CE-54001-23-31-000-2001-0621-01(5936-02)-2004

ACCION DE SIMPLE NULIDAD / REESTRUCTURACION - Competencia del

Concejo Municipal / ESTABLECIMIENTO PLANTA DE PERSONAL - Competencia del Concejo Municipal Se impetra en el sub-lite la legalidad del Acuerdo Nro. 0082 del 28 de diciembre de 2000 expedido por el Concejo del Municipio de San Jose de Cucuta: “por el cual se autoriza a la mesa directiva para reestructurar y establecer una planta de personal del honorable concejo municipal y dictar el manual de funciones de los empleados”. Al revisar el acto acusado (Acuerdo Nro. 0082 del 28 de diciembre de 2000) se aprecia que se otorgaron a la Mesa Directiva del Concejo Municipal de San Jose de Cucuta dos (2) competencias distintas; de una parte para “reestructurar” y de otra para “establecer una planta de personal”.En torno a la primera de ellas, en los términos del artículo 313 numeral 6º de la C.P. la competencia para reestructurar los concejos municipales es de estos mismos órganos con la iniciativa de los alcaldes en los términos del artículo 71 parágrafo 1º de la Ley 136 de 1994. La estructura de un órgano de la administración municipal hace relación a la conformación en oficinas, unidades o dependencias y en esa medida como quiera que no se obtuvo la iniciativa del Alcalde para el proferimiento del mencionado Acuerdo, el mismo por este aspecto adolece de nulidad. En lo atinente al cargo en mención, considera la Sala que la providencia apelada merece ser confirmada y bajo este entendido, se advierte que no es de recibo la tesis expuesta por el Procurador 23 Judicial Asuntos Administrativos. Ni la Constitución en los artículos

313 y 315 ni la Ley 136 de 1994 en los artículos 32 y 91, prevén la competencia del Concejo Municipal para “establecer” su propia planta de personal y en consecuencia, es procedente acudir a la previsión señalada en el mentado parágrafo 2º, artículo 32 de la precitada Ley, para colmar el vacío señalado. Conforme a ello, se puede afirmar que el Concejo Municipal de SAN JOSE DE CUCUTA si podía invocar esta competencia en la expedición del acto acusado. Al examinar el artículo 11 de la Ley 489 de 1998, se advierte que no existe ningún obstáculo que impida la delegación de funciones cuestionada en el sub-lite. En efecto, los numerales 1º a 2º no admiten discusión y en lo atinente al numeral 3º que prohíbe la delegación de las “funciones que por su naturaleza” no son delegables merece examen interpretativo y en este sentido, se aprecia que el contexto de la prohibición, estriba en impedir que se supla el ejercicio de las funciones que naturalmente le corresponden a una autoridad por representar una investidura especial, como son a manera de ejemplo las atribuciones del Presidente de la República para decretar los estados de excepción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO.-

Bogotá, D.C. primero (1º) de abril de dos mil cuatro (2004) Radicación número 54001-23-31-000-2001-00621-01(5936-02)

Actor: RAFAEL CHARRY ABRIL

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander de fecha 30 de septiembre de 2002 mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES RAFAEL CHARRY ABRIL acude a la jurisdicción en ejercicio de la acción que se contempla en el artículo 84 del C.C.A. y solicita se declare la nulidad del Acuerdo Nro. 0082: “POR EL CUAL SE AUTORIZA A LA MESA DIRECTIVA PARA REESTRUCTURAR Y ESTABLECER UNA PLANTA DE PERSONAL DEL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL Y DICTAR EL MANUAL DE FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS”, proferido por el Concejo Municipal de SAN JOSE DE CUCUTA el día 28 de diciembre de 2000, sancionado por el Alcalde Popular del mismo ente territorial el día 9 de enero de 2001 y publicado en el órgano oficial de publicación Nro. 002 del 12 de enero de 2001. Se afirma en la demanda que mediante el Proyecto de Acuerdo Nro. 108 de diciembre de 2000, el Concejo Municipal de SAN JOSE DE CUCUTA autorizó a la Mesa Directiva para reestructurar y establecer una nueva planta de personal y para dictar el Manual de Funciones de los empleados. Dicho Proyecto de Acuerdo constituyó presupuesto para dar nacimiento al Acuerdo Nro. 0082 del 12 de enero de 2001. La parte motiva del mentado Acuerdo, la constituyó la

exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo Nro. 108 de diciembre de 2000. Se indica que el acto acusado se encuentra inmerso en incompetencia toda vez que del análisis del artículo 313 de la C.P., el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, el artículo 92 del Decreto 1333 de 1986 y la Ley 617 de 2000 normas señaladas en dicho acto, se infiere que los concejos municipales carecen de iniciativa y competencia para reestructurar y establecer la planta de personal de dicha Corporación y para dictar el Manual de Funciones Específicas de los empleados. Igualmente, se incurrió en extralimitación de funciones, evidenciada en que como el Concejo Municipal de SAN JOSE DE CUCUTA asumió una competencia que no le correspondía, mucho menos podía delegarla y en consecuencia, se estima que la facultad dada por esta Corporación a la Mesa Directiva para que reestructurara y estableciera una nueva planta de personal en éste órgano y adicionalmente, para que dictara el Manual de Funciones de los empleados, no tiene fundamento constitucional legal o reglamentario, en razón a que la delegación requiere norma expresa que la autorice. Se incurrió en expedición irregular porque no se citó de manera clara y precisa en el preámbulo o parte dispositiva del acto acusado, las disposiciones de carácter constitucional, legal y reglamentario que le dieron origen y por ende, se subsume un vicio de carácter sustancial que afecta la esencia de la decisión y se omite dar cumplimiento al artículo 11 del Decreto 49 de 1932. Refiere que no se atendieron cabalmente las previsiones contempladas en el Acuerdo

Nro. 0067 del 28 de diciembre de 1998 “Reglamento Interno del Concejo del Municipio de SAN JOSE DE CUCUTA”, puesto que al Proyecto de Acuerdo Nro. 108 de 2000 que finalmente se convirtió en el Acuerdo Nro. 0082 de 2001, se le dio el primer debate el 20 de diciembre de 2000 debiendo impartirse el segundo debate el día 24 de diciembre de 2000. Sin embargo, como quiera que ello sólo aconteció el 28 de diciembre de 2000, se desconoció que entre la fecha del primer y el segundo debate no podían transcurrir más de tres (3) días. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante providencia de fecha 30 de septiembre de 2002, denegó las pretensiones de la demanda. En sustento de la decisión, adujo que los concejos municipales tienen la atribución de determinar las plantas de personal de la Contraloría, Personería y las del propio concejo así como la de fijar sus emolumentos y por su parte, al alcalde municipal le corresponde la determinación de las plantas de personal de sus dependencias, lo cual implica que tiene la competencia para suprimir y fusionar empleos de la administración central municipal dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por el Concejo, por lo que la supresión de cualquier empleo de la administración central municipal, excluidos los del concejo, de la contraloría y la personería compete exclusivamente al alcalde. Indica que en virtud de los artículos 9 a 14 de la Ley 489 de 1998, el Concejo Municipal

de SAN JOSE DE CUCUTA estaba facultado para delegar en la Mesa Directiva la facultad para reestructurar la planta de personal de esa Corporación, como quiera que se trataba de una facultad inherente al Concejo y recibida de la propia Constitución en los términos del artículo 313 numeral 6º. Advierte que estudiado el acervo probatorio, se encuentra que en el texto del Acuerdo Nro. 082 del 12 de enero de 2001 por el cual se autoriza a la Mesa Directiva para reestructurar y establecer una nueva planta de personal y para dictar el Manual de Funciones de sus empleados, se da fe del trámite de los dos (2) debates reglamentarios efectuados en sesiones extraordinarias y en sesiones diferentes y conforme a ello, aduce que el cargo no prospera toda vez que no es cualquier tipo de irregularidad la que puede acarrear la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, sino que se requiere que sea relevante, vale decir que se relacione con aspectos sustanciales o de tipo formal pero de innegable trascendencia, lo cual no se presenta en el sub-examine porque el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, no establece que el término de los tres (3) días entre uno y otro debate sea para la aprobación del proyecto de acuerdo, sino por el contrario, señala que es para ser sometido a consideración de la plenaria de la Corporación. RAZONES DE IMPUGNACIÓN El Procurador Judicial 23, Asuntos Administrativos apeló la decisión y en síntesis las razones de su inconformidad, se fundamentan en que la Constitución Política en ninguna parte se refiere a la delegación de funciones de los Concejos Municipales en

sus Mesas Directivas o en cualquier otro organismo de carácter municipal. En virtud de lo anterior, la Ley 489 de 1998, al referirse a la delegación de funciones, señaló que pueden hacer uso de la misma las entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa, como en efecto la poseen los concejos municipales, quienes podrán delegar la atención y decisión de las funciones, excepto las que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación. De acuerdo con lo expresado, señala que teniendo en cuenta la naturaleza de la función autorizada por el Concejo Municipal de SAN JOSE DE CUCUTA a su Mesa Directiva, ésta no podía ser objeto de delegación, por la simple razón de que por su misma naturaleza y por mandato constitucional y legal, sólo puede ejercerse previo trámite de un acuerdo municipal, es decir con el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para la expedición de un acto administrativo de esta calidad y con la intervención del concejo municipal. Por su parte, el demandante reitera que el Concejo Municipal de SAN JOSE DE CUCUTA carecía de competencia para determinar tanto la estructura como la creación, supresión o fusión de empleos de las dependencias del concejo. A esta conclusión, arriba al analizar los artículos 155 y 157 de la Ley 136 de 1994 que otorga autonomía administrativa y presupuestal a las contralorías municipales y a su turno, le señalan la facultad de determinar plantas de personal a iniciativa del respectivo contralor, norma que en los mismos términos se contempla en los artículos 168 y 181 ibídem respecto de las personerías, sin que exista ningún supuesto normativo de carácter constitucional

y legal que le otorgue esta misma autonomía a los concejos municipales. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES Se impetra en el sub-lite la legalidad del Acuerdo Nro. 0082 del 28 de diciembre de 2000 expedido por el Concejo del Municipio de SAN JOSE DE CUCUTA: “POR EL

CUAL SE AUTORIZA A LA MESA DIRECTIVA PARA REESTRUCTURAR Y

ESTABLECER UNA PLANTA DE PERSONAL DEL HONORABLE CONCEJO

MUNICIPAL Y DICTAR EL MANUAL DE FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS”.

Examina la Sala los motivos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación y al respecto, se observan lo siguiente: 1º. EL CARGO POR INCOMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA PARA PROFERIR EL ACUERDO Nro. 0082 DEL 12 DE ENERO DE 2001. Al respecto es pertinente señalar, que la inconformidad de la parte actora expuesta en el recurso de alzada, se contrae en indicar que los concejos municipales no están facultados para “REESTRUCTURAR” y “ESTABLECER” plantas de personal en dicha dependencia, facultad que según se concluye, es potestad de los alcaldes municipales en ejercicio de las facultades contempladas en el artículo 315 numeral 6 de la C.P. en concordancia con lo previsto en el artículo 315 numeral 7º ibídem. Al revisar el acto acusado (Acuerdo Nro. 0082 del 28 de diciembre de 2000) se aprecia que se otorgaron a la Mesa Directiva del Concejo Municipal de SAN JOSE DE

CUCUTA dos (2) competencias distintas; de una parte para “REESTRUCTURAR” y de otra para “ESTABLECER UNA PLANTA DE PERSONAL”. En torno a la primera de ellas, en los términos del artículo 313 numeral 6º de la C.P. la competencia para REESTRUCTURAR los concejos municipales es de estos mismos órganos con la iniciativa de los alcaldes en los términos del artículo 71 parágrafo 1º de la Ley 136 de 1994. La estructura de un órgano de la administración municipal hace relación a la conformación en oficinas, unidades o dependencias y en esa medida como quiera que no se obtuvo la iniciativa del Alcalde para el proferimiento del mencionado Acuerdo, el mismo por este aspecto adolece de nulidad. En lo atinente a la facultad para “ESTABLECER UNA PLANTA DE PERSONAL”, se aprecia que dicha competencia le pertenece autónoma y exclusivamente a los concejos municipales, conclusión a la cual se llega toda vez que como ni la Constitución ni la ley establecen expresamente a quien compete el ejercicio de esta facultad, en aplicación de lo previsto en el artículo 32 parágrafo de la Ley 136 de 1994 es dable inferir que le corresponde al concejo municipal. En efecto, la norma citada establece: “ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: ...PARÁGRAFO 2º. Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe

la Constitución y la Ley”. Como se refirió, el numeral 6º artículo 313 de la C.P., le confiere a los concejos municipales la facultad de determinar la “ESTRUCTURA” de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, sin que de este tenor pueda inferirse la competencia de dicho órgano para “ESTABLECER” su propia planta de personal. Igualmente, conforme al numeral 7º del artículo 315 de la C.P. en concordancia con el artículo 91, numeral 4º, literal D) de la Ley 136 de 1994, está autorizado a los alcaldes municipales, crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos. Desde luego del mentado tenor literal, no se desprende que pueda este funcionario asumir dicha atribución en lo correspondiente a los concejos municipales, dado que tales órganos no son dependientes del alcalde municipal. En conclusión, Ni la Constitución en los artículos 313 y 315 ni la Ley 136 de 1994 en los artículos 32 y 91, prevén la competencia del Concejo Municipal para “ESTABLECER” su propia planta de personal y en consecuencia, es procedente acudir a la previsión señalada en el mentado parágrafo 2º, artículo 32 de la precitada Ley, para colmar el vacío señalado. Conforme a ello, se puede afirmar que el Concejo Municipal de SAN JOSE DE CUCUTA si podía invocar esta competencia en la expedición del acto acusado.

2º. EL CARGO POR INCOMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN

JOSE DE CUCUTA PARA DELEGAR EN LA MESA DIRECTIVA DE LA

CORPORACIÓN LA FACULTAD PARA ESTABLECER LA PLANTA DE

PERSONAL Y DICTAR EL MANUAL DE FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS.

En lo atinente al cargo en mención, considera la Sala que la providencia apelada merece ser confirmada y bajo este entendido, se advierte que no es de recibo la tesis expuesta por el Procurador 23 Judicial Asuntos Administrativos. En efecto, la decisión que corresponde emitir a la Mesa Directiva de la Corporación no pierde en lo formal la condición de Acuerdo Municipal por el hecho de ser proferida únicamente por los miembros que la integran, toda vez que no puede pasar desapercibido que mediante acuerdo municipal, los concejales del MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CUCUTA manifestaron la voluntad de delegar el ejercicio de las funciones cuya titularidad les sigue correspondiendo, en tanto la delegación no implica la pérdida de la titularidad sino la transferencia del ejercicio de la competencia. De admitir la postura que plantea el Procurador 23 Asuntos Administrativos, se haría en la práctica inocua la delegación de funciones e irrealizable la finalidad para la cual ha sido creada consistente en la distribución de competencias en aras de la eficiencia, eficacia y celeridad. Adicionalmente, el aspecto central que corresponde examinar, se concreta en determinar si existe fundamento constitucional o legal que impida el ejercicio de la delegación, toda vez que en principio todas las funciones son delegables salvo impedimentos constitucionales o legales. En este orden, Al examinar el artículo 11 de la Ley 489 de 1998, se advierte que no existe ningún obstáculo que impida la delegación de funciones cuestionada en el sublite. En efecto, los numerales 1º a 2º no admiten discusión y en lo atinente al numeral 3º que prohíbe la delegación de las “funciones que por su naturaleza” no son delegables merece examen interpretativo y en este sentido, se aprecia que el contexto de la prohibición, estriba en impedir que se supla el ejercicio de las funciones que naturalmente le corresponden a una autoridad por representar una investidura especial, como son a manera de ejemplo las atribuciones del Presidente de la República para decretar los estados de excepción. Con fundamento en lo expuesto, se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión del día primero (1º) de abril de dos mil cuatro (2004).

TARSICIO CACERES TORO ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria

Radicación: Expediente Nro: 54001233100020010062101

Referencia: Nro. 5936-2002

Demandante: RAFAEL CHARRY ABRIL

Autoridades Municipales