campañas de formalización masiva de la propiedad rural aplicando la Guía Metodológica del Programa de Formalización adoptada por Resolución 34 de 2013 del Ministerio y realizar las demás actividades, aprobadas previamente, para el desarrollo del programa en los niveles nacional, regional y local. Los municipios en los cuales se adelantaran las campañas son los siguientes: (…)”. De conformidad con lo estableci do en la cláusula segunda de la segunda prórroga y primera adición, el valor del convenio fue

“$29.636.012.497”.

4. 2) Durante la ejecución del convenio se hicieron los siguientes desembolsos: $13.057.312.960, $8.704.875.306, $3.321.292.770,50, y

$2.908.163.493.

5. 3) Una vez tenidas en consideración las prórrogas , el plazo de ejecución del convenio se extendió hasta el 31 de julio de 2016.

6. 4) La Corporación no culminó con el 100% de la ejecución de algunas actividades previstas en los planes operativos aprobados.

del convenio se extendió hasta el 31 de julio de 2016.

6. 4) La Corporación no culminó con el 100% de la ejecución de algunas actividades previstas en los planes operativos aprobados.

7. 5) El cooperante no reintegr ó los recursos no utilizados y ejecutados, así como los recursos ejecutados pero no soportados.

8. 6) De conformidad con el cuadro de seguimiento a la ejecución financiera presentado por la CCI, se presentó un error en la actividad 1.

9. 7) La información en los cuadros de informe de la CCI presenta ba inconsistencia, especialmente en el departamento de Boyacá. La información reportada los productos en los municipios de Moniquirá,Radicación: 52001-23-33-000-2019-00230-01 (67523)

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Ventaquemada, Sáchica, Ramiri quí y Villa de Leyva es idéntica, lo que no permite evidenciar los resultados concretos de la intervención en esos municipios.

10. 8) Hay diferencias con algunos registros contables, pues no es posible determinar si fueron utilizados para la ejecución del o bjeto del convenio.

Igualmente, se identificaron costos no asociados.

1.2. Posición de la parte demandada

11. La Corporación contestó la demanda3, escrito en el cual solicitó que se negaran las pretensiones. Sus argumentos pueden resumirse de la siguiente manera: la Corporación no incumplió el objeto del contrato, y obran

11. La Corporación contestó la demanda3, escrito en el cual solicitó que se negaran las pretensiones. Sus argumentos pueden resumirse de la siguiente manera: la Corporación no incumplió el objeto del contrato, y obran pruebas en el expediente que acreditan el total cumplimiento de sus obligaciones.

1.3. Sentencia recurrida

12. Durante el trámite de primera instancia, y en ejercicio de las competencias para dictar sentencia anticipada que fueron otorgadas por el artículo 182A del CPACA, norma introducida por la Ley 2080 de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, dictó, el 21 de julio de 2021, Sentencia4 anticipada, en la cual declaró probada la excepción de caducidad de las pretensiones. La decisión fue adoptada, en

síntesis, con base en los siguientes argumentos:

13. El plazo de ejecución se extendió hasta el 31 de julio de 2016. El convenio objeto de litigio es de aquellos que requieren liquidación, por ser de tracto sucesivo. Pese a haber se estipulado, el convenio interadministrativo no fue liquidado. Las partes contaban con 4 meses “siguientes a su finalización, o a la fecha que del acuerdo que la disponga”.

14. Con base en ello se concluyó que (se trascribe) “el plazo del contrato se vencía, como se dijo, el 31 de julio de 2016, por lo que el término de caducidad fijado por la Ley para este caso, teniendo en cuenta que requiriendo liquidación no se efectuó comenzó a correr el día siguiente del vencimiento de los 4 meses posteriores a su terminación (1 de diciembre de

caducidad fijado por la Ley para este caso, teniendo en cuenta que requiriendo liquidación no se efectuó comenzó a correr el día siguiente del vencimiento de los 4 meses posteriores a su terminación (1 de diciembre de 2016)”. Por lo tanto, los 2 años para presentar la demanda se cumplieron el 1 de diciembre de 2018. La solicitud de conciliación se presentó el 31 de enero de 2019, por lo que no tuvo el efecto de suspender el término de caducidad para la presentación de la demanda.

15. A continuación, se puede leer la parte resolutiva de la Sentencia

recurrida (se trascribe):

PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de caducidad de las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de

esta sentencia y, en consecuencia:

3 Expediente digital índice Samai 2. 4 Expediente digital índice Samai 2.Radicación: 52001-23-33-000-2019-00230-01 (67523)

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SEGUNDO: DECLARAR terminado el proceso y consecuentemente devolver la demanda al demandante de acuerdo a las previsiones del artículo 101 del C.G.P.

TERCERO: CONDENAR COSTAS a la parte vencida, de acuerdo con lo anotado.

CUARTO: En firme esta providencia, procédase al archivo del expediente previo a las anotaciones y registros a que dé lugar en el sistema de información judicial Siglo XXI.Cuarto. Una vez en firme esta providencia,

anotado.

CUARTO: En firme esta providencia, procédase al archivo del expediente previo a las anotaciones y registros a que dé lugar en el sistema de información judicial Siglo XXI.Cuarto. Una vez en firme esta providencia, ARCHIVAR las diligencias previas las anotaciones e n el Sistema Justicia

Siglo XXI.

1.4. Recurso de apelación

16. La parte demandante interpuso recurso de apelación5 en contra de la Sentencia de primera instancia. Los argumentos, en síntesis, fueron los

siguientes:

17. El despacho judicial “ omitió contabilizar los 2 meses de la liquidación unilateral a los que hace referencia el numeral X literal J del numeral 2 del artículo 164 del ” CPACA, pues “ solo tuvo en cuenta los 4 meses de la liquidación bilateral, más los 2 años a los que hacen referencia el mencionado artículo”.

18. En sustentación de su posición, el apelante citó una Sentencia de esta corporación en la cual se indicó que los convenios interadministrativos pueden ser objeto de liquidación unilateral en la medida en que ello no implica el ejercicio de una potestad exorbitante.

19. Para fi nalizar, se indicó que, en la medida en que no ha operado el fenómeno de la caducidad, “ no resulta [ba] procedente la excepción propuesta por las demandadas, ni la sentencia anticipada emitida dentro del trámite de marras”.

20. Con base en lo anterior, el ape lante solicitó (se trascribe) “Se REVOQUE la sentencia anticipada emitida el 21 de julio de 2021 emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño, que resolvió declarar probada la excepción de caducidad y, con ello, la terminación del presente proceso”.

la sentencia anticipada emitida el 21 de julio de 2021 emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño, que resolvió declarar probada la excepción de caducidad y, con ello, la terminación del presente proceso”.

2. CONSIDERACIONES

Contenido: 2.1. Análisis sustantivo. 2.2. Sobre la condena en costas.

2.1. Análisis sustantivo

21. La Sala revocará la Sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, pues no había operado el fenómeno de la caducidad para el momento de presentación de la demanda.

22. En aquellos eventos en los cuales el contrato requiere liquidación, y este no es liquidado, la caducidad opera, como lo indica el artículo 164 -2-j-v) “una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su

5 Expediente digital índice Samai 2.Radicación: 52001-23-33-000-2019-00230-01 (67523)

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defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato”.

23. Esta Subsección ha tenido l a oportunidad de aclarar que “ esta norma procesal del CPACA resulta aplicable a todos los contratos de conocimiento de esta jurisdicción, sin que para ello resulte relevante su régimen jurídico ”6.

En consecuencia, en los convenios interadministrativos, co mo el que dio

procesal del CPACA resulta aplicable a todos los contratos de conocimiento de esta jurisdicción, sin que para ello resulte relevante su régimen jurídico ”6. En consecuencia, en los convenios interadministrativos, co mo el que dio origen al litigio, resulta necesario contar los 2 meses de que trata el artículo 164-2-j-v) que echó de menos el apelante en su recurso y que no tuvo en consideración en su conteo el Tribunal Administrativo de Nariño.

24. El plazo de ejecución del convenio, de conformidad con la cláusula primera de la prórroga 4, se extendió hasta el 31 de julio de 2016. Los 4 meses para la liquidación bilateral, entonces, trascurrieron hasta el 1 de diciembre de 2016. Los 2 meses “ contados a partir de l vencimiento de aquellos ” finalizaron el 2 de febrero de 2017 y el término de los 2 años se cumplió el 3 de febrero de 2019.

25. La solicitud de conciliación fue presentada por el Ministerio el 31 de enero de 2019, la audiencia de conciliación se celebró el 29 de abril de 2019, y la demanda fue presentada ese mismo día. Así las cosas, contada la suspensión de la caducidad ocurrida como consecuencia de la solicitud de conciliación, la demanda fue presentada en término el 29 de abril de 2019.

En consecuencia, la Sentencia de primera instancia será revocada.

26. Las decisiones proferidas a la terminación de la primera instancia son revisadas por el juez de segunda instancia quien, una vez revisados los motivos de inconformidad, decide si las confirma, reforma o revoca.

27. El artículo 182A permite dictar sentencia anticipada en ciertas

revisadas por el juez de segunda instancia quien, una vez revisados los motivos de inconformidad, decide si las confirma, reforma o revoca.

27. El artículo 182A permite dictar sentencia anticipada en ciertas circunstancias. Entre ellas, “ en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva”.

28. La habilitación competencial para dictar sentencia anticipada se da por “encontrar probada” “la caducidad”. Por lo tanto, si el juez de segunda instancia encuentra que, en realidad, el fenómeno de la caducidad no había operado sucede que no debió haberse dictado Sentencia anticipada en ese sentido . Ello implica, entonces, que, para este caso particular, debe devolverse el e xpediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso como corresponda.

29. Para l a Sala esta interpretación del ordenamiento es la que mejor se ajusta a las garantías de las partes derivadas del derecho fundamental al debido proceso, puesto que permite la culminación de la primera instancia − que en el caso terminó sin audiencia inicial, ni decreto y practica de

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 10 de junio de 2022, Exp. 63919.Radicación: 52001-23-33-000-2019-00230-01 (67523)

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pruebas − pues se vio interrumpida por la aparente existencia de la caducidad. Por el contrario, proferir en este estado del proceso una sentencia definitiva en segunda instancia implicaría pretermitir las etapas procesales de primera y segunda instancia que el legislador previó como ordinarias y que no se agotaron como consecuencia de la decisión de adoptar una Sentencia anticipada. Decisión esta última que será revocada.

30. De otra parte, se pone de presente también que en la jurisdicción ordinaria7, cuyo estatuto procesal contempló con anterioridad al CPACA la posibilidad de dictar sentencia anticipada, se ha aceptado la posibilidad de que se ordene la devolución del expediente y la continuación del proceso.

31. En relación con esta última orden, la Sala advierte que el juzgador de instancia debe continuar con el proceso hasta su terminación, que podrá ocurrir por la terminación normal u anormal del proceso o, incluso, por la posibilidad de dictar sentencia anticipada por alguna situación distinta de la ocurrencia del fenómeno de la caducidad.

2.2. Sobre la condena en costas

32. De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 365 del CGP, no se condenará en costas, pues el recurso de apelación prosperó.

3. DECISIÓN

33. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en

apelación prosperó.

3. DECISIÓN

33. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia proferida el 21 de julio de 2021, por el

Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de decisión, para que continúe con el trámite del proceso.

TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.

Por Secretaría, una vez ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

7 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, decisión de 6 de junio de 2022, SC1297 -2022 Radicación n° 76001-31-03-004-2013-00011-01; Corte Suprema de Justicia, decisión de 19 de julio de 2022, ATC1053 -2022, Expediente: 11001-02-03-000-2022-01684-00.Radicación: 52001-23-33-000-2019-00230-01 (67523)

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MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ

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ALBERTO MONTAÑA PLATA