CE-54001-23-31-000-1995-09293-01 (5760)-2000

ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Aquel que crea, modifica o extingue una situación jurídica / ETAPAS DE FORMACIÓN Y ACTUALIZACIÓN CATASTRAL – Naturaleza / ETAPAS DE FORMACIÓN Y ACTUALIZACIÓN CATASTRAL – Las decisiones que las inician o concluyen no ponen fin a la actuación administrativa catastral / ACTO DE TRAMITE – Lo es la resolución mediante la cual se aprobó el estudio de las zonas homogéneas geoeconómicas / ACTO DE TRÁMITE – No es susceptible de control judicial / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Probada de oficio por ser el acto demandado de trámite no susceptible de control judicial / FALLO INHIBITORIO / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Dentro de las pretensiones de la demanda, se busca la nulidad de la resolución núm. 54-000-088-1994, de 23 de diciembre, proferida por la Seccional Norte de Santander del I.G.A.C. (v. folios 17 a 21), “Por la cual se aprueba el estudio de Zonas Homogéneas Geoeconómicas, el valor de los tipos de edificaciones de la ZONA URBANA DEL MUNICIPIO DE CÚCUTA, N. de S. y se ordena la liquidación de los avalúos”, acto administrativo que hace parte del trámite catastral […]. [L]as disposiciones rectoras de la actividad catastral determinan que las resoluciones con las cuales se concluyen las etapas de “formación“ y “actualización” catastrales, si bien abren las puertas para que el interesado pueda iniciar el procedimiento gubernativo de revisión del avalúo, que sí dará lugar a un

acto definitivo sujeto a los recursos y a las acciones contencioso administrativas, no ponen fin a la actuación administrativa catastral, como ocurre con el acto administrativo acusado, mediante el cual se aprueba el estudio de Zonas Homogéneas en el Municipio de Cúcuta y, por ello, debe considerarse como un acto de trámite o preparatorio, de aquellos que la Corte Constitucional, al estudiar la demanda presentada contra el artículo 49 del C.C.A., definió como “... aquellas actuaciones preliminares que produce la administración para una posterior decisión definitiva sobre el fondo del asunto, generalmente no producen efectos jurídicos en relación con los administrados, ni crean extinguen o modifican sus derechos subjetivos personales, reales o de crédito, ni afectan sus intereses jurídicos.” […] Siendo ello así, le asiste plena razón al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para abstenerse de fallar de fondo el presente asunto, por carecer de jurisdicción para conocer del proceso. Pero la Sala observa que las falencias detectadas en el fallo objeto de alzada han debido advertirse en el momento de la admisión de la demanda, por así disponerlo el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo y no, como aquí acontece, luego de adelantar el trámite procesal, en claro desgaste de la jurisdicción, para concluir en la sentencia que la demanda que lo motivó es inepta y, por ello, inhibirse de decidir de fondo el asunto. Así las cosas, es del caso confirmar la sentencia apelada.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia, Corte Constitucional, Sentencia C-339

de 1996, M.P. Julio César Ortiz Gutiérrez.

FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983 – ARTÍCULO 3 / LEY 14 DE 1983 – ARTÍCULO 5 / LEY 14 DE 1983 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 3496 DE 1983 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 3496 DE 1983 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 3496 DE 1983 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 3496 DE 1983 – ARTÍCULO 29 / DECRETO 3496 DE 1983 – ARTÍCULO 30 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO –

ARTICULO 143

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., cuatro (04) de mayo del dos mil (2000) Radicación número: 54001-23-31-000-1995-09293-01 (5760)

Actor: HOTEL TONCHALÁ S.A Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC La Sala decide el recurso de apelación interpuesto mediante apoderado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 8 de marzo de 1999, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, además de declarar probada la excepción de ineptitud de la demanda, se inhibió de pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la sociedad actora.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA

I. 1. 1. Pretensiones El Hotel Tonchalá S.A. persigue la nulidad de la resolución núm. 54-000-088-1994 de 23 de diciembre de 1994, por medio de la cual el Director de la Seccional Norte de Santander del I.G.A.C. aprobó el estudio de las zonas homogéneas geoeconómicas y el valor de las distintas clases de edificaciones de la zona urbana del Municipio de Cúcuta y ordenó la liquidación de los correspondientes avalúos.

Además de lo anterior, pide la demandante que se declare: La ocurrencia del silencio administrativo negativo en que incurrió la entidad demandada, al no responder los recursos presentados contra la decisión contenida en el oficio núm. 3734 de 6 de julio de 1995; La nulidad del acto administrativo presunto negativo que se configuró el 13 de septiembre de 1995 y, como consecuencia de ello, que se ordene al I.G.A.C. que reliquide el avalúo catastral del predio núm. 010700750001000, en la forma prevista en la ley; La nulidad de la decisión contenida en el recibo núm. 719977 de 28 de abril de 1995, expedido por el Municipio de Cúcuta; Que se ordene al Municipio que devuelva lo pagado en exceso, o que ese valor se abone al pago del impuesto predial que se ocasione en los años siguientes; Que se condene al I.G.A.C y al Municipio de Cúcuta al pago de los intereses comerciales y moratorios, respecto de las sumas pagadas en exceso.

I. 1. 2. Normas violadas y el concepto de la violación Con la expedición de los actos administrativos demandados se violaron, según la demandante, los artículos 95 – núm. 9 y 363 de la Constitución Política; 3 y 8 de la Ley 44 de 1990; y el Decreto núm. 2388 de 27 de octubre de 1994.

El sistema tributario, según ordena la Constitución Política, se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad y a los ciudadanos les corresponde contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, pero dentro de los principios señalados, tal y como lo ha expuesto la Corte Constitucional. A la aplicación de esos principios se debe adicionar que la ciudad de Cúcuta, en los dos últimos años, ha padecido una severa depresión económica. La Ley 44 de 1990 establece que el valor de los avalúos catastrales se ajusta anualmente, en el porcentaje que determine el Gobierno, que no puede ser inferior al 70% ni superior al 100% del incremento del índice de precios al consumidor, demostrándose así que se trata de un procedimiento reglado y no, como lo pretende la administración, plenamente discrecional. El Departamento Nacional de Planeación, mediante la resolución núm. 2388 de 27 de octubre de 1994, dispuso que la formación catastral de los predios urbanos y rurales, cuya formación se llevó a cabo entre 1984 y 1993, se debe ajustar para 1995 entre el 17.88% o el 22.38%, como máximo, límite que no tuvieron en cuenta las

autoridades catastrales pues el valor del predio perteneciente a la demandante fue aumentado en un 99.78%.

I. 2. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en primer lugar, declaró imprósperas las excepciones propuestas por la parte demandada, bajo el argumento de que las razones expuestas no constituyen hechos impeditivos o extintivos que excluyan los efectos de la pretensión perseguida.

El análisis de la realidad fáctica presente en el expediente llevó al Tribunal a quo a concluir que el acto acusado, resolución núm. 54-000-088 de 23 de diciembre de 1994 proferida por la Seccional Norte de Santander del I.G.A.C., es un acto preparatorio o de trámite que no pone fin al proceso de actualización catastral, como si lo hace la resolución núm. 54-000-093 de 1994 que clausura el proceso de actualización y ordena poner en vigencia los avalúos de los predios, decisión que no se incluyó dentro de los actos demandados. Con ello se incumplió lo mandado por el artículo 138 del C.C.A. También se omitió otro de los requisitos que exige la norma citada toda vez que se demanda la nulidad del acto administrativo presunto negativo que se configuró como consecuencia del silencio en que incurrió el I.G.A.C al no responder los recursos impetrados contra el oficio núm. 3734 de 6 de julio de 1995, pero no se pide la nulidad del acto principal, es decir, del que resolvió la solicitud de revisión del avalúo del predio núm. 01-07-0075-0001-000.

Las anteriores falencias impiden un pronunciamiento de fondo, por hallarse probada de oficio la excepción de inepta demanda. II.- EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte actora no comparte la argumentación del Tribunal Administrativo de Norte de Santander porque la decisión adoptada, no solamente contraría de manera abierta la preceptiva de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en cuanto señala que se deben evitar los fallos inhibitorios, sino porque la resolución núm. 54-000-088-1994, que aprueba el estudio de las zonas homogéneas y determina los valores para la liquidación de los avalúos, es un acto administrativo definitivo. En el artículo segundo se ordena la liquidación de los avalúos, de conformidad con los valores allí señalados, lo que deja sin sustento la afirmación del a quo en el sentido de que se está en presencia de un acto preparatorio, cuando en realidad la resolución demandada contiene una decisión que produce efectos jurídicos concretos que finalmente se materializan en “... un recibo, contentivo de una decisión administrativa, que también ha sido incluida dentro del acto acusado.” La decisión del Tribunal contiene “... una imprecisión cronológica en cuanto estima que la resolución núm. 54-000-093 de 1994 clausura el proceso de actualización catastral, coligiéndose en consecuencia que es posterior a la resolución núm. 54000-088 de 23 de diciembre de 1994, sin reparar que esta última es anterior en el tiempo a la acusada.” III.- EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto.

IV.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES Dentro de las pretensiones de la demanda, se busca la nulidad de la resolución núm. 54-000-088-1994, de 23 de diciembre, proferida por la Seccional Norte de Santander del I.G.A.C. (v. folios 17 a 21), “Por la cual se aprueba el estudio de Zonas Homogéneas Geoeconómicas, el valor de los tipos de edificaciones de la ZONA URBANA DEL MUNICIPIO DE CÚCUTA, N. de S. y se ordena la liquidación de los avalúos”, acto administrativo que hace parte del trámite catastral, cuyo contenido y alcance ha sido definido en pasadas oportunidades por la Sala, entre otras en las providencias de 28 de febrero de 1991 (Exp. núm. 355, Actor: Arturo Giraldo Botero, Consejero Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez), de 8 de noviembre de 1996 (Exp. núm. 3748, Actor: Municipio de Melgar, Consejero ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza Múñoz), de 28 de enero de 1997 (Exp. núm. 4215, Actor: Jorge Antonio Paredes De la Cruz, Consejero ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz), de 11 de septiembre de 1997 (Exp. núm. 4258, Actor: Injame S.A., Consejero ponente: Dr. Manuel Urueta Ayola), así: “Las normas catastrales establecieron un procedimiento administrativo especial para el ejercicio de la función catastral.

“En efecto, dadas las características muy especiales y técnicas de la actividad catastral, se han dictado una serie de normas que regulan al detalle el ejercicio de esta función pública, entre las cuales se han incluido normas especiales sobre los mecanismos de controversia que deben ser utilizados por los afectados. “Así, en primer lugar, el art. 3º de la Ley 14 de 1.983 diferencia las labores o etapas de ‘formación’, ‘actualización’ y ‘conservación’ de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles. “A su vez, el art. 5º de la citada ley ordena que ‘... las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros o actualizarlos en el curso de períodos de cinco años en todos los municipios del país, con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario.’ “Por su parte, el art. 9º de la misma Ley establece que ‘... el propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la Oficina de Catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio. Dicha revisión se hará dentro del proceso de conservación catastral y contra la decisión procederán por la vía gubernativa los recursos de reposición y apelación.’ “En desarrollo de las normas legales anteriores, el Decreto 3496 de 1.983, por el cual se reglamenta la Ley 14 del mismo año, detalla y precisa los

procedimientos de actuación administrativa y de vía gubernativa en la actividad catastral. Es así como los artículos 11, 12 y 13 definen las etapas de ‘formación, conservación y “actualización’ catastral, en los siguientes términos: “Artículo 11.- Formación Catastral. La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y edificaciones en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio. “La información obtenida se anotará en la ficha predial y en los documentos gráficos, listados y formatos de control estadístico que diseñen las autoridades catastrales. “El proceso de formación termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y establecen que el proceso de conservación se inicia al día siguiente, a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1.983”. “Artículo 12.- Conservación Catastral. La conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. “La conservación se inicia al día siguiente en el cual se inscribe la formación o la actualización de la formación en el catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad raíz. “Artículo 13.- Actualización de la formación catastral. La actualización de la

formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario. “La actualización de la formación catastral se debe realizar dentro de un período máximo de cinco (5) años, a partir de la fecha en la cual se termina la formación de un catastro, de conformidad con lo establecido en el artículo 5º de la Ley 14 de 1.983 y el artículo 11 del presente decreto. “La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y establecen que el proceso de conservación se inicia el día siguiente a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1.983”. (Subrayados de la Sala). “Por su parte, los artículos 29 a 40 del mismo decreto, regulan detalladamente lo referente a la revisión de los avalúos y a la vía gubernativa aplicable en ese caso. “En ese sentido, el art. 29 prevé que ‘... las autoridades catastrales informarán por los medios usuales de comunicación, sobre la fecha de inscripción catastral y de vigencia fiscal de los avalúos obtenidos por formación o por actualización de la formación.’

“A su vez, el art. 30 insiste en que ‘... el propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la Oficina de Catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio’ y repite que ‘... dicha revisión se dará dentro del proceso de conservación catastral.’ Agrega, además, que ‘...el propietario o poseedor podrá presentar la correspondiente solicitud de revisión del avalúo de su predio o mejora a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución mediante la cual se inscribe el predio o la mejora en el catastro acompañándola de las pruebas que la justifiquen.’ “A continuación los arts. 31 a 40 regulan lo referente a la notificación de los cambios ocurridos durante la conservación catastral, las instancias que tiene el procedimiento gubernativo en el catastro, los recursos de reposición y apelación contra la resolución que desata la solicitud de revisión, la forma y términos de los recursos, la no obligatoriedad del recurso de reposición, el carácter directo o subsidiario del recurso de apelación, el agotamiento de la vía gubernativa, los plazos para resolver sobre las solicitudes de revisión y los recursos y los sitios donde debe presentarse la solicitud de revisión. “Como consecuencia de lo anterior, la actuación catastral en esos términos está sometida al principio consagrado en el inciso segundo del art. 1º del Código Contencioso Administrativo, según el cual ‘... los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles.

“Lo anterior quiere decir, igualmente, que en virtud del régimen especial mencionado, justificado por la naturaleza propia y la complejidad de la función pública catastral, la ley ha querido ordenar el ejercicio de esta función a través de etapas que si bien terminan cada una de ellas con un acto administrativo formal, como es una resolución, no todos ellos son actos sometidos a los recursos y las acciones. Es el caso concretamente de las resoluciones con que terminan las etapas de ‘formación y actualización’, las cuales abren las puertas para que el interesado pueda iniciar el procedimiento gubernativo de revisión del avalúo, que sí dará lugar a un acto definitivo sujeto a los recursos y las acciones…” (Sentencia de 7 de febrero de 1991, Exp. núm. 1120, Actora: María Teresa García de García,

Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez).

De la transcripción anterior se colige que las disposiciones rectoras de la actividad catastral determinan que las resoluciones con las cuales se concluyen las etapas de “formación“ y “actualización” catastrales, si bien abren las puertas para que el interesado pueda iniciar el procedimiento gubernativo de revisión del avalúo, que sí dará lugar a un acto definitivo sujeto a los recursos y a las acciones contencioso administrativas, no ponen fin a la actuación administrativa catastral, como ocurre con el acto administrativo acusado, mediante el cual se aprueba el estudio de Zonas Homogéneas en el Municipio de Cúcuta y, por ello, debe considerarse como un acto de trámite o preparatorio, de aquellos que la Corte Constitucional, al estudiar la demanda presentada contra el artículo 49 del C.C.A., definió como “...

aquellas actuaciones preliminares que produce la administración para una posterior decisión definitiva sobre el fondo del asunto, generalmente no producen efectos jurídicos en relación con los administrados, ni crean extinguen o modifican sus derechos subjetivos personales, reales o de crédito, ni afectan sus intereses jurídicos.” (Sent. C-339 de 1º de agosto de 1996, Magistrado ponente: Dr. Julio César Ortiz G.). Siendo ello así, le asiste plena razón al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para abstenerse de fallar de fondo el presente asunto, por carecer de jurisdicción para conocer del proceso. Pero la Sala observa que las falencias detectadas en el fallo objeto de alzada han debido advertirse en el momento de la admisión de la demanda, por así disponerlo el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo y no, como aquí acontece, luego de adelantar el trámite procesal, en claro desgaste de la jurisdicción, para concluir en la sentencia que la demanda que lo motivó es inepta y, por ello, inhibirse de decidir de fondo el asunto. Así las cosas, es del caso confirmar la sentencia apelada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMASE la sentencia apelada. SEGUNDO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 4

de mayo del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO Ausente con excusa

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA