CE-54001-23-31-000-1997-00199-01(7375)-2002

REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Incumplimiento de la obligación de finalizarlo y efectivización de la póliza global / ACTO QUE DECLARA EL RIESGO POR INCUMPLIMIENTO DEL REGIMEN DE TRANSITO ADUANERONo es manifestación de la facultad sancionadora por contravención aduanera / REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Ante incumplimiento corresponde al transportador probar la fuerza mayor Mediante los actos acusados la DIAN declaró el incumplimiento de la obligación de finalizar el Régimen de Tránsito Aduanero 0074 de 1996 y, consecuencialmente, hizo efectiva, proporcionalmente, la póliza global 5004147 de la Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A. En la demanda, el único cargo formulado contra los actos acusados es el relativo a la falta de agotamiento previo de un procedimiento administrativo en donde la actora pudiera rendir sus explicaciones y demostrar que no hubo incumplimiento de las obligaciones adquiridas. Para la Sala las Resoluciones demandadas no desconocen el debido proceso por falta de agotamiento previo de una actuación administrativa, en primer lugar, porque la declaratoria de incumplimiento de la obligación es el acto mediante el cual se declara el riesgo amparado por la expedición de una póliza de seguros, y no la manifestación de la facultad sancionadora de la administración, pues la decisión no corresponde a la imposición de una multa sino a la decisión que otorga la posibilidad de hacer efectiva una garantía. En segundo lugar, ni dentro de la impugnación en la vía gubernativa con motivo del recurso de reposición, ni dentro

de esta actuación procesal la parte actora probó que la administración incurrió en falsa motivación de las decisiones demandadas, pues, la fuerza mayor o caso fortuito que alegó, como excluyentes de responsabilidad hay que probarlas, lo que no se encuentra probado dentro del expediente. Y lo anterior es así, por cuanto el procedimiento previsto en el Decreto 1800 de 1994, se aplica a las actuaciones para la imposición de multas y las de sanciones por contravenciones aduaneras, y el caso en estudio no corresponde, como ya se dijo, a la ejecución de la facultad sancionatoria, siendo que la finalización del Régimen de Tránsito Aduanero dentro del plazo señalado en la respectiva declaración es un cotejo objetivo sobre si llegaron o nó las mercancías a la aduana de destino; por el contrario, corresponde a la empresa transportadora informar y probar las circunstancias de fuerza mayor que le impidieron el cumplimiento de sus obligaciones, sin esperar a que la administración la requiera al efecto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO Bogotá, dieciocho (18) de abril de dos mil dos (2002) Radicación número: 54001-23-31-000-1997-00199-01(7375)

Actor: SOCIEDAD COMERCIAL SERCARGA S.A.

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN

DE CUCUTA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora

contra la sentencia de fecha 30 de enero de 2001, proferida por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

a. El actor, el tipo de acción y los actos acusados. La sociedad comercial SERCARGA S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad de las Resoluciones 06500-116 de julio 25 de 1996, expedida por el Jefe de la División de Liquidación de la Administración de Aduanas e Impuestos Nacionales de Cúcuta; R-181 de octubre 7 de 1996, expedida por la misma División, y 00001 de enero 13 de 1997, expedida por la Asignada de las funciones de Administrador de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cúcuta. b. Los hechos de la demanda SERCARGA S.A. es una sociedad comercial que contempla en su objeto social la prestación del servicio público de transporte de carga. Una de las modalidades de dicho transporte lo constituye el que presta bajo el régimen de Tránsito Aduanero, que requiere, como condición previa, el que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales haya proferido un acto autorizando a la transportadora para transportar mercancías sin nacionalizar, entre las distintas aduanas del país. Dicha autorización le fue concedida a la actora mediante Resolución 02144 de agosto 1 de 1984, licencia que ha sido continuamente renovada, presentando en su oportunidad las pólizas requeridas. El 1° de abril de 1996, la administración de Aduanas e Impuestos Nacionales de

Cúcuta autorizó el Tránsito Aduanero 0074 de 1996, fijando como fecha máxima de realización el 8 de abril del mismo año. Mediante las Resoluciones demandadas, la Administración de Aduanas e Impuestos Nacionales de Cúcuta declaró el incumplimiento de la obligación de finalizar oportunamente el Tránsito Aduanero, y ordenó hacer efectiva la póliza 5004147, expedida por la Compañía de Seguros Generales El Cóndor S.A., “afectada proporcionalmente en la suma líquida de dinero igual a la suma de once millones doscientos dieciséis mil cuatrocientos setenta y dos pesos equivalente a los tributos aduaneros de la mercancía descrita en la Declaración de Tránsito Aduanero”, aduciendo en el párrafo quinto de los considerandos que la aduana de destino de Medellín, mediante oficio 1146 T.A. 610 de mayo 24 de 1996, manifestó que la Declaración 074, autorizada el 12 de abril de 1996, aún no había sido recepcionada. Y adujo, además, que como quiera que no se ha demostrado la finalización del Régimen de la mercancía descrita, se procederá a dar cumplimiento de la póliza global. Pero, en momento alguno a la actora se le corrió pliego de cargos por parte de la administración local de la Aduana de Cúcuta por el supuesto incumplimiento y, por lo tanto, nunca pudo presentar sus descargos, ni conocer, ni controvertir las relaciones o informes internos en que se basó la administración para manifestar

que no se había entregado la mercancía dentro de término. Al ser notificada, SERCARGA S.A. interpuso el recurso de reposición y el de apelación, los cuales fueron resueltos aduciendo que no se probó la ocurrencia del hecho alegado ni se aportaron pruebas que permitan establecer las circunstancias, pero, se pregunta, en qué oportunidad pudo haber realizado tales acciones? En el momento en que la empresa actora recibió la póliza tuvo que otorgar la contragarantía, la cual se hará efectiva en el momento en que se haya desembolsado el valor de las sanciones a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. c. Normas violadas y concepto de su violación Como normas violadas se citaron: artículo 29 de la Constitución Política; artículos 1, 34 y 35 del C.C.A.; artículo 5 de la Ley 58 de 1982; artículo 2341 del C.C.; artículo 2 del Decreto 1800 de 1994. El concepto de violación que, bajo la forma de cargos, se plasmó se sintetiza de la siguiente forma: Como quiera que no se encuentra un procedimiento especial previsto que deba surtirse previamente a la declaratoria de incumplimiento del Régimen de Tránsito Aduanero, debió darse aplicación al artículo 5 de la Ley 58 de 1982 cumpliendo los principios de audiencia de las partes, enumeración de los medios de prueba que puedan ser utilizados en el procedimiento y necesidad de motivar, por lo menos en forma sumaria, los actos que afecten a particulares. En ningún momento previo a la expedición de los actos sancionatorios se corrió

pliego de cargos a la empresa transportadora, permitiéndole conocer los fax o relaciones internas con que contó la administración, ni se le permitió aportar pruebas para demostrar la entrega en tiempo de la mercancía; tampoco se le permitió el acceso a la documentación para defenderse, pues el término de cinco días previsto para impugnar es muy corto para poder recoger información relativa al año anterior. De manera que la administración expidió un acto que afecta los intereses de un particular sin darle la oportunidad de haber sido vencido en juicio. La situación tuvo origen en la Declaración de Tránsito Aduanero, tema específicamente regulado en la Resolución 3333 de 1991, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por medio de la cual se establece el procedimiento relativo al Tránsito Aduanero. Pero como allí no se contempla un procedimiento expreso, debe darse aplicación a lo previsto en los artículos 34 y 35 del C. C. A. SERCARGA S.A. ha sido sorprendida por las decisiones que se demandan ya que no tuvo conocimiento de la existencia de actuación administrativa en su contra ni se le dio oportunidad para pedir o aportar pruebas, dando curso a una responsabilidad objetiva, que se encuentra proscrita en el ordenamiento jurídico. De no haber entregado la mercancía que corresponde al Tránsito Aduanero, habría que establecer con anterioridad cuál fue el origen de la situación y determinar la relación de causalidad para así mismo proceder a establecer la responsabilidad. Estos son principios generales de derecho previstos en los artículos 2341 y siguientes del Código Civil.

Es preciso mencionar respecto a este punto, que el Decreto 1800 de 1994 fija los procedimientos para la aplicación de sanciones y multas previstas en la legislación aduanera estableciendo que una vez identificada la posible falta administrativa o los hechos constitutivos de posible infracción administrativa aduanera de acuerdo con la legislación vigente, la División de Fiscalización formulará el correspondiente pliego de cargos al presunto infractor. A su turno, el destinatario deberá presentar los descargos dentro del mes siguiente a la fecha de notificación del pliego de cargos. Cita la sentencia T 490 proferida por la Corte Constitucional el 13 de agosto de 1992, para concluir que en toda actuación debe respetarse el debido proceso. En segundo lugar, considera que al dejar de aplicar las normas citadas como violadas, se configura la causal de nulidad de expedición irregular del acto, pues constituye una garantía del Estado de Derecho el que la administración esté sujeta en su actividad al ordenamiento jurídico; es decir, que todos los actos que dicte y las actuaciones que realice deben respetar las normas jurídicas superiores. Cuando la administración desconoce el principio de legalidad, el acto expedido es ilegal. Y una forma de violar la norma superior es lo que se conoce como “vicios de procedimiento”. La demanda fue coadyuvada por la Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A., para lo cual se formularon las mismas peticiones y argumentaciones expuestas por SERCARGA S.A. d. Contestación de la demanda. La DIAN contestó en tiempo la demanda y para oponerse a las pretensiones de la

misma argumentó lo siguiente: El tema del Tránsito Aduanero se regula por el Decreto 2402 de 1991, por el cual se modifica parcialmente el régimen de aduanas; por la Resolución 3333 de 1991, por medio de la cual se establece el procedimiento relativo al tránsito aduanero; por la Resolución 1794 de 1993, por medio de la cual se establecen los plazos, modalidades, condiciones en que deben otorgarse las garantías que respaldan las obligaciones aduaneras; por la Resolución 1676 de 1994, por medio de la cual se expiden normas reglamentarias sobre tránsitos aduaneros; por la Resolución 4324 de 1995, por la cual se modifica el artículo 41 de la Resolución 1794; por el Decreto 2295 de 1996, por el cual se dictan normas relativas al régimen de tránsito aduanero nacional, transporte multimodal, cabotaje y se dictan otras disposiciones, y por el Decreto 2450 de 1997, por el cual se establece el procedimiento para la autorización, trámite y finalización de las operaciones de tránsito aduanero, cabotaje y transporte multimodal. La administración aplicó lo ordenado en la normas citadas. En el Régimen de Tránsito Aduanero se consagra la obligación para el transportista autorizado de entregar dentro del término estipulado las mercancías que transporta so pena de configurarse el incumplimiento de la obligación de entrega oportuna y, por ende, la administración debe proceder de oficio a declararlo mediante el correspondiente acto administrativo. Se debe recalcar que en el régimen que se estudia no se causan derechos de

importación o impuestos que correspondan a éstos cuando la mercancía no ha llegado a su lugar de destino sino que se encuentran en tránsito; por lo tanto se consagra para el transportista, ya se trate de una operación nacional o internacional, la obligación de constituir una póliza ya sea bancaria, de compañía de seguros o global, la cual responderá ante la administración por la finalización del régimen y/o para asegurar el valor de los derechos de importación y demás impuestos comprometidos en dicha operación. El derecho de defensa frente al acto que declara el incumplimiento de la obligación se ejercita con la impugnación mediante el recurso de reposición. Agrega que como en la vía gubernativa no se planteó el tema de la falta de formulación previa del pliego de cargos, este tema no puede analizarse en el curso de la actuación judicial. Pero que no se procedió a la solicitud de explicaciones por cuanto la norma que regula el Tránsito Aduanero no lo contempla, por lo que el hecho de que para determinadas actuaciones no se tenga previsto la formulación del pliego de cargos no implica que se esté desconociendo el debido proceso, argumento equivocado por cuanto cada procedimiento se debe desarrollar de conformidad con las normas pertinentes y de acuerdo con los diferentes pasos que en ellas se indique. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El a quo denegó las pretensiones de la demanda con base en la siguiente argumentación: Luego de hacer mención de la diferente normatividad que regula la materia, concluyó que cuando la administración conoce del incumplimiento del transportador debe de oficio proceder a declarar el incumplimiento, y el

transportador ejerce su defensa a través de los recursos impugnando el acto administrativo. Pero se trata de unas obligación imperativa, ya que no existe un procedimiento previo a la declaratoria de incumplimiento y, por ende, de la de la efectividad de la póliza. Se trata de una obligación de la administración por la confianza que le concede a los transportadores y que busca la eficacia de la administración. En el caso en estudio, SERCARGA S.A. tuvo la oportunidad de exponer sus razones y de controvertir los argumentos de la administración a través del ejercicio de los recursos de reposición y de apelación, como efectivamente lo hizo. Por lo tanto, dedujo que no hubo violación del derecho de defensa ni del debido proceso, ya que la DIAN actuó de conformidad con las normas que regulan el Tránsito Aduanero, y no existe vacío, como lo alega la demandante. Si tiene razones para controvertir la decisión debe exponerlas el transportista, porque es a él a quien le corresponde la carga de la prueba. SERCARGA S. A. pretendió justificarse con la explicación de que le habían hurtado el vehículo y la mercancía, pero tal explicación la dio el mismo día en que se vencía el plazo para el cumplimiento del Régimen, pero no entregó suficientes elementos de prueba, solo le bastó su dicho sin acreditar siquiera la denuncia penal por dicho hurto. En la Instrucción 0012 de 1995, que fijó los plazos para la duración de los Tránsitos Aduaneros, contempló que dentro de las circunstancias excepcionales y demostradas, el Jefe de la División Operativa puede ampliar los plazos para la

finalización del Régimen. En cuanto a la violación del Decreto 1800 de 1994, consideró que no era aplicable en razón de que existe una norma especial y posterior que es la Resolución 4324 de 1996. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión, la actora la apeló con el siguiente razonamiento: La Teoría General de las Obligaciones también se aplica a la obligación aduanera; el sujeto activo de la Declaración de Tránsito Aduanero es el transportador, en este caso SERCARGA S.A. quien otorgó una póliza que garantizaba el cumplimiento de las obligaciones legales frente al Régimen de Tránsito Aduanero. Pero solo en caso de que se pruebe que la actora no cumplió con el Régimen puede proceder a hacer efectiva la póliza, porque mientras ello no sea así, es lógico que no pueda declararse el incumplimiento. En el procedimiento administrativo que se dá para establecer o probar el imcumplimiento debe tener cabida el transportador, allí debe poder actuar para poder demostrar, antes de ser sancionado, que cumplió o no. El procedimiento para la efectividad de la garantía, luego de establecer el incumplimiento está dado por la Resolución 4324 de 1995. Son normas que se complementan, no se oponen se armonizan ya que dentro de la competencia funcional prevista en el artículo 106 del Decretp 2117 de 1992, previsto para la División de Fiscalización está precisamente el 1°.- Adelantar las investigaciones y ejecutar los demás actos preparatorios para la determinación de los impuesto de su competencia y la aplicación de las sanciones por la infracción a los Regímenes

Tributarios, Aduanero y cambiario, en lo de competencia de la entidad. 2.- Proferir los Emplazamientos, Requerimientos Especiales y Pliegos de Cargos para garantizar el derecho de defensa. Del mismo artículo 1º de la Resolución número 4324 de 1995, citada por la Aduana, se puede derivar ésta interpretación armónica de las dos normas; ya que establece que se declara el incumplimiento “previa recepción del expediente que contenga las pruebas correspondientes, remitido por la División competente...” Lo que se ha atacado desde el principio es que los actos administrativos no siguieron un procedimiento que permitiera la defensa y el debido proceso. No se entró a discutir el fondo del asunto, ya que es obvio que de prosperar las pretensiones de la demanda la administración estaría obligada a retrotraer su actuación, siguiendo el debido proceso y sería allí en esa instancia donde procedería el debate de fondo. CONSIDERACIONES DE LA SALA El fallo apelado será confirmado por las siguientes razones: Mediante los actos acusados la DIAN declaró el incumplimiento de la obligación de finalizar el Régimen de Tránsito Aduanero 0074 de 1996 y, consecuencialmente, hizo efectiva, proporcionalmente, la póliza global 5004147 de la Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A. Como motivación de las decisiones administrativas tuvo en cuenta la administración que mediante la Declaración de Tránsito mencionada, SERCARGA S.A. fue autorizada a transportar 14 unidades de caucho y 189 unidades de

caucho de las referencias anotadas; que la transportadora adquirió la obligación de presentar las mercancías en la aduana de destino de Medellín en un plazo máximo hasta el 18 de abril de 1996, y que la aduana de destino, mediante oficio 11.46 T. A. 0610 de mayo 24 de 1996, manifestó que a la fecha no había recepcionado la mercancía descrita en la Declaración de Tránsito Aduanero 0074 de 1996. Adujo, además, que como no se demostró la finalización del Régimen, se procedía, de conformidad con lo regulado en la Resoluciones 3333 de 1991 y 4324 de 1995, a declarar el incumplimiento de las obligaciones. Previamente es necesario precisar que la DIAN argumenta que el planteamiento que ahora hace el demandante sobre la falta de formulación previa del pliego de cargos, es tema que no puede analizarse en curso de la presente actuación, pero en esta instancia puede el actor exponer los argumentos que considere que necesarios para el éxito de sus pretensiones ya que la sede jurisdiccional no está ligada de manera que le imponga los planteamientos que se alegaron en sede administrativa. En la demanda, el único cargo formulado contra los actos acusados es el relativo a la falta de agotamiento previo de un procedimiento administrativo en donde la actora pudiera rendir sus explicaciones y demostrar que no hubo incumplimiento de las obligaciones adquiridas. Para la Sala las Resoluciones demandadas no desconocen el debido proceso por falta de agotamiento previo de una actuación administrativa, en primer lugar,

porque la declaratoria de incumplimiento de la obligación es el acto mediante el cual se declara el riesgo amparado por la expedición de una póliza de seguros, y no la manifestación de la facultad sancionadora de la administración, pues la decisión no corresponde a la imposición de una multa sino a la decisión que otorga la posibilidad de hacer efectiva una garantía. En segundo lugar, ni dentro de la impugnación en la vía gubernativa con motivo del recurso de reposición, ni dentro de esta actuación procesal la parte actora probó que la administración incurrió en falsa motivación de las decisiones demandadas, pues, la fuerza mayor o caso fortuito que alegó, como excluyentes de responsabilidad hay que probarlas, lo que no se encuentra probado dentro del expediente. Por otro lado, la Sección Primera ya se ha pronunciado sobre el tema que ocupa específicamente en el presente asunto: “Aduce la actora en los cargos 1 y 2 la violación del debido proceso y del derecho de defensa porque a su juicio, previamente a la efectividad de la garantía debió habérsele corrido pliego de cargos, conforme lo dispone el artículo 2º del Decreto 1800 de 1994. Ciertamente, el artículo 2º del Decreto 1800 de 1994 prevé que para la imposición de sanciones y multas se formule pliego de cargos al presunto infractor. Sin embargo, conforme lo precisó el a quo, dicha disposición no tiene aplicación en este caso, ya que la norma pertinente es el artículo 41 de la Resolución número 4324 de 10 de agosto de 1995, expedida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, que prevé que para la efectividad de las garantías la División

de Liquidación de la Administración de Impuestos y Adunas declarará de oficio, mediante resolución motivada, el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con garantía bancaria o de compañía de seguros; y no supedita tal declaración a la formulación previa de un pliego de cargos.”1 Y lo anterior es así, por cuanto el procedimiento previsto en el Decreto 1800 de 1994, se aplica a las actuaciones para la imposición de multas y las de sanciones por contravenciones aduaneras, y el caso en estudio no corresponde, como ya se dijo, a la ejecución de la facultad sancionatoria, siendo que la finalización del Régimen de Tránsito Aduanero dentro del plazo señalado en la respectiva declaración es un cotejo objetivo sobre si llegaron o nó las mercancías a la 1 Sentencia de noviembre 22 de 2001, expediente 6282, Magistrado Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. aduana de destino; por el contrario, corresponde a la empresa transportadora informar y probar las circunstancias de fuerza mayor que le impidieron el cumplimiento de sus obligaciones, sin esperar a que la administración la requiera al efecto. En el caso en estudio, menciona la actora que fue víctima de un hurto tanto del medio de transporte como de la mercancía transportada; pero tal hecho no tuvo el mínimo asomo de prueba y, mucho menos fue presentado ante la DIAN en forma oportuna, ni acreditado tampoco dentro de este proceso. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA CONFÍRMASE el fallo impugnado

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 18 de abril del año dos mil dos.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE