CE-54001-23-31-000-2002-00780-02(AP)-2011

DESACATO EN LA ACCION POPULAR - Desobediencia de orden para obtener agua apta para el consumo humano Así las cosas, se tiene que de acuerdo con el material probatorio recaudado existe una clara desobediencia por parte de la Alcaldía del Municipio de Labateca, de cumplir con la orden de poner en funcionamiento y optimizar la planta de tratamiento para obtener los niveles de calidad exigidos de acuerdo al Decreto 1475 de 1998, de tal forma que el agua sea apta para el consumo humano. En primer lugar, porque desde el punto de vista objetivo el plazo estipulado por la sentencia del 26 de mayo de 2006, esto es, de 10 meses, venció hace más de 6 años. En segundo lugar,… era necesario llevar a cabo un plan de contingencia que subsanara las deficiencias en la calidad del agua y tal plan no se ejecutó en ningún momento, porque aunque la Alcaldía celebró contratos para el suministro de equipos e insumos químicos, estos no resultaron idóneos para el mejoramiento de la calidad del agua y conocido este hecho no desplegó actuación alguna para su superación, de lo cual se desprende una conducta omisiva y negligente por parte del Alcalde. De esta manera, la actuación de la entidad demanda refleja su desinterés en el cumplimiento de las órdenes dadas para la protección de los derechos colectivos quebrantados y permiten concluir la ausencia de justificación válida de su falta de obediencia.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 41

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C. tres (3) de marzo dos mil once (2011) Radicación número: 54001-23-31-000-2002-00780-02(AP)

Actor: GUBER ALFONSO ZAPATA ESCALANTE Demandado: MUNICIPIO DE LABATECA Se decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 14 de diciembre de 2010, mediante el cual se sancionó al Alcalde del Municipio de Labateca, con multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por haber incurrido en desacato de la sentencia de 26 de mayo de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de

Norte de Santander. I-. ANTECEDENTES GUEBER ALFONSO ZAPATA ESCALANTE, promovió acción popular contra el MUNICIPIO DE LABATECA, encaminada a lograr que la prestación del servicio de agua se diera acorde al Decreto 475 de 1998. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante sentencia de 26 de mayo de 2003, accedió a las pretensiones de la demanda, al efecto concedió un plazo de 10 meses a la Alcaldía del Municipio para poner en funcionamiento la planta de tratamiento de agua de acuerdo a las recomendaciones técnicas y sanitarias. Con posterioridad, esto es, en el año 2005, la ORGANIZACION NO GUBERNAMENTAL - FUNDACION AMBIENTAL GRITO DE LA TIERRA, promovió acción popular contra el MUNICIPIO DE LABATECA con el mismo

supuesto fáctico y jurídico. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda considerando que en el caso sub examine se configuró un evento de cosa juzgada respecto de la sentencia proferida por la misma Corporación Judicial el 26 de mayo de 2003. Apelada la anterior decisión, esta Corporación en sentencia del 19 de febrero de 2009 confirmó la providencia del juez de instancia, sin embargo se exhortó al Tribunal Administrativo de Norte de Santander de la siguiente manera: “CONFIRMAR en todas sus partes la sentencia apelada EXHORTAR al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para que, a través del comité de verificación creado en cumplimiento de la sentencia del 26 de mayo de 2003 en el proceso 2002-780, compruebe si los órganos y autoridades obligadas a hacer cesar el daño o la amenaza de los derechos e intereses colectivos de la comunidad han dado cabal cumplimiento a la referida sentencia o de lo contrario se adelante el incidente de desacato de ser necesario” (fls. 13 a 23 cdno 1).

II. LA CONTESTACION DEL INCIDENTE DE DESACATO La ALCALDIA DEL MUNCIPIO DE LABATECA, a pesar que fue notificada en debida forma el 28 de julio de 2010, a través de la Secretaría del Juzgado Promiscuo de Labateca, no presentó contestación al incidente de desacato.

III-. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Mediante providencia del 14 de diciembre de 2010, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander resolvió: “Primero: Impóngase multa de tres (3) salarios mínimos mensuales

conmutables en arresto al Señor GERSON IVAN MORA GARCIA, identificado con Cédula de Ciudadanía Número 88.159.980 de Pamplona ALCALDE DEL MUNICIPIO DE LABATECA, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por desacato a la Sentencia del Veintiséis de mayo de 2003, proferida por este tribunal, dentro de la acción Popular 02-0780. Ofíciese al respecto al citado fondo.” (fl. 109, cdno. ppal). Para adoptar la anterior decisión el Tribunal tuvo en cuenta lo siguiente: -La sentencia de acción popular proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 26 de Mayo de 2003, contiene una obligación clara, expresa y exigible, dirigida a que se adelanten todas las actividades necesarias para que la Planta de Tratamiento de Agua del Municipio de Labateca cumpla con los estándares de calidad necesarios para la prestación del servicio público y ofrezca agua potable, para lo cual se da un plazo de 10 meses a partir de la ejecutoria de la sentencia. -Con base en los documentos obrantes en el expediente a folio 28 a 46, se puso de presente la ejecución en el 2005 de un contrato con el objeto de suministrar materiales para el cambio de lecho filtrante de la planta de tratamiento. La Alcaldía suscribió los contratos Nos.: 092 para el suministro de instalaciones de equipos de macromedición para la optimización de la planta de tratamiento de agua potable; 108 para la obtención de equipos para la optimización de la planta; 004 con el fin de suministrar insumos químicos destinados para la Planta de Tratamiento. - A través de la Resolución No SSPD-2009-4010033255 del 18 de Septiembre de

2009, la Superintendencia de Servicios Públicos certificó al Municipio de Labateca por la administración de los recursos del Sistema General de Participaciones, pero haciendo la aclaración en su parte resolutiva que el municipio no acreditó el cumplimiento de uno o mas requisitos previstos en los artículos 1 y 3 del Decreto 1477 de 2009. -Adicionalmente el Profesional Especialista de Salud Ambiental del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, afirmó que según los reportes de la Alcaldía en lo que va corrido del año 2010, no se han cumplido los requisitos necesarios de calidad para que el agua sea de consumo humano, tal dictamen fue confirmado posteriormente por el mismo profesional; sobre la gestión de la Alcaldía manifestó no tener conocimiento al respecto, y por último resaltó que la situación de calidad del agua en el Municipio de Labateca se puso de presente en repetidas ocasiones y no se ha llevado a cabo un plan de contingencia mientras se solucionan los inconvenientes con la planta de Tratamiento. -Teniendo en cuenta lo anterior, concluyó el Tribunal que el Municipio dejó vencer el plazo de 10 meses que al efecto se dio en la sentencia, sin que se haya ofrecido a los residentes de Labateca un suministro de agua apta para el consumo humano, desconociendo lo impuesto por el decreto 475 de 1998 modificado por Decreto 1575 de 2007 y la Resolución 2115 del 2007 del Ministerio de Protección Social.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de

1998, esta Corporación resulta competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta al Alcalde del Municipio de Labateca, GERSON IVAN MORA GARCIA, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de quien el Consejo de Estado es su superior jerárquico. En consecuencia, por contemplarlo así la norma antes citada, corresponde determinar si debe revocarse o no la aludida sanción.

2. EL INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCION POPULAR El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 dispone: “Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo.” El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero

incumplimiento de cualquier orden impartida dentro de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Para el desacato el legislador tiene previsto un trámite incidental especial, porque se trata de resolver un aspecto principal de la acción popular como lo es el relacionado con el acatamiento de la sentencia, distinto de aquel donde de ordinario se ventilan cuestiones accesorias al proceso. De la solicitud de sanción por desacato se correrá traslado a la autoridad o el particular contra quien se dirija, o a aquellos respecto de quienes se infiera alguna responsabilidad en la desatención de lo ordenado, para que la conteste, aporte y pida la práctica de las pruebas que pretenda hacer valer, en caso de no reposar en el expediente, relacionadas con el cumplimiento de la orden impartida. Luego de ello se resolverá sobre las pruebas solicitadas, abriendo el correspondiente período probatorio para su práctica, donde el juzgador está llamado también a decretar pruebas de oficio para establecer la responsabilidad subjetiva de los demandados, vencido el cual se decidirá de fondo. En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye

un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Solo la sanción será consultada con el superior jerárquico, sin que en su contra o respecto del auto que decida no sancionar proceda ningún recurso.

3. EL CASO BAJO ESTUDIO Corresponde a la Sala determinar si resulta ajustada a derecho la multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes impuesta al alcalde del Municipio de Labateca, por haber incurrido en desacato a la orden que le fue impartida en la sentencia proferida el 26 de mayo de 2003, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

Al efecto se recordará la orden y, de conformidad con las pruebas existentes, se resolverá sobre su acatamiento o no. 3.1. ORDEN JUDICIAL QUE SE CONSIDERA INCUMPLIDA La orden es la siguiente: “SEGUNDO: ORDENASE al Municipio de Labateca a través de su Alcalde, como responsable de la prestación del servicio público de acueducto, para que en el término de diez (10) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia y con la asesoría de la Oficina de Coordinación del Area de Salud Ambiental del Servicio Seccional de Salud de Norte de Santander, ejecute las siguientes acciones: a) Poner en funcionamiento y optimizar la planta de tratamiento de acueducto de acuerdo a las recomendaciones técnicas y sanitarias que para su adecuado funcionamiento que sugiera el Servicio Seccional de Salud y el Técnico de Saneamiento Ambiental de la misma Localidad. b) Realizar en general las demás actividades, operaciones, procesos y controles que se requieran, tendientes a garantizar el tratamiento

técnico y regular del agua y a mantener la continuidad en su calidad y en condiciones de Potabilidad de acuerdo a los parámetros establecidos en el Decreto 475 de 1998”. Con el fin de verificar el cumplimiento de la misma, la Sala analizó el material probatorio allegado al proceso, encontrando lo siguiente:

A. Mediante oficio No 00528 el 09 de febrero de 2010, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander ante la exhortación realizada por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de apelación de 19 de febrero 2009, resolvió oficiar al Alcalde del Municipio de Labateca y al Personero Municipal de Labateca, para que informaran detalladamente sobre las actividades que se hayan realizado tendientes a dar cumplimiento a la orden impartida. (fls. 26 y 27, cdno. ppal).

B. Como respuesta la Alcaldía del Municipio de Labateca en escrito visible con fecha de 22 de febrero de 2010, visible a folio 28 del expediente, señaló que el ente territorial ha venido desarrollando diferentes actividades en la planta de tratamiento, acatando las recomendaciones del IDS en aras de suministrar agua potable. “En el año 2005, se realizó el cambio de lecho filtrante a la planta, y se realizó su respectivo mantenimiento.

En el año 2007 se instalaron equipos de macro medición, y se adquirió el mini laboratorio (prueba de jarras) En el año 2008 se realizó el cambio del sistema de cloro residual al sistema de cloro gaseoso. En el año 2009 el municipio se vincula al plan departamental para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento (PDA), cuyo

objeto es el poder acceder a los recursos de esa bolsa y cambiar la planta de tratamiento, por una planta acorde a la topografía y a la presión con la llega el agua. En el año 2009 el municipio mediante resolución No SSPD20094010033255, expedida por la superintendencia de servicios públicos domiciliarios, se certificó al municipio de Labateca para poder continuar prestando el servicio de acueducto, de igual forma se ha suscrito acuerdo de mejoramiento y se esta reportando la información necesaria para hacer validada en el sistema único de Información SUI”

C. El Instituto Departamental de Salud, mediante oficio No 767 de Junio 10 de 2010, informó al Tribunal que para lo que iba corrido del año 2010 el Municipio de Labateca no había cumplido con los criterios de calidad exigidos, toda vez que según las muestras recogidas se había encontrado un nivel de riesgo medio de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto 1575 de 2007 y en la Resolución 2115 de 2007 del MPS y MVDTA, modificatoria del

Decreto 475 de 1998. (fls. 82, cdno.1):

D. Nuevamente el Instituto Departamental de Salud a petición del Tribunal Administrativo, rindió informe presentado en el oficio No 1286, con fecha de 20 de octubre del 2010, reiterando que el Municipio de Labateca no ha cumplido con los criterios de calidad exigidos para el agua; además de lo anterior se resalta (fl. 102 cdno. ppal). “2. En cuanto a las medidas adoptadas por el Alcalde se desconoce la gestión sin embargo, los resultados reflejan que no ha habido intervención para mejorar la calidad del agua y que a la fecha la planta

de tratamiento se encuentra fuera de servicio.

3. Es importante aclarar que la situación de la calidad del agua ha sido puesta permanentemente en conocimiento de la administración municipal y no obstante, no se ha hecho un plan de contingencia mientras se subsanan las fallas técnicas que al parecer presenta la planta de tratamiento.” Así las cosas, se tiene que de acuerdo con el material probatorio recaudado existe una clara desobediencia por parte de la Alcaldía del Municipio de Labateca, de cumplir con la orden de poner en funcionamiento y optimizar la planta de tratamiento para obtener los niveles de calidad exigidos de acuerdo al Decreto 1475 de 1998, de tal forma que el agua sea apta para el consumo humano.

En primer lugar, porque desde el punto de vista objetivo el plazo estipulado por la sentencia del 26 de mayo de 2006, esto es, de 10 meses, venció hace más de 6 años. En segundo lugar, de acuerdo a los informes presentados por el Instituto Departamental de Salud, citados anteriormente era necesario llevar a cabo un plan de contingencia que subsanara las deficiencias en la calidad del agua y tal plan no se ejecutó en ningún momento, porque aunque la Alcaldía celebró contratos para el suministro de equipos e insumos químicos, estos no resultaron idóneos para el mejoramiento de la calidad del agua y conocido este hecho no desplegó actuación alguna para su superación, de lo cual se desprende una conducta omisiva y negligente por parte del Alcalde. De esta manera, la actuación de la entidad demanda refleja su desinterés en el cumplimiento de las órdenes dadas para la protección de los derechos colectivos

quebrantados y permiten concluir la ausencia de justificación válida de su falta de obediencia. En consecuencia, en el sub lite, se encuentran reunidos los dos presupuestos necesarios para la aplicación de la medida de sanción por desacato, por una parte, el elemento objetivo relacionado con el incumplimiento de las órdenes proferidas y, de otra, el elemento subjetivo, esto es, la conducta culposa de quien tenía a cargo el cumplimiento de las mismas. Por consiguiente, la Sala confirmará la providencia materia de consulta, a través de la cual se sancionó al Alcalde del Municipio de Labateca – Dr. GERSON IVAN MORA GARCIA, por no haber cumplido lo requerido en la sentencia calendada el 26 de mayo de 2003. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMASE el proveído consultado, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 14 de diciembre de 2010, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de marzo de 2011.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Presidente MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Ausente con excusa