CE-54001-23-31-000-2001-01903-01(23406)A-2003

APELACIÓN DEL AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOConforme al origen del daño / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[E]n providencia de 13 de diciembre de 2001 (expediente 20678) se recordó que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que, si la causa del perjuicio es un acto administrativo ilegal debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por la aplicación de un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar providencia de 13 de diciembre de 2001, Exp. 20678, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

85 IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Frente al reconocimiento de derechos laborales La Sala también se ha pronunciado sobre la improcedencia, por regla general, de la acción de reparación directa en asuntos atinentes al reconocimiento de derechos laborales. Esa conclusión también tiene un fundamento lógico: las

relaciones laborales con el Estado y los derechos que de ellas se derivan comprometen actos administrativos de contenido particular cuyos efectos se siguen produciendo mientras no se declare su nulidad. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de (02) dos de febrero de 2001, Exp. 18842, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ESCOGENCIA DE LA

ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, como se deriva de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble. En cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad. Debe recordarse que la procedencia de una u otra acción y su elección por parte del demandante tienen relación con el debido proceso del posible demandado, de manera que no puede entenderse que la indebida escogencia de la acción es un simple defecto formal de la demanda.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

86 INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECHAZO DE LA DEMANDA Para la Sala es claro que, de un lado, la actora ha identificado como fuente del daño los actos administrativos relacionados en la demanda, y de otro, que para él, dichos actos son ilegales y, de tal ilegalidad, proviene la antijuridicidad del daño. En consecuencia, la Sala estima que la acción de reparación directa no es adecuada para los fines que pretende el demandante y que, por ello, su rechazo es pertinente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil tres (2003) Radicación número: 54001-23-31-000-2001-01903-01(23406)A

Actor: DORIS ZULEMA MORA JAIMES

Demandado: DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER Y OTROS Referencia: APELACIÓN AUTO - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto de 19 de abril de 2002, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio del cual se rechazó la demanda.

ANTECEDENTES La señora Doris Zuleima Mora Jaimes, por medio de apoderado, ejerció acción de reparación directa en contra del Departamento de Norte de Santander para que se lo declarara responsable de los daños ocasionados por la supresión del cargo que ocupaba y por la no incorporación a un cargo igual o equivalente al

que venía ocupando en esa entidad para 1999. Solicitó que se condenara al demandado a pagar la indemnización de los perjuicios que identificó como sigue: “Los perjuicios de orden material que resulten probados, los cuales representan los sueldos, primas, bonificaciones, subsidios y demás derechos dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación de servicio hasta cuando cumpliese la edad de retiro forzoso o se cumpla el plazo mínimo para obtener pensión de jubilación, incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado con posterioridad a la separación absoluta; así como las sumas que demuestre haber pagado por concepto de servicios médicos, hospitalarios, farmacéuticos, odontológicos, de Laboratorio, de especialistas y demás que impliquen gastos de salud personales y de sus familiares. Estos se estiman así: Valor de Sueldos adeudados hasta jubilarse = $309.121 X 236 = $72.952.556,oo Valor de Cesantías adeudadas hasta jubilarse = $309.121 X 239/12= $6.079.379,66 Valor de Primas de servicios hasta jubilarse = $309.121 X 239/12 = $6.079.379,66 Los perjuicios materiales serían un total de OCHENTA Y CINCO MILLONES CIENTO ONCE MIL TRESCIENTOS QUINCE PESOS CON 32 /100 ($85.111.315,32) El equivalente al valor de un mes de sueldo al momento de la desvinculación, con sus respectivos reajustes de acuerdo a (sic) la ley, como valor de la mesada a que tiene derecho como Pensión Sanción a cargo de la entidad demandada a favor dla actora.

El apoderado de la actora explicó que fue vinculada laboralmente, como Auxiliar Administrativo Categoría 4 de la División de Recursos Humanos del Departamento de Norte de Santander el 17 de febrero de 1992 y que luego de ocupar diferentes cargos fue desvinculada el 21 de junio de 1999 como consecuencia de la supresión varios cargos en el Departamento. Sostuvo que el Departamento incurrió en irregularidades en el proceso de supresión de cargos, ocasionándole perjuicios. Tales irregularidades, dijo, consistieron en que el gobernador no designó la Comisión de Personal como debía, se incumplió lo relacionado con el estudio técnico establecido en la ley 443 y en los decretos 1572 de 1998 y 2504 del mismo año, como condición para la supresión de cargos, y en consecuencia, se omitieron los trámites a que debió sujetarse dicho estudio, que los actos administrativos de liquidación y supresión de cargos presentan vicios de nulidad porque no están motivados debidamente, se violaron las normas de carrera administrativa, y no fue conformado el Comité de Adaptación Laboral como lo ordena el artículo 8 del decreto 2013 de 14 de agosto de 1997. Aclaró que se le reconoció una indemnización de conformidad con la ley 443 de 1998, pero que, con ella, no quedaron cubiertos los perjuicios económicos causados. En apoyo de sus solicitudes, citó un aparte de la sentencia de septiembre 28 de 2000, proferida dentro del proceso radicado bajo el número 331-2000 en la cual se concluye que la acción de reparación directa es procedente para obtener

la indemnización de los perjuicios que puedan surgir cuando el proceder de la administración “materializado en un acto administrativo no se cuestione en su legalidad sino en las consecuencias nocivas que emerjan de su ejecución”. Además, la demanda contiene un acápite titulado “normas violadas y concepto de violación”, en el se sostuvo que, “con la expedición de los actos administrativos objeto de impugnación, fueron varias las disposiciones de carácter constitucional, legal y reglamentario que se violaron, como se explicó anteriormente en el acápite de Hechos...”. Luego, se expresó detalladamente en qué consistió la ilegalidad y la inconstitucionalidad de los actos administrativos a los que se refrió al relacionar los hechos en que se fundó la demanda. Providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Norte de Santander consideró que la parte actora optó de manera inadecuada por la acción de reparación directa, pues la pertinente para este caso, según dijo, es la de nulidad y restablecimiento del derecho, la que, para el momento de la interposición de la demanda ya había caducado. El a quo aclaró que la sentencia citada por la actora responde a circunstancias y pretensiones diferentes a las de la demanda de la señora Doris Zuleima Mora, pues en la demanda, “el apoderado de la parte accionante (sic) arguye su inconformidad con los actos administrativos, describiendo las posibles irregularidades del orden legal que en la expedición de los mismos pudo haber incurrido la Empresa Liquidadora... consignando ampliamente en el concepto de violación lo que considera como infracción a las normas de carácter nacional y constitucional y que conllevarían a una acción de nulidad y

restablecimiento del derecho, en que el juez de instancia pueda entrar a analizar si efectivamente la entidad demandada con la expedición de los actos administrativos, desconoció las normas que se indican como vulneradas, como itinerario para declarar su nulidad y en forma consecuente ordenar el restablecimiento del derecho del afectado”. Con base en los anteriores argumentos el Tribunal decidió rechazar la demanda. Recurso de apelación El apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. Sostuvo que la acción de reparación directa es procedente en este caso. Insistió en los argumentos expuestos en la demanda y aclaró que: “en cuanto a las pretensiones de la demanda en ninguna oportunidad se solicita la declaratoria de nulidad de los actos impugnados, se ataca su ilegalidad, por óptimas razones que ampliamente son fundamentadas, y en estas se pretende que se declare que DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER es administrativamente responsable de los daños materiales y morales causados al actor, por la supresión de su cargo y por la no incorporación o reubicación a un cargo igual o equivalente al que venía ocupando en esa entidad para la época de su desvinculación. Igualmente, se busca que en consecuencia se condene a la entidad a la reparación del daño ocasionado, a pagar a o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material y moral y, además, al reconocimiento y pago de Pensión Sanción. Como se puede apreciar la naturaleza de la acción de reparación directa no está desvirtuada, al contrario se reafirma, en todo el libelo demandatorio.

El hecho que (sic) se hubiesen relacionado unas normas de carrera administrativa u otras de todo orden y se haya expresado que presentan vicios de nulidad, no desfiguran la acción de reparación directa, al contrario, con ellas se configuran los hechos administrativos que causaron los daños a la actora. La administración Departamental, con fundamento en la carta magna y un convenio de desempeño suscrito con el Ministerio de Hacienda, en la ley 443 de 1998, y sus Decretos reglamentarios de la misma (sic) realiza una reestructuración o transformación, alegando una supuesta austeridad en el gasto y una modernización de la administración, cambia los nombres y deja las mismas funciones, eliminando gran cantidad de cargos de la entidad omitiendo los principales requisitos exigidos por la Ley 443 y los decretos ya mencionados. La entidad improvisó expidiendo actos que después corrigió y que denota que la actuación obedecía no a presupuestos legales sino a intereses políticos y partidistas, arremetiendo contra la función pública y todo el régimen de los empleados oficiales, lo que significa que el Estado debe responder, según el artículo 90 de nuestra Constitución Nacional...” Solicitó que, de acuerdo con sus explicaciones, se revocara el auto de 23 de abril de 2002 y, en su lugar, se admitiera la demanda presentada CONSIDERACIONES En otras oportunidades la Sala ha estudiado atinente a la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo. En efecto, en providencia de 13 de diciembre de 2001 (expediente 20678) se recordó que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para

reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que, si la causa del perjuicio es un acto administrativo ilegal debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por la aplicación de un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo. La Sala también se ha pronunciado sobre la improcedencia, por regla general, de la acción de reparación directa en asuntos atinentes al reconocimiento de derechos laborales1. Esa conclusión también tiene un fundamento lógico: las relaciones laborales con el Estado y los derechos que de ellas se derivan comprometen actos administrativos de contenido particular cuyos efectos se siguen produciendo mientras no se declare su nulidad. La acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código 1 Ver, entre otros, Sección Tercera, autos de dos de febrero de 2001, expedientes 18842 y 18388. Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, como se deriva de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble. En cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede

siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad. Debe recordarse que la procedencia de una u otra acción y su elección por parte del demandante tienen relación con el debido proceso del posible demandado, de manera que no puede entenderse que la indebida escogencia de la acción es un simple defecto formal de la demanda. Caso concreto Tal como se dice en la demanda y se reitera en la apelación, la causa de los daños aducidos no es otra que la ilegalidad de los actos administrativos con ocasión de los cuales la actora fue desvinculada de su cargo y posteriormente indemnizada. En efecto, en el escrito de apelación queda resuelto el asunto, pues allí se aclara que la pretensión de la actora es que se “declare que (sic) DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER es administrativamente responsable de los daños materiales y morales causados a la actora, por la supresión de su cargo y por la no incorporación o reubicación a un cargo igual o equivalente al que venía ocupando en esa entidad para la época de su desvinculación” y que se le indemnice por los daños ocasionados con tales decisiones. Igualmente, tanto en la demanda como en el recurso, es claro que para la actora los actos administrativos que contienen dichas decisiones son ilegales porque el procedimiento previo a su expedición fue irregular, desconocen normas aplicables y están falsamente motivados. Para la Sala es claro que, de un lado, la actora ha identificado como fuente del daño los actos administrativos relacionados en la demanda, y de otro, que para él, dichos actos son ilegales y, de tal ilegalidad, proviene la antijuridicidad del

daño. En consecuencia, la Sala estima que la acción de reparación directa no es adecuada para los fines que pretende el demandante y que, por ello, su rechazo es pertinente. Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, R E S U E L V E : 1.- CONFIRMAR auto proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 19 de abril de 2002. 2.- Ejecutoriado este auto, envíese el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE.

RICARDO HOYOS DUQUE ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

Presidente de Sala

JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR