CE-54001-23-31-000-1999-00250-01(21129)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA - SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth

Bogotá D.C, veinticinco (25) de agosto de dos mil once (2011) Referencia: Expediente n.o 21129

Radicado: 54001 23 31 000 1999 0250-01

Actor: Teatro Cabaret Compañía de Artes Escénicas

Ltda.

Demandado: Junta Departamental de Beneficencia del Norte de Santander (Lotería de Cúcuta) Naturaleza: Acción de controversias contractuales Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 2 de noviembre de 2000, por medio de la cual declaró probada la excepción de inepta demanda y se declaró inhibido para fallar de mérito el proceso (fls. 159 a 164).

ANTECEDENTES ISíntesis del caso

1. La sociedad Teatro Cabaret Compañía de Artes Escénicas Ltda. presentó demanda solicitando la declaratoria de incumplimiento contractual de la entidad contratante, Junta Departamental de Beneficencia de Norte de Santander –hoy Lotería de Cúcuta-, pero no demandó el acto administrativo por medio del cual la entidad declaró la caducidad del contrato celebrado por las partes, lo que impide estudiar de fondo las pretensiones de la demanda.

Lo que se demanda

2. En la demanda presentada por la sociedad Teatro Cabaret Compañía de Artes Escénicas Ltda., en contra de la Junta Departamental de Beneficencia (Lotería de

Cúcuta) el 17 de marzo de 1999, a través de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, se elevaron las siguientes pretensiones: 1º) Se declare el incumplimiento total de la Junta Departamental de Beneficencia del Norte de Santander (Lotería de Cúcuta) en lo pactado en el contrato No. 01 de 1995 suscrito con la sociedad “TEATRO CABARET” COMPAÑÍA DE ARTES ESCÉNICAS LTDA. 2º) Se condene a la Junta Departamental de Beneficencia del Norte de Santander (Lotería de Cúcuta) a pagar a la sociedad “TEATRO CABARET” COMPAÑÍA DE ARTES ESCÉNICAS LTDA. los perjuicios de orden material y moral, el daño emergente y el lucro cesante, que le fueron ocasionados, los cuales ascienden, aproximadamente a más de “$270’000.00 (sic) de conformidad con lo que resulte probado en el proceso; monto que ha de ser actualizado en su valor de acuerdo a la corrección monetaria de ley, vigente al momento del pago. 3º) Se condene a la Junta Departamental de Beneficencia del Norte de Santander (Lotería de Cúcuta) a pagar a la sociedad “TEATRO CABARET” COMPAÑÍA DE ARTES ESCÉNICAS LTDA, los perjuicios de orden moral que ascenderían a 800 gramos oro. 4º) A la sentencia que le ponga fin al proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.

3. La demandante adujo que el 17 de octubre de 1995, las partes celebraron el

contrato n.o 01 cuyo objeto fue la entrega al contratista, por parte de la Beneficencia, de la sala del Teatro Zulima con sus espacios de oficinas y camerinos, para que aquel efectuara montajes -2 al añode obras representativas de la literatura nacional y universal, comprometiéndose la entidad contratante a sufragar los gastos de publicidad de los eventos que se realizaran, pero desde el inicio del contrato incumplió con sus obligaciones contractuales, pues i) no sufragó los gastos de publicidad –en radio, prensa, televisión, afiches, invitaciones, volantes de mano y boletería de estrenoy con ello impidió que las obras montadas vieran la luz pública, ii) obstaculizó el uso del escenario y la platea del teatro llegando incluso a suspender la presentación de obras ya anunciadas y publicitadas por Teatro Cabaret para pasar películas de cine, iii) no efectuó trabajos de mantenimiento como el del aire acondicionado, iv) llegó a cobrarle $ 500.000,oo por la utilización de la sala del teatro para la presentación de una obra, cuando ello no estaba pactado en el contrato, impidiendo por lo tanto que se realizaran las temporadas teatrales programadas, a pesar de las múltiples solicitudes del contratista para que la entidad ejecutara las prestaciones a su cargo, a tal punto que llegó a desconocer la existencia del contrato al ofrecer en arrendamiento, públicamente, el 15 de enero de 1998, el Teatro Zulima.

4. Frente al reclamo de la sociedad demandante, la entidad respondió que el contrato entre las partes ya había vencido y no tenía ninguna garantía de

renovación o prórroga; sostuvo el demandante, que el 11 de marzo de 1998, toda vez que las partes no hicieron manifestación alguna sobre la cancelación del contrato, la contratista lo consideró prorrogado y en consecuencia, envió a la Beneficencia las correspondientes pólizas de garantía de cumplimiento, pero al enviarle las programaciones de las nuevas temporadas de teatro, no obtuvo respuesta alguna de la entidad, hasta el 7 de mayo de 1998, cuando ésta le anunció que iba a declarar la caducidad del contrato de sociedad celebrado por las partes, por las irregularidades en su celebración y por los supuestos incumplimientos de la demandante, que no había accedido a una terminación de común acuerdo; mediante Resolución 0826 del 10 de junio de 1998 la entidad declaró la caducidad del contrato y procedió a cerrar con candado las instalaciones del Teatro Zulima, reteniendo los bienes de propiedad de la contratista, quien interpuso recurso de reposición en contra de dicha decisión, la cual fue confirmada mediante Resolución 0982 del 6 de julio de 1998, pues el contratista no montó durante el año 1997 las dos obras de teatro que le correspondía, según su obligación contractual, cuando, sostiene el demandante, fue la Administración la que le impidió ejecutar sus labores.

5. Concluyó el contratista, que la entidad contratante “(…) no puede esgrimir incumplimiento nuestro, cuando del cumplimiento de ella depende nuestro cumplimiento”.

III. Actuación procesal

6. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander admitió la demanda por auto del 18 de agosto de 1999, el cual fue notificado personalmente al gerente de la Junta

Departamental de Beneficencia de Norte de Santander1 (fls. 36 y 37), entidad que contestó la demanda aceptando unos hechos y negando otros y se opuso a las pretensiones por considerar, de un lado, que no es cierto que la entidad le hubiera impedido al contratista cumplir con sus obligaciones y de otro, que la contratista incumplió el contrato, pues solo montó dos obras de teatro, cuando ha debido hacer el montaje de 4. Alegó las excepciones de contrato no cumplido, nulidad absoluta 1 Entidad que según el Decreto 00737 del 11 de junio de 1999 del Gobernador del Departamento de Norte de Santander, se transformó de establecimiento público a empresa industrial y comercial del departamento, denominada Lotería de Cúcuta (fl. 81, cdno. 1). del contrato y no haberse demandado la nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones de caducidad (fls. 41 a 55, cdno. 1).

7. El tribunal a-quo resolvió en la forma en que lo hizo –declarándose inhibido para decidir de fondo por encontrar probada la excepción de inepta demandapor cuanto consideró que el demandante ha debido demandar las resoluciones por medio de las cuales la entidad contratante declaró la caducidad del contrato celebrado entre las partes para permitir, una vez comprobada la supuesta ilegalidad de las mismas, el análisis del incumplimiento contractual imputado a la entidad demandada (fls. 159 a 164, cdno. ppl).

8. La parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia –que fue admitido mediante auto del 28 de septiembre de 2001en el cual solicitó su revocatoria y que se acceda a las pretensiones de la demanda, por cuanto consideró que en la demanda “(…) se hizo referencia a los citados documentos [resoluciones de caducidad] pero sobre las falencias y abusos cometidos por la entidad demandada, que por lógica no podía dejar pasar por alto ya que todo ello me daba la razón sobre lo pretendido: EL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO” y adujo que no tiene razón el tribunal a-quo en su decisión, por cuanto los supuestos actos administrativos son inexistentes y se trató de un error de forma de la demanda, cuya modificación o corrección ha debido ordenar el tribunal; no obstante, también solicita que se declare la nulidad de tales actos, ya que el tribunal no se pronunció sobre ello (fls. 167, 170 y 201, cdno. ppl).

CONSIDERACIONES ILa competencia

9. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en proceso de doble instancia2, dado que la cuantía de la demanda supera aquella exigida para el efecto al momento de su presentación, esto es, antes de la vigencia de las cuantías establecidas en la Ley 446 de 1998.

IIEl problema jurídico

10. La Sala debe establecer si resulta procedente el estudio de las pretensiones que apuntan a obtener la declaratoria de incumplimiento contractual de la entidad demandada, a pesar de mediar un acto administrativo de declaratoria de caducidad del contrato que no fue demandado.

IIIHechos probados

11. El 17 de octubre de 1995, fue suscrito entre la Junta Departamental de Beneficencia del Norte de Santander, por una parte y por la otra, la sociedad Teatro Cabaret Compañía de Artes Escénicas Ltda., el contrato n.o 01, en el cual se pactó como objeto que “EL CONTRATISTA se compromete a realizar montajes de obras representativas de la Literatura Nacional y Universal en el Teatro Zulima de esta ciudad, así mismo la BENEFICENCIA se compromete a entregar a TEATRO CABARET COMPAÑÍA DE ARTES ESCENICAS LTDA la sala del Teatro Zulima para sus programaciones artísticas, cederá los espacios de oficinas y zonas de camerinos, permitiendo la utilización de los servicios públicos de agua, luz, teléfono, etc. PARAGRAFO: EL CONTRATISTA será responsable de los gastos que su actuación teatral demande, tales como pago de actores, dirección artística, asistentes técnicos en tramoyas e iluminación, construcción de escenografía, vestuario y demás gastos que ocasionen los montajes” (fl. 3, cdno. 3). 2 Al efecto cabe tener en cuenta que según la estimación del actor, el mayor de los perjuicios cuya indemnización reclama fue por daño emergente, el cual ascendió a $ 60 808 477,oo (fl. 35, cdno. 1), suma muy superior a la exigida a la fecha de la presentación de la demanda (17 de marzo de 1999) para que el proceso fuese de doble instancia ($ 18 850 000,oo).

12. Por medio de resolución n.o 0826 del 10 de junio de 1998, el gerente de la Junta

Departamental de Beneficencia del Norte de Santander decretó la caducidad del contrato 01 del 17 de octubre de 1995 celebrado entre esta entidad y la sociedad comercial Teatro Cabaret Compañía de Artes Escénicas Ltda., por incumplimiento de sus obligaciones contractuales y ordenó su liquidación, consignando entre sus consideraciones, que “(…) el contratista no dio cumplimiento al objeto del contrato durante el año 1997, no realizando las dos presentaciones de obras de teatro a que estaba obligado, a más de que no ha iniciado las presentaciones durante el año 1998 (…)” (copia auténtica de documento público, fl. 58, cdno. 1).

13. A través de la resolución n.o 0982 del 6 de julio de 1998, la entidad resolvió el recurso de reposición interpuesto por la sociedad Teatro Cabaret Compañía de Artes Escénicas Ltda., en contra del anterior acto administrativo, confirmando la decisión “(…) con las modificaciones aceptadas en la parte motiva de la presente resolución (…)”, las cuales correspondieron a admitir, como lo sostuvo el recurrente, que no se incumplieron por el contratista las obligaciones de constitución de la garantía de cumplimiento y de publicación del contrato y que la aprobación de la primera le correspondía a la entidad y no se le podía exigir al contratista prueba de tal hecho, sosteniendo a continuación que estos reconocimientos, en todo caso, no desvirtuaban la decisión adoptada de declarar la caducidad del contrato, puesto que seguía incólume el hecho del incumplimiento contractual por la no realización de los montajes de las obras de teatro por parte del contratista como se había estipulado en el contrato, con lo cual se le estaban causando graves perjuicios a la entidad

contratante (copia auténtica de documento público, fl. 61, cdno. 1). IVAnálisis de la Sala

14. La declaratoria de caducidad del contrato es la facultad excepcional otorgada a las entidades públicas sujetas a las normas de contratación estatal contenidas en la Ley 80 de 19933, para proceder, a través de la expedición de un acto administrativo, a la terminación anticipada y unilateral del negocio jurídico frente al incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del contratista, que conduzca a advertir que la ejecución del contrato se va a paralizar y su objeto no se va a lograr, para permitirle por este medio asumir su ejecución, de manera directa o a través de otro contratista o del garante del contrato incumplido, todo con miras a obtener el bien, obra o servicio requeridos y que eran objeto del mismo.

15. De acuerdo con lo anterior, la declaratoria de caducidad del contrato implica que a través de esta decisión administrativa, la entidad establece el incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del contratista; por lo tanto, si éste considera que quien incumplió el contrato fue la entidad contratante, deberá, en primera instancia, desvirtuar la presunción de legalidad que ampara al acto administrativo, para demostrar a continuación, la conducta violatoria de las obligaciones contractuales que le imputa a la contratante.

16. En tanto no sea desvirtuada la legalidad y validez que legalmente se atribuye al acto administrativo de caducidad, resulta imposible para el juez estudiar las imputaciones de incumplimiento en contra de la entidad contratante, puesto que aquella presunción de la que gozan todos los actos administrativos, opera erga

omnes y aún el juez debe respetarla, cuando su cuestionamiento no fue objeto de la demanda; los actos administrativos nacen al mundo jurídico amparados con la presunción de legalidad, en virtud de la cual se considera que están ajustados a derecho. Es una presunción legal -iuris tantum-, que admite prueba en contrario, y 3 “Art. 18.- La caducidad es la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre. En caso de que la entidad decida abstenerse de declarar la caducidad, adoptará las medidas de control e intervención necesarias, que garanticen la ejecución del objeto contratado. La declaratoria de caducidad no impedirá que la entidad contratante tome posesión de la obra o continúe inmediatamente la ejecución del objeto contratado, bien sea a través del garante o de otro contratista, a quien a su vez se le podrá declarar la caducidad, cuando a ello hubiere lugar. Si se declara la caducidad no habrá lugar a indemnización para el contratista, quien se hará acreedor a las sanciones e inhabilidades previstas en esta ley. La declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de incumplimiento”. es inherente al acto mismo, cuando adquiere firmeza. Por tal razón, cuando media esta manifestación unilateral de voluntad de la Administración, el afectado está en la

obligación de demandarla en forma expresa, a través de las acciones legalmente establecidas para ello, si pretende comprobar su ilegalidad y el perjuicio que con ella se le ocasionó, así como obtener el restablecimiento del derecho vulnerado y la indemnización de los perjuicios que aduce como derivados del acto administrativo ilegal.

17. En materia de contratación estatal, los actos administrativos contractuales, esto es, los proferidos una vez perfeccionado el contrato y durante su ejecución, son controlables judicialmente a través de la acción relativa a controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del C.C.A.4. Sobre dichos actos, ha dicho la Sala: Igualmente, es menester observar que en el orden jurídico se presume la legalidad del acto administrativo, es decir, su veracidad y, además, que fue dictado según la ley y que su contenido es ajustado a derecho.

Igualmente, el acto administrativo obliga a los particulares y permite que la Administración pueda ejecutarlo (artículos 64 y ss. del C.C.A.). Por lo demás, también es de anotar que la validez y eficacia del acto administrativo, depende de ciertos elementos esenciales, entre ellos, la competencia, la voluntad administrativa, el contenido, los motivos, la finalidad y la forma5. 5.2. En este marco de actuación de la Administración, es pacífico el reconocimiento de la existencia de la decisión unilateral y ejecutoria en el régimen contractual. En efecto, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia no reviste mayor discusión la competencia de la Administración para expedir actos administrativos con incidencia en el contrato, tales como el de caducidad, los de terminación, modificación e

4 El artículo 77 de la Ley 80 de 1993, establece que “Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo”. 5 [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 4 de julio de 1984, que reitera la doctrina contenida en auto de 9 de marzo de 1971. interpretación unilaterales y el de liquidación, dotados, como los demás, de las presunciones de legalidad y veracidad, pero que, con todo, al afectar la relación negocial pueden causar perjuicios al contratista, quien para buscar el restablecimiento del derecho así violado debe solicitar su nulidad dentro de la propia controversia contractual, porque ese acto no es más que una manifestación de la conducta contractual de la entidad pública en desarrollo de un poder legal exorbitante e inusual en el derecho privado6. De acuerdo con la jurisprudencia de la Sala, estos actos administrativos contractuales, expedidos por la entidad pública contratante durante la ejecución o cumplimiento o liquidación del contrato (caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación), al no ser concebidos sin la existencia del mismo, deben ser impugnados mediante la acción de controversias contractuales. Así, la acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, comprende no sólo las controversias derivadas de la existencia, nulidad o incumplimiento del contrato estatal, sino que también es la vía procesal idónea para impugnar los actos administrativos proferidos con motivo u ocasión de la actividad contractual, tal como lo definió

expresamente la Ley 80 de 1993 (artículo 77 inciso 2º) y luego la modificación introducida al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, por el artículo 32 de la Ley 446 de 19987.8

18. No obstante, tratándose de la impugnación de un acto administrativo de carácter particular y concreto, la demanda debe reunir los requisitos de todas las de esta 6 [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 11 de mayo de 1990, exp. 4217. 7 [20] El artículo 32 de la Ley 446 de 1998 para efecto de las acciones distinguió entre los actos proferidos antes de la celebración del contrato, a los cuales la jurisprudencia reservó el calificativo de separables, de los dictados después de adjudicado aquél. Así, consagró la posibilidad de que los actos separables proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, sean demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación y publicación, sin que la interposición de la acción interrumpa el proceso licitatorio, ni la celebración o ejecución de contrato, término que según la misma norma está además sujeto, como condición adicional, a la no celebración del contrato, dado que una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previoscomo el de la adjudicaciónsolamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta de éste en el escenario de la acción de controversias contractuales. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 9 de junio

de 2010, expediente 16496, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. naturaleza, es decir aquellas mediante las cuales se cuestiona la validez de un acto administrativo, lo que significa que se debe exponer la norma violada y el concepto de la violación, enmarcados en las causales de nulidad de los actos administrativos establecidas por el ordenamiento legal (art. 84, C.C.A.), recayendo sobre el demandante la carga de establecer de manera concreta cuál es el artículo o los artículos del ordenamiento superior que han sido desconocidos o vulnerados por el acto administrativo acusado y la de explicar en forma clara en qué consiste dicha violación o vulneración. La indicación de las normas violadas y el concepto de la violación cuando se trata de acciones de impugnación de actos administrativos, es un presupuesto procesal de la demanda, y por ello el demandante al elaborarla debe observar especial cuidado, ya que de su correcta formulación, dependerá no sólo la decisión favorable a las pretensiones, sino también, la posibilidad de que exista esa decisión sobre las mismas, puesto que además, dicho requisito constituye un presupuesto material de la sentencia de fondo, toda vez que es necesario “que la parte petitoria sea lo suficientemente precisa y clara”9. No se cumple pues con este requisito, con la sola enunciación general de la ley supuestamente infringida, sino que se debe especificar, en forma concreta, cuáles artículos son los vulnerados y además, se debe explicar en qué consiste la violación; esta exigencia, obedece al hecho de que, tal y como lo ha sostenido el Consejo de Estado, a él no le corresponde hacer un control general de legalidad, sino que debe

limitarse a los precisos cargos formulados en la demanda: normas violadas y razones de tal violación, que serán el marco dentro del cual debe realizar el análisis de validez del acto administrativo demandado. La Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la exequibilidad del aparte en cuestión: “Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”, reiteró el principio de jurisdicción rogada que en materia de juzgamiento de la legalidad de los actos administrativos, impera en los procesos contencioso administrativos, al sostener10: “A juicio de la Corte, la exigencia que contiene el segmento normativo acusado, cuando se demandan actos administrativos, encuentra su justificación en lo siguiente: 9 [12] BETANCUR JARAMILLO, Carlos; Derecho Procesal Administrativo. Señal Editora, 5ª ed., 1999; pg. 132. 10 [13] Sentencia C-197 del 7 de abril de 1999. M.P.: Antonio Barrera Carbonell Los actos administrativos constituyen la forma o el modo usual en que se manifiesta la actividad de la administración, con miras a realizar las múltiples intervenciones en la actividad de los particulares, que en cumplimiento de los cometidos que le son propios autoriza el derecho objetivo. La existencia de un régimen de derecho administrativo como el que nos rige, implica que la administración a través de dichos actos unilateralmente crea situaciones jurídicas impersonales y abstractas o define situaciones jurídicas subjetivas, es decir, que imponen obligaciones o reconocen derechos a favor de particulares. La administración no requiere acudir al proceso judicial para declarar lo

que es derecho en un caso concreto e imponer obligaciones a cargo del administrado, pues ella al igual que el juez aplica el derecho cuando quiera que para hacer prevalecer el interés público y dentro de la órbita de su competencia necesite actuar una pretensión frente a un particular, en virtud de una decisión que es ejecutiva y ejecutoria. La necesidad de hacer prevalecer los intereses públicos o sociales sobre los intereses particulares y de responder en forma inmediata a la satisfacción de las necesidades urgentes de la comunidad, determina que los actos administrativos, una vez expedidos conforme a las formalidades jurídicas y puestos en conocimiento de los administrados, se presuman legales y tengan fuerza ejecutiva y ejecutoria, es decir, sean obligatorios para sus destinatarios y pueden ser realizados materialmente aun contra la voluntad de éstos. Los anteriores caracteres que se predican del acto administrativo tienen su fundamento constitucional en el régimen de derecho administrativo que institucionaliza nuestra Constitución, con fundamento en los arts. 1, 2, 3, 4, 6, 83, 84, 90, 91, 92, 113, 115, 121, 122, 123-2, 124, 150-2-4-5-78-9-19-21-22-23-25, 189, 209, 210, 211, 236, 237 y 238, entre otros. Reitera la Corte, que si la administración debe realizar sus actividades con el propósito de satisfacer en forma inmediata y oportuna los intereses públicos o sociales, ajustada a los principios de legalidad y buena fe, dentro de los límites de su competencia, observando los criterios de

igualdad, moralidad, publicidad, imparcialidad, eficiencia eficacia, economía y celeridad, y sujeta a un régimen de responsabilidad, la consecuencia necesaria es que sus actos gozan de la presunción de legalidad y son oponibles y de obligatorio cumplimiento por sus destinatarios. La naturaleza y características propias del acto administrativo, que se han puesto de presente anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuración de las normas procesales que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna un acto administrativo deban citarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. En efecto: Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada. Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable,

desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el 11 concepto de la violación” .

19. En consecuencia, el acto administrativo en firme que, como se dijo, está amparado por la presunción de legalidad, puede estar incurso en alguna de las causales que el legislador ha erigido como irregularidades suficientes 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de octubre de 2007, expediente 18645, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. para excluirlo del tráfico jurídico12 -y que en últimas, implican todas ellas vulneración del ordenamiento positivo superior-, las cuales tienen que invocarse en la demanda correspondiente y demostrarse en el proceso, para obtener la satisfacción de las pretensiones anulatorias, puesto que la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado es presupuesto obligado del restablecimiento del derecho supuestamente violado o desconocido y/o de la indemnización de los perjuicios derivados de la respectiva decisión unilateral cuya ilegalidad se hubiere comprobado dentro del juicio, lo que significa que el juez no puede pronunciarse sobre dicha afectación del demandante, sin decidir primero sobre la legalidad del acto administrativo cuestionado y de no prosperar la solicitud de nulidad, no hay

lugar a estudiar las pretensiones de restablecimiento o indemnizatorias.

20. En otras palabras, si la entidad contratante, a través de un acto administrativo ejecutivo y ejecutorio, afirmó la existencia del incumplimiento grave del contratista como razón para la terminación anticipada y unilateral del contrato a través de la declaratoria de caducidad, el juez no puede emprender el análisis del incumplimiento contractual que el contratista le imputa a la Administración, pues ello implicaría desconocer la manifestación de voluntad unilateral proferida por ésta.

21. Por otra parte, es necesario recordar que, para la debida conformación y trámite del proceso hasta su culminación mediante la obtención de un fallo, deben reunirse ciertos elementos que resultan indispensables y que corresponden a requisitos que tienen que ver unos con la acción, otros con la demanda y otros más con el proceso propiamente dicho, y que son los denominados presupuestos procesales. 12 Art. 84 del CCA: “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Proce