CE-54001-23-31-000-2000-1750-01(AP-131)-2001

PLAZO PARA CUMPLIMIENTO DE LA ACCION POPULAR - Razones de tipo presupuestal no son valederas para su modificación / DERECHO A LA SEGURIDAD PUBLICA - Se pone en riesgo su protección si no se realizan actuaciones necesarias para proteger personas ubicada en zonas de riesgo / ZONAS DE ALTO RIESGO - Obligatoriedad de las obras dentro del término judicial fijado en la sentencia / SENTENCIA EN ACCION POPULAR - Término para su cumplimiento / GARANTIA BANCARIO O POLIZA DE SEGUROS EN ACCION POPULAR - Procedencia La Sentencia puede contener una orden de hacer, como se dispuso efectivamente definiendo de manera precisa la conducta a cumplir por parte del municipio demandado. Esta providencia, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, señalará un plazo prudencial dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la Sentencia y culminar con su ejecución; en el presente caso, como se indicó anteriormente, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander determinó que el plazo adecuado era de tres y seis meses para desarrollar las recomendaciones hechas en el informe técnico efectuado en 1998 y 1999. Este informe, recomendó realizar las obras en el “inmediato” y “mediano plazo” porque se trata de viviendas ubicada en una zona de alto riesgo, como quiera que están construidas en suelos de antiguo deslizamiento, existen taludes erosionados, flujos de lodos y detritos, etc . Para la Sala, los argumentos de tipo presupuestal no son suficientes para modificar el plazo establecido en el fallo de primera instancia, porque es claro que el Municipio debe realizar

todas las actuaciones necesarias para el cumplimiento del fallo, incluyendo los trámites de registro de proyectos, si ello es preciso, pero dentro del término estipulado. Si no se realiza en este plazo, se estaría afectando gravemente el derecho a la seguridad pública que tienen las personas ubicadas en la zona de alto riesgo, como quiera que ante las condiciones descritas en el informe técnico, resulta obvio que el transcurso del tiempo, sin que se tomen las medidas pertinentes, aumenta el riesgo de una tragedia. El otro punto de inconformidad del apelante, es respecto de la orden de expedir una garantía bancaria o de seguros por la suma de $25.000.000, que se hará efectiva en caso de incumplimiento. Los argumentos del municipio son también de tipo presupuestal, porque dice que no se ha previsto ninguna suma para adquirir garantías, además indica que no se justifica en la medida que se va a cumplir el fallo. Al respecto, se señala que el Tribunal no hizo otra cosa que dar aplicación al artículo 42 de la Ley 472 de 1998. La póliza de garantía exigida en el fallo es una de las posibles formas de garantizar el cumplimiento de la decisión, por lo cual la Sala considera que fue acertado el proceder del Tribunal al imponerla.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 54001-23-31-000-2000-1750-01(AP-131)

Actor: HUGO TARAZONA OLAGO

Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CUCUTA

Referencia: ACCIÓN POPULAR - APELACIÓN SENTENCIA FALLO Resuelve la Sala del recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia de mayo 11 de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual se amparó el derecho colectivo de la Seguridad Pública a los habitantes de la invasión GARCÍA – HERREROS del Barrio Pamplonita de la Comuna 4 de la comprensión Municipal de Cúcuta; ordenó al Alcalde Municipal de San José de Cúcuta la realización de unas obras, y negó las demás pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor Hugo Tarazona Olago, en su condición de miembro de la Junta Administradora Local de la Comuna 4 del Municipio de San José de Cúcuta, actuando como representante de los habitantes de la misma y en ejercicio de la Acción Popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Nacional y en la Ley 472 de 1998 presentó demanda contra el Municipio de San José de Cúcuta. Mediante la presente acción el actor buscaba la protección de los siguientes derechos colectivos: Seguridad, Salubridad Pública y al Medio Ambiente, los cuales consideró vulnerados. En los barrios San Luis, Santa Teresita, Libertad, Alto y Bajo Pamplonita, Chiveras, San Martín, 13 de marzo, Santa Clara, Escobal y la Isla de la Fantasía, se han construido vivienda en zonas de riesgo por la falta de política municipal para personas de escasos recursos, ya que el municipio ha autorizado tales construcciones sin tener en cuenta el peligro que representa la Zona. Las fuertes lluvias causaron daños en las tuberías de acueducto y alcantarillado

además de provocar deslizamientos de tierras, rocas y avalanchas de lodo con la consecuente destrucción y averías en las viviendas, generando un alto riego para la vida y salud de los habitantes del sector. Por lo anterior, solicitó que el señor Alcalde del Municipio de San José de Cúcuta y el Comité Local de Emergencia, adopten un plan de emergencia que logre atender a las personas que han resultado afectadas por las lluvias, además que el señor Alcalde contrate los suministros de materiales y elementos necesarios para realizar las obras de mitigación de los riesgos, mejoramiento del entorno y estabilización de suelos que requieren de este tipo de obras. Finalmente solicitó que el señor Alcalde destine los recursos y gestione la reubicación de las personas que por causa del invierno perdieron sus viviendas o se encuentran ubicadas en las zonas de riesgo. RESPUESTA DEL MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA El Municipio de San José de Cúcuta a través de su apoderado dio contestación a la presente acción en los siguientes términos: Frente a los hechos consideró que debe probarse la negligencia de la Administración así como que son su responsabilidad los daños sufridos en las tuberías de acueducto y alcantarillado . Manifestó que no es posible detectar a tiempo las invasiones y que cuando esto ocurre ya se han construido viviendas en sectores de alto riesgo y que pese a estar elaborando obras en la medida de los alcances del Municipio los daños ocurren por culpa de la naturaleza y de los mismos invasores.

RESPUESTA DE E.I.S. CÚCUTA E.S.P.

La Procuraduría Delegada ante el Tribunal solicitó que la Empresa Industrial y

Comercial de Cúcuta E.S.P. E.I.S. CUCUTA E.S.P. por ser la encargada de los servicios de acueducto y alcantarillado del Municipio compareciera en el proceso, igualmente la Defensoría Regional del Pueblo solicitó la vinculación de los Comités de Emergencia y de Atención y Prevención de Desastres en el Municipio así como del Director de Planeación Municipal. Frente a las anteriores solicitudes el Tribunal se pronunció mediante auto de 25 de octubre de 2000 accediendo a ellas y ordenando el correspondiente traslado. Manifestó que corresponde al ejecutivo municipal iniciar las acciones pertinentes para asumir la responsabilidad que tienen frente a los hechos por tratarse de drenajes urbanos. AUDIENCIA ESPECIAL El 20 de octubre de 2000, se reunieron las partes sin que se pudiera llevar a término la audiencia por solicitud del señor Procurador. El 22 de noviembre de 2000 se realizó la audiencia, la cual se consideró fallida por ausencia del demandante, de acuerdo a la causal contemplada en el literal a) del artículo 27 de la Ley 472 de 1998. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de mayo 11 de 2001, amparó el derecho colectivo de la Seguridad Pública a los habitantes de la invasión GARCÍA – HERREROS del Barrio Pamplonita de la Comuna 4 de la comprensión Municipal de Cúcuta y negó las demás pretensiones de la demanda. El Tribunal consideró que de los hechos narrados por el actor se desprenden dos situaciones diferentes: La primera que hace alusión a los daños ocasionados en las tuberías de

acueducto y alcantarillado, lo que obligó a hacer parte dentro del proceso a la Empresa Industrial y Comercial de Cúcuta E.I.S. CUCUTA E.S.P. quien es la encargada de prestar éste servicio, sin embargo por las pruebas recepcionadas dentro del proceso se concluyó que no se debe a la falla en la prestación del mismo sino a causa totalmente diferente, consistente en las aguas lluvias por lo que se absuelve a ésta entidad de los cargos que le fueron imputados. La segunda situación hace referencia al aceleramiento del proceso de desestabilización y erosión de los suelos que produjeron deslizamientos de tierra, roca y avalanchas de lodo que destruyeron o causaron averías a la viviendas localizadas en el sector, la cual se encuentra verificada con las pruebas que obran en el plenario. El Tribunal consideró que la omisión de control en el uso del suelo, que le corresponde a la Administración Municipal, es la que permite tenerla como ente pasivo de esta acción, ya que el artículo 1° numeral 9° de la Ley 99 de 1993 establece como interés colectivo la prevención de desastres y el artículo 6 del Decreto 919 de 1989 ordena que la prevención de desastres sea un componente de los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Además hizo alusión al Decreto 93 de 1998 quien también prevé que en los procesos de planificación del desarrollo a nivel territorial y municipal se deben establecer acciones de mediano y corto plazo para la reducción de riesgos y prevención de desastres. De lo anterior el Tribunal concluyó que la invasión GARCÍA – HERREROS se

encuentra amenazada en su derecho colectivo de la seguridad pública, por lo que en su fallo ordenó al Municipio de San José de Cúcuta dar cumplimiento a las recomendaciones formuladas en el informe del Geotécnico que se encuentra a folios 13 a 15 del expediente para evitar la ocurrencia de un daño contingente a nivel colectivo. La Sentencia decidió ordenar al Alcalde de San José de Cúcuta la realización de las siguientes obras: “1. En el inmediato plazo de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, dé iniciación y posterior ejecución para “proporcionar contención con muros de gavión en los patios posteriores de las viviendas afectadas de los señores Gabriel Antonio Aguas y Jose Angel Saravia” para lo cual se requieren 10 mallas y 20 M3 de piedra para la casa del primero y 14 mallas y 28 M3 de piedra para la del segundo, las que se hallan ubicadas en su orden en la Av. 8 3B 35 y Av. 8 3B-41 de la Invasión GarcíaHerreros del Barrio Bajo Pamplonita de la ciudad.

2. En el mediano plazo de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, se proceda en la invasión Garcia-Herreros, localizada en las calles 4 y 5 con avenidas 8 y 9 del Barrio Bajo Pamplonita de la ciudad a dar inicio y posterior ejecución a lo siguiente: 2.1 “Adecuar zanjas en la parte alta de los taludes, aproximadamente a 2,0 metros del borde del talud, esta deben ser impermeabilizadas con el

fin de evitar filtraciones. Dichas zanjas deben evacuar hacia las partes bajas el agua lluvia. 2.2 Adecuar cuneta perimetral hacia la parte posterior de las viviendas que están ubicadas a los lados de los taludes (Bases de Talud), estas cunetas deben evacuar el agua que corre ladera abajo. Se le debe hacer mantenimiento permanente de evacuación de sedimentos para evitar que se obstruyan.” 2.3 “Reforestar las laderas de los taludes con especies de porte bajo (arbustos), rastreras y gramíneas.” El fallo también ordenó al Alcalde Municipal de San José de Cúcuta que en el próximo Plan de Desarrollo Municipal incluya la reubicación de las familias asentadas en la invasión García-Herreros del Barrio Bajo Pamplonita, en los programas de vivienda. Ordenó al Alcalde Municipal otorgar una garantía bancaria o póliza de seguros por el lapso de un año, renovable, por la suma de $25.000.000, para asegurar el cumplimiento de la providencia. APELACIÓN El Municipio de San José de Cúcuta, apeló la providencia de 11 de mayo de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander refiriéndose a diversos artículos del Decreto 111 de 1996 que compila la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Manifestó que en el plazo de tres meses que le otorgó el Tribunal para iniciar y ejecutar obras tendientes a proporcionar muros en los patios posteriores de las

viviendas afectadas, así como iniciar y ejecutar la adecuación de zanjas y cunetas en un plazo de 6 meses no resulta procedente de acuerdo con la normatividad presupuestal, porque en ese lapso la Administración puede solamente hacer una valoración de las obras e inscribir los proyectos en el banco municipal de proyectos. Frente a la orden de reforestar las laderas de los taludes no corresponde al Municipio sino a CORPONOR. En relación con la reubicación de las familias manifestó que ya se está trabajando en ello, pero no comparte la orden de adquirir una póliza de seguros o garantía bancaria para garantizar el cumplimiento de la providencia, porque la Administración no dispone de éste rubro de libre destinación para adquirirlas de manera inmediata. Por lo anterior, solicita que se ajuste el fallo en la siguiente forma: “ a) En el inmediato plazo de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de ésta sentencia, dé iniciación a la valoración de los trabajos a realizar, para proporcionar contención con muros en gavión en los patios posteriores de las viviendas afectadas de los señores Gabriel Antonio Aguas y José Ángel Saravia que se hallan ubicadas en su orden en la Av. 8 3B-35 y Av. 8 3B-41 de la invasión García Herreros del barrio Bajo Pamplonita de la ciudad. (...) b) Garantizar que en el presupuesto de la vigencia del 2002, el Señor Alcalde apropie las partidas presupuestales necesarias para la ejecución de las obras de mitigación. (...)

El cuarto punto debe revocarse ya que no se justifica el gasto de adquirir una póliza cuando el Municipio debe cumplir y va a cumplir con lo ordenado en la sentencia.” Mediante auto de Sala Unitaria de septiembre 19 de 2001, se corrió traslado a las partes en la forma indicada en el artículo 360 del Código de Procedimiento Civil, lapso en el cual no hicieron pronunciamiento alguno. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Acción Popular es uno de los instrumentos de defensa judicial de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza, conforme al artículo 88 de la Constitución Política. El artículo 2° de la Ley 472 de 1998 desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política previendo que las acciones populares son el instrumento para la protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 4° de la misma Ley para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o, restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. En el presente caso el Tribunal Administrativo de Norte de Santander decidió amparar el derecho colectivo a la seguridad pública de los habitantes de la invasión GARCÍA-HERREROS del barrio Bajo Pamplonita de la Comuna 4 del municipio de Cúcuta. El fallo contiene una orden a la Alcaldía de Cúcuta de realizar unas obras para prevenir la vulneración del derecho colectivo amparado, para lo cual otorgó un

plazo de tres y seis meses para la ejecución de unas obras y de esta forma evitar el daño contingente o la vulneración de los derechos colectivos amparados. De acuerdo a los términos de la apelación la inconformidad del Municipio con el fallo radica en los plazos fijados, aduciendo que la rigidez de las normas presupuestales le exigen unos términos superiores, en la medida que se requiere la inscripción de las obras en el banco de proyectos del municipio. Al respecto la Sala considera que en el presente caso el derecho amparado es el de la seguridad pública, el cual fue consagrado expresamente en el artículo 88 de la Constitución Política, por lo que se encuentra por encima de otras disposiciones de carácter legal. Para la adecuada protección de los derechos colectivos, como el que se examina, la ley 472 de 1998 reguló el ejercicio de la Acción Popular y en su artículo 34 señaló las facultades del juez. En el presente caso, fueron acogidas las pretensiones del demandante en el sentido que el derecho a la seguridad pública de los habitantes de la invasión GARCÍA-HERREROS del barrio Bajo Pamplonita de la Comuna 4 del municipio de Cúcuta, se encontraba gravemente amenazado. En esos casos, la Sentencia puede contener una orden de hacer, como se dispuso efectivamente definiendo de manera precisa la conducta a cumplir por parte del municipio demandado. Esta providencia, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, señalará un plazo prudencial dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la Sentencia y culminar con su ejecución; en el presente caso, como se indicó anteriormente, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander determinó que el

plazo adecuado era de tres y seis meses para desarrollar las recomendaciones hechas en el informe técnico efectuado en 1998 y 1999. Este informe, que obre a folios 12 a 15 del expediente, recomendó realizar las obras en el “inmediato” y “mediano plazo” porque se trata de viviendas ubicada en una zona de alto riesgo, como quiera que están construidas en suelos de antiguo deslizamiento, existen taludes erosionados, flujos de lodos y detritos, etc . Para la Sala, los argumentos de tipo presupuestal no son suficientes para modificar el plazo establecido en el fallo de primera instancia, porque es claro que el Municipio debe realizar todas las actuaciones necesarias para el cumplimiento del fallo, incluyendo los trámites de registro de proyectos, si ello es preciso, pero dentro del término estipulado. Si no se realiza en este plazo, se estaría afectando gravemente el derecho a la seguridad pública que tienen las personas ubicadas en la zona de alto riesgo, como quiera que ante las condiciones descritas en el informe técnico, resulta obvio que el transcurso del tiempo, sin que se tomen las medidas pertinentes, aumenta el riesgo de una tragedia. Se insiste en que el fallo busca la protección de derechos constitucionales de una comunidad, por lo que las normas de rango legal deben supeditarse a las primeras. Por lo expuesto, la Sala no accederá a modificar el plazo establecido en el fallo de primera instancia. Se advierte que conforme al fallo apelado, los términos fijados por el Tribunal empiezan a correr a partir de la ejecutoria de la sentencia, es decir una vez que quede en firme la presente providencia según lo ordenado por el artículo 331 del

Código de Procedimiento Civil. Por lo tanto, la carencia de recursos alegada, puede ser superada mediante la inclusión de los gastos requeridos dentro del presupuesto que se apruebe para la vigencia 2002. El otro punto de inconformidad del apelante, es respecto de la orden de expedir una garantía bancaria o de seguros por la suma de $25.000.000, que se hará efectiva en caso de incumplimiento. Los argumentos del municipio son también de tipo presupuestal, porque dice que no se ha previsto ninguna suma para adquirir garantías, además indica que no se justifica en la medida que se va a cumplir el fallo. Al respecto, se señala que el Tribunal no hizo otra cosa que dar aplicación al artículo 42 de la Ley 472 de 1998 que dispone: “Garantía. La parte vencida en el juicio deberá otorgar una garantía bancaria o póliza de seguros, por el monto que el juez determine, la que se hará efectiva en caso de incumplimiento a lo dispuesto por la sentencia. Si el demandado presta la garantía a satisfacción, no habrá lugar al embargo, o se levantará el que hubiese sido proferido.” La póliza de garantía exigida en el fallo es una de las posibles formas de garantizar el cumplimiento de la decisión, por lo cual la Sala considera que fue acertado el proceder del Tribunal al imponerla. En consecuencia, la Sala confirmará la providencia de mayo 11 de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República

y por autoridad de la Ley, RESUELVE CONFÍRMASE la Sentencia de fecha 11 de mayo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Cópiese, Notifíquese, Devuélvase el expediente al Tribunal de origen y Cúmplase. Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la Sala de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMÁN AYALA MANTILLA

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

LIGIA LÓPEZ DÍAZ MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

SECRETARIA GENERAL