CE-54001-23-31-000-1993-08312-01-2010

DECOMISO DE MERCANCÍA – Por introducción ilegal al país / IMPORTACIÓN DE MERCANCÍA – Obligación de conservar los documentos que soportan la operación / DECLARACIÓN EXTRAJUICIO – No constituye prueba suficiente de la calidad de propietario de la mercancía En efecto, si el demandante fue la persona encargada de introducir las mercancías al país, así debía constar en el manifiesto de importación o en la declaración de importación y si las adquirió dentro del país tal compra debió quedar registrada en una factura de compraventa, documentos que el señor Hernández Montaña no aportó al proceso, pese a que en su condición de demandante le correspondía, al menos, probar la titularidad del derecho subjetivo que pretendía hacer valer. Aunado a lo anterior, llama la atención de la Sala el hecho de que durante el trámite administrativo que culminó con el decomiso de la mercancía, el demandante no se hubiese presentado a reclamarla ni hubiese tenido conocimiento de lo que ocurría con ella, máxime cuando dentro del expediente obra prueba de que el mismo señor Alfredo Hernández Montaña fue quien informó a la DIAN dónde se encontraba la mercancía con los soportes de importación irregulares, información que llevó a la investigación y a la aprehensión de la misma en la Bodega Andinas Ltda.[…] Para la Sala las declaraciones extrajuicio aportadas por el demandante no constituyen prueba suficiente de su calidad de propietario de las mercancías decomisadas por la DIAN, como quiera de acuerdo con el artículo 299 del Código de Procedimiento Civil, las declaraciones surtidas ante notario sólo sirven de prueba sumaria en aquellos asuntos para los cuales la

ley autoriza esa clase de prueba, lo que no ocurre en materia aduanera, puesto que en tales casos es obligación de propietarios, poseedores, destinatarios, remitentes, agentes de aduana y transportadores conservar los documentos que soportan la operación de introducción de mercancía al país.

SÍNTESIS DEL CASO: El señor Alfredo Hernández Montaña demandó mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho las resoluciones mediante las cuales contra la cual se decreta una aprensión de mercancía y se resuelve la situación jurídica de la misma; a título de restablecimiento del derecho solicitó se condene a la DIAN al pago de los perjuicios materiales causados y consistentes en el valor comercial de la mercancía equivalente a veinticinco millones de pesos ($25.000.000.00), más el lucro cesante, el daño emergente y los intereses a que haya lugar desde el momento en que la mercancía fue inmovilizada y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de los mismos. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander encontró probada la excepción de falta de legitimación por active. La Sala confirmó la sentencia apelada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 229

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil diez (2010) Radicación número: 54001-23-31-000-1993-08312-01

Actor: ALFREDO HERNANDEZ MONTAÑA

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO Y OTRO

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la Sentencia de 16 de junio de 1999 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho propuesta contra el Documento Único de Aprehensión e Ingreso Nº 12635 de 1992 (10 de julio) y las Resoluciones 148 de 1992 (28 de diciembre), 00495 de 1993 (23 de febrero) y 1623 de 1993 (5 de octubre), mediante las cuales la DIAN resolvió la situación jurídica de unas mercancías.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1.1. Pretensiones El demandante solicita que se declare la nulidad del Documento Único de Aprehensión e Ingreso Nº 12635 de 1992 (10 de julio) y de las Resoluciones 148 de 1992 (28 de diciembre), 00495 de 1993 (23 de febrero) y 1623 de 1993 (5 de octubre), expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –en adelante DIAN.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la DIAN al pago de los perjuicios materiales causados y consistentes en el valor comercial de la mercancía equivalente a veinticinco millones de pesos ($25.000.000.00), más el lucro cesante, el daño emergente y los intereses a que haya lugar desde el momento en que la mercancía fue inmovilizada y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de los mismos. Adicionalmente, solicitó que se condene a la DIAN al pago de intereses

comerciales a su favor, durante los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia e intereses moratorios después de ese término, sobre las sumas liquidadas de dinero reconocidas en la providencia. 1.2. Hechos - El 8 de julio de 1993 un funcionario de la Aduana Nacional Regional Cúcuta se presentó en las instalaciones de la Bodega Andinas Ltda., con el objeto de inspeccionar la mercancía allí depositada, diligencia que se llevó a cabo con la presencia del señor Jesús María Pedraza Moreno, administrador de la bodega. - En aquella ocasión se llevó a cabo inventario de la mercancía depositada y de los documentos que soportaban su ingreso legal al país y, posteriormente, se procedió al sellamiento de la bodega. - El 10 de julio siguiente, se practicó nueva visita de registro a la Bodega Andinas Ltda. y se elaboró Documento Único de Aprehensión e Ingreso Nº 12635 a nombre del señor Jesús María Pedraza Moreno y respecto de la siguiente mercancía: 698 unidades de tubo galvanizado de origen venezolano y 797 unidades de varilla corrugada de origen venezolano, por cuanto no se encontró debidamente probada su legal introducción al país. - La mercancía aprehendida fue depositada en las bodegas de “Aloccidente” en la ciudad de Cúcuta y como quiera que dentro del término legal previsto el interesado no presentó los documentos que acreditaran la legal importación de la mercancía al país, mediante Resolución 148 de 1992 (28 de diciembre) se dispuso el decomiso de la mercancía a favor de la Nación.

• Inconforme con tal decisión, la Sociedad ANDINAS LTDA., presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos por la Dirección de Aduanas Nacionales Regional Cúcuta mediante Acuerdo 00495 de 1993 (23 de febrero) y por la Dirección General de Aduanas, mediante Resolución Nº 1623 de 1993 (5 de octubre), confirmando lo decidido en la Resolución 148 de 1992. 1.3 Concepto de la Violación El demandante considera que la decisión adoptada por la Dirección de Aduanas Regional Cúcuta, mediante el Documento Único de Aprehensión e Ingreso Nº 12635 de 1992 (10 de julio) y las Resoluciones 148 de 1992 (28 de diciembre), 00495 de 1993 (23 de febrero) y 1623 de 1993 (5 de octubre), contraría lo dispuesto en los artículos 2, 4, 6, 23, 28, 29 y 121 de la Constitución Política; 2, 3, 4 inciso 4º, 14, 34, 35 y 37 del Código Contencioso Administrativo; y 114, 246, 264, 265 y 266 del Código de Procedimiento Civil.

Al respecto, indicó que la DIAN dispuso la inspección de una bodega que no se encontraba sometida a su vigilancia y sin respetar las garantías inherentes al debido proceso, por cuanto la orden de registro o allanamiento fue proferida por un funcionario que carecía de competencia. En efecto, el Jefe Regional de la Aduana de Cúcuta, funcionario que dispuso el registro de la Bodega Andinas Ltda., “(…)no se encontraba debidamente

posesionado dentro del Territorio del Departamento de Norte de Santander”1 y, de cualquier manera, no estaba facultado para disponer el registro de la citada bodega, en la medida en que de conformidad con el artículo 103 del Decreto 1909 de 1992 los funcionarios de la aduana nacional sólo están facultados para adelantar registros de depósitos habilitados, supuesto en el cual no se encontraba la Bodega Andinas Ltda., pues para la fecha en que ocurrieron los hechos no estaba habilitada por la DIAN. Así pues, los funcionarios que adelantaron la inspección de la bodega, su sellamiento y la aprehensión de la mercancía, desconocieron las disposiciones contenidas en los artículos 4º, 28 y 29 de la Constitución Política, puesto que practicaron el registro de un domicilio particular sin orden de autoridad judicial competente y sin tener en cuenta las ritualidades establecidas en los artículos 114 y 246 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto al allanamiento y la diligencia de inspección. De otro lado, alegó que la aprehensión de las mercancías referidas en el Documento Único de Aprehensión e Ingreso demandado, se llevó a cabo con fundamento en fotocopias de los libros radicadores de la DIAN regional Cúcuta, copias que carecen de valor probatorio como documentos públicos o privados, puesto que no reúnen las formalidades exigidas en los artículo 264 y 266 del Código de Procedimiento Civil para tales efectos, habida cuenta de que la suscripción del libro no está autorizada por ningún funcionario y tampoco está suscrita por el particular importador de la mercancía que aparece referida en dicho libro. 1 Cuaderno 1, folio 5

Agregó que, adicionalmente, las copias de los documentos de importación de la mercancía localizada en la Bodega Andinas Ltda., fueron obtenidas por los funcionarios de la DIAN con manifiesta violación del debido proceso, dado que constriñeron al señor Jesús María Pedraza Moreno para que exhibiera los documentos, circunstancia que resta valor probatorio a los documentos, según lo expuesto en el artículo 283 Código de Procedimiento Civil acerca de la exhibición de documentos privados originales o en copia que se encuentren en manos de un tercero y pretendan hacerse valer como pruebas. Por último, apuntó que la actuación administrativa que culminó con el decomiso de la mercancía referida en el documento único de aprehensión e ingreso, no fue notificada a los terceros interesados y que sólo los documentos aportados en la diligencia de inspección y aprehensión fueron tenidos como pruebas por los funcionarios que finalmente ordenaron el decomiso de la mercancía, pese a que en los actos acusados no se indicó cuáles manifiestos de importación carecían de saldos y denotaban el ingreso ilegal de las mercancías al país.

2. LA CONTESTACIÓN La DIAN, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los argumentos que a continuación se sintetizan.

Preliminarmente, acotó que los asuntos aduaneros se encuentran regulados por normas sustanciales y procedimentales de carácter especial, cuya aplicación es preferente sobre otras normas de carácter general. En tal sentido, solicitó al Tribunal tener en cuenta los siguientes Decretos: 2666 de 1984 (26 de octubre),

2352 de 1989 (17 de octubre), 1644 de 1991 (27 de junio), 1750 de 1991 (4 de julio), 1105 de 1992 (1 de julio), 2274 de 1989 (7 de octubre). Adujo que la mercancía objeto de controversia ingresó al país antes del 8 de julio de 1992 y que, de conformidad con el artículo 1º del Decreto 2274 de 1989, toda mercancía que ingrese al país debe ser presentada o declarada ante las autoridades aduaneras, de modo que la mercancía importada que sea sorprendida en lugares no habilitados por la Aduana para el ingreso y permanencia de la misma, será decomisada si no se acredita el cumplimiento de dicho trámite. En el mismo sentido, el artículo 18 del Decreto 2666 de 1984 establece que las personas que posean mercancías de procedencia extranjera deben presentar ante la autoridad aduanera que los requiera, los documentos que acrediten su legal importación o, en su defecto, su factura cambiaria de compraventa; dichas autoridades, según lo dispuesto en el artículo 15 del Decreto 1750 de 1991 están facultadas para ejercer la inspección y vigilancia tanto de personas como de bienes muebles e inmuebles, para lo cual podrán registrar vehículos y locales y aprehender mercancías. Precisó que la Administración de Aduanas de Cúcuta no adelantó allanamiento a domicilio particular sino una inspección rutinaria cuyo trámite y procedimiento no está reglado en el Código de Procedimiento Civil sino en las normas especiales en materia aduanera, de modo que los funcionarios de la DIAN actuaron conforme a

la ley especial aplicable a sus actuaciones. Sobre la actuación que dio lugar al decomiso de la mercancía referida en el Documento Único de Aprehensión e Ingreso Nº 12635 de 1992 (10 de julio), relató que por orden del nivel central de la DIAN, se realizó visita de rigor a la Bodega Andinas Ltda., con el propósito de verificar si allí se depositaba mercancía introducida irregularmente al país. Una vez adelantado el inventario de la mercancía se constató que un lote de la misma no contaba con la respectiva declaración de importación, procediéndose a elaborar documento de aprehensión a nombre del Jesús María Pedraza Moreno, cuya notificación se dio por surtida al momento de la aprehensión. Posteriormente y dentro del término de los 10 días siguientes a la aprehensión de la mercancía, el señor Pedraza Moreno y su apoderado no presentaron los documentos idóneos que acreditaran la legal introducción de la mercancía al país, de modo que mediante Resolución Nº 148 de 1992 (28 de diciembre) se procedió a su decomiso a favor de la Nación. Finalmente, propuso excepción de inepta demanda, en el entendido de que si lo pretendido por el demandante era obtener el pago de sumas líquidas de dinero, debió ejercer acción de reparación directa y no acción de simple nulidad. Asimismo, alegó que el demandante carece de legitimación en la causa por activa, puesto que no intervino en ninguna de las etapas del proceso administrativo que culminó con el decomiso de la mercancía, ni se presentó a reclamarla como de su propiedad así como tampoco probó, al presentar la demanda, que fuese titular de

derechos sobre la mercancía decomisada.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de 16 de junio de 1999, declaró probada las excepciones de falta de legitimación por activa y falta de agotamiento de la vía gubernativa y, en consecuencia, se declaró inhibida para pronunciarse de fondo.

Para sustentar su decisión, sostuvo que en los actos demandados por el demandante no consta su nombre como reclamante o propietario de la mercancía decomisada, puesto que en el Documento Único de Aprehensión e Ingreso de Mercancías se consigna el nombre de la persona a quien le fue retenida la misma y en los demás actos demandados, el nombre de quienes intervinieron en el trámite administrativo respectivo y agotaron la vía gubernativa, esto es, el señor Jesús María Pedraza y la Sociedad Andinas Ltda. El nombre del demandante tampoco aparece referido en la Declaración de Importación con la cual se pretendía amparar la mercancía aprehendida y posteriormente decomisada, de donde se sigue que, efectivamente, carecía de legitimación en la causa para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Aunado a lo anterior, encontró probada de oficio la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, como quiera que el demandante no ejerció los recursos de reposición y en subsidio de apelación, contra los actos administrativos cuya nulidad pretendía.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN El demandante arguye que la ausencia de legitimidad en la causa por activa

exceptuada por el Tribunal, fue ocasionada por la DIAN quien lo mantuvo al margen del proceso administrativo en tanto omitió notificarle el trámite de la vía gubernativa, iniciado con ocasión de la aprehensión de las mercancías realizada el 10 de julio de 1992. Por consiguiente, dado que la autoridad no le dio la oportunidad de interponer los recursos de ley contra los actos administrativos a través de los cuales se dispuso la aprehensión y decomiso de la mercancía, estaba facultado para acudir directamente a la vía contencioso administrativa, según lo dispuesto en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo. Destaca que informó a la DIAN seccional Bogotá, su condición de propietario de la mercancía que se encontraba en la Bodega Andinas Ltda. de la ciudad de Cúcuta, estando probado dentro del expediente que pagaba arriendo por el depósito de la mercancía en dicha bodega. Por último, advirtió que la propiedad de la mercancía está acreditada con los testimonios extrajudiciales de Jorge Agustín Camargo Arenas y Nicolás Ibañez Umaña, el documento obrante en a folio 2 del cuaderno 2 del expediente y con el proceso administrativo Nº 1045 que la DIAN inició en su contra.

IV. ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA 4.1. La DIAN, mediante apoderado, reitera que corresponde al demandante probar la calidad en la que actúa y que, en el asunto de la referencia, el señor Hernández Montaña se limitó a exponer una serie de hechos, sin aportar pruebas de la propiedad que supuestamente ostenta sobre la mercancía decomisada mediante

la Resolución Nº 148 de 1992. 4.2. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

V. CONSIDERACIONES De conformidad con lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en providencia de 16 de junio de 1999 y con lo alegado por la demandante en el recurso de apelación, corresponde a esta Sala determinar si el señor Alfredo Hernández Montaña se encuentra legitimado para incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Documento Único de Aprehensión e Ingreso Nº 12635 de 1992 (10 de julio) y las Resoluciones 148 de 1992 (28 de diciembre), 00495 de 1993 (23 de febrero) y 1623 de 1993 (5 de octubre), mediante las cuales la DIAN dispuso el decomiso de una mercancía.

Para el efecto, es necesario determinar si el demandante acreditó su calidad de propietario de las mercancías a las cuales se refiere el Documento Único de Aprehensión e Ingreso Nº 12635 de 1992, esto es, 698 unidades de tubo galvanizado y 797 unidades de varilla corrugada provenientes de Venezuela, habida cuenta de que sólo así estaría legitimado para incoar la acción de la referencia. Al momento de presentar la demanda, el demandante aportó como pruebas las siguientes: - Poder para actuar. - Copia íntegra y auténtica de la Inspección Judicial y los testimonios recepcionados en el trámite da la Acción de Tutela tramitada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander. - Copia del Documento Único de Aprehensión e Ingreso Nº 12635 de 1992 (10 de

julio). - Copia de la solicitud de devolución de las mercancías aprehendidas presentada por el apoderado del señor Jesús María Pedraza Moreno y de la Sociedad Andinas Ltda. - Copia de las Resoluciones 148 de 1992 (28 de diciembre), 00495 de 1993 (23 de febrero) y 1623 de 1993 (5 de octubre) expedidas por la DIAN. - Copia de los recursos de reposición y apelación presentados contra la Resolución 148 de 1992, por el apoderado del señor Jesús María Pedraza Moreno y de la Sociedad Andinas Ltda. - Copias del Libro Radicador llevado por la Aduana Regional Cúcuta. - Copia de órdenes de registro expedidas por el Jefe de la Aduana Regional Cúcuta. Asimismo, solicitó que se requiriera a la DIAN, con el propósito de que remitiera con destino al proceso, copia íntegra y auténtica del Proceso Administrativo radicado con el número 1045, adelantado por esa entidad contra el demandante. Al observar los documentos aportados por el demandante, la Sala encuentra que ninguno de ellos da cuenta de que el señor Alfredo Hernández Montaña, quien actúa como demandante, sea propietario de las mercancías cuya decomiso dispuso la DIAN mediante Resolución 148 de 1992 (28 de diciembre) y en razón de las cuales, pretende que le sean pagados perjuicios materiales por concepto de daño emergente y lucro cesante. En lo concerniente al Proceso Administrativo Nº 1045, aparece probado que éste corresponde al que inició con la inspección de la Bodega Andinas Ltda. y culminó

con la expedición de las resoluciones acusadas, de donde se sigue que no fue iniciado contra el señor Alfredo Hernández Montaña, sino contra la persona a quien le fueron aprehendidas las mercancías, esto es, el señor Jesús María Pedraza Moreno. Igualmente, resulta pertinente traer a colación el auto de 27 de abril de 1994, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander ordenó al demandante corregir la demanda en el sentido de, entre otras, anexar la prueba de la legitimación en la causa por activa. En respuesta a dicha providencia, el apoderado del demandante anexó como prueba de la legitimación dos declaraciones extrajuicio rendidas ante el Notario 3º del Círculo de Cúcuta2 por los señores Jorge Agustín Camargo Arenas y Nicolás Umaña Ibañez en los siguientes términos: “(…)Manifiesto que conozco de vista, trato y comunicación desde hace cinco (5) años al señor ALFREDO HERNÁNDEZ MONTAÑA, identificado con la cédula de ciudadanía (…), residente en (…) y por este conocimiento me consta que la mercancía constitutiva de 698 tubos galvanizados 2” x 6:60 metros y 797 varillas corrugadas de 1” x 12:00 metros, son de propiedad del señor Alfredo Hernández Montaña. Así mismo, manifiesto que las anteriores mercancías las tenía depositadas en la bodega Andinas Ltda., ubicada en la calle (…), de donde fueron sacadas por personal de Aduana Nacional, mediante un allanamiento ilegal practicado, pues dichas mercancías estaban legalmente nacionalizadas. (…)”

Para la Sala las declaraciones extrajuicio aportadas por el demandante no constituyen prueba suficiente de su calidad de propietario de las mercancías decomisadas por la DIAN, como quiera de acuerdo con el artículo 299 del Código de Procedimiento Civil, las declaraciones surtidas ante notario sólo sirven de prueba sumaria en aquellos asuntos para los cuales la ley autoriza esa clase de prueba, lo que no ocurre en materia aduanera, puesto que en tales casos es obligación de propietarios, poseedores, destinatarios, remitentes, agentes de aduana y transportadores conservar los documentos que soportan la operación de introducción de mercancía al país. 2 Cuaderno 2, folios 104 y 105. En efecto, si el demandante fue la persona encargada de introducir las mercancías al país, así debía constar en el manifiesto de importación o en la declaración de importación y si las adquirió dentro del país tal compra debió quedar registrada en una factura de compraventa, documentos que el señor Hernández Montaña no aportó al proceso, pese a que en su condición de demandante le correspondía, al menos, probar la titularidad del derecho subjetivo que pretendía hacer valer. Aunado a lo anterior, llama la atención de la Sala el hecho de que durante el trámite administrativo que culminó con el decomiso de la mercancía, el demandante no se hubiese presentado a reclamarla ni hubiese tenido conocimiento de lo que ocurría con ella, máxime cuando dentro del expediente obra prueba de que el mismo señor Alfredo Hernández Montaña fue quien informó a la DIAN dónde se encontraba la mercancía con los soportes de importación irregulares, información que llevó a la investigación y a la aprehensión de la misma

en la Bodega Andinas Ltda. Así pues, se impone confirmar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en tanto se encontró probada la excepción de falta de legitimación por activa. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: CONFÍRMASE el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 16 de junio de 1999. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del doce (12) de agosto de dos mil diez (2010).

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO