CE-54001-23-31-000-2002-01505-01-2013

AUTONOMIA UNIVERSITARIA Bajo esas premisas, cuando la Asamblea Departamental de Norte de Santander dispuso en la ordenanza impugnada que el Colegio “CEMUP” era una entidad oficial adscrita a la Universidad de Pamplona, y que el presupuesto de gastos de funcionamiento e inversión continuaría a cargo de esta universidad, interfirió la órbita de competencia de la actora, pues destinó parte de su presupuesto a los gastos de administración y de inversión del colegio desconociendo que sólo las directivas del ente universitario tienen facultades de esa naturaleza, tal y como lo disponen los artículos 28, 29 y 65 de la Ley 30 de 1992. De otra parte, debe la Sala aclararle a la demandada que las normas que invocó no resultan pertinentes para defender la legalidad del acto enjuiciado, pues si bien el numeral 1º del artículo 300 de la Carta Fundamental ordena que las Asambleas Departamentales deben “Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del departamento”, no es menos cierto que el ya referido artículo 69 ibídem define a las universidades como órganos autónomos con arreglo a lo cual el Departamento no puede entrometerse en asuntos que sólo son de resorte de ese tipo de entidades. Concluir lo contrario sería tanto como desconocer las disposiciones estructurales en las que se erige el Estado colombiano y hacer una lectura no sistemática del ordenamiento jurídico.

FUENTE FORMAL: LEY 30 DE 1992 – ARTICULO 28 / LEY 30 DE 1992 – ARTICULO 29 / LEY 30 DE 1992 – ARTICULO 65

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 54001-23-31-000-2002-01505-01

Actor: UNIVERSIDAD DE PAMPLONA

Demandado: DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER – ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL

Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 26 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en el proceso de la referencia, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

I.- COMPETENCIA De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia: II.- ANTECEDENTES 2.1. LA DEMANDA La Universidad de Pamplona en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, para que accediera a las siguientes: 1.2. Pretensiones: “1º. Que es nula la expresión “adscrita a la universidad de Pamplona”,

contenida en el artículo 1º de la Ordenanza 003 del 21 de abril de 1994. 2º. Que es nulo el artículo 2º de la Ordenanza No. 03 del 21 de abril de 1994, por el cual dispuso que “El presupuesto de gastos de funcionamiento e inversión de este centro seguirá costeado de los fondos que dispone la Universidad de Pamplona, sin perjuicio de cualquier aporte de carácter nacional, departamental, privado o municipal, como establece el Decreto No. 060 bis de enero 25 de 1974 del Gobierno Departamental. 3º. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la Gobernación del Departamento y a la Asamblea Departamental de Norte de Santander para los efectos legales consiguientes”1 1.3. Hechos 1.3.1.- Mediante Resolución No. 502 del 19 de septiembre de 1973 el Gobierno Departamental de Norte de Santander y la Secretaria de Educación Departamental decidieron conceder licencia de funcionamiento al Centro de Educación Media, institución de carácter privado, dependiente de la Universidad de Pamplona y que 1 Folio 4 del Cuaderno del Tribunal. funciona en tal ciudad con los cursos de 1º a 5º de bachillerato diurno y de primero a sexto bachillerato nocturno. 1.3.2.- La Asamblea del Departamento de Norte de Santander decide oficializar el colegio CEMUP mediante Ordenanza No. 003 del 21 de abril de 1994 (acto acusado). 1.3.3.- El artículo 1º del acto impugnado adscribió el CEMUP a la Universidad de

Pamplona. Por su parte, el artículo 2º dispuso que los gastos de funcionamiento y de inversión del centro seguirían siendo costeados por la Universidad de Pamplona. 1.4.- Las normas violadas y el concepto de la violación A juicio de la parte demandante los actos censurados son violatorios de los artículos 69, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; y artículos 1º, 3º, literal artículo 6º, 28 29 y 65 de la Ley 30 de 1992.. Con el fin de que se dictara una sentencia estimatoria, propone los siguientes cargos: 1.4.1.- Violación del artículo 69 de la Constitución Política Indica que con la expedición de la Ordenanza se invaden competencias propias de la Universidad de Pamplona, ya que se trata de un ente autónomo y sus limitaciones sólo son aquellas establecidas en la ley. Tal autonomía es desconocida en el acto censurado cuando dispone que es ella la que debe asumir los gastos de funcionamiento del colegio CEMUP (hoy Colegio Universitario José Rafael Faria Bermúdez), interfiriendo así el Gobierno Departamental en las actividades presupuestales de la Universidad de Pamplona, competencia que es reservada por la ley al Consejo Superior Universitario. 1.4.2.- Violación de la Ley 30 de 1992 1.4.2.1.- El actor indica que la ordenanza cuya nulidad parcial se demanda vulnera las disposiciones contenidas en los artículos 1º y 6º de la Ley 30 de 1992 al imponerle la prestación de un servicio ajeno a la misión y competencia que tal ley

asigna a los entes universitarios, pues su función es la prestación del servicio público en educación superior, es decir, el que se realiza con posterioridad a la educación media o secundaria. En ese mismo sentido, pero ahora referido a la definición y organización de las actividades formativas y académicas, la decisión impugnada interfiere en la competencia que para esos efectos tienen las autoridades de la universidad (artículo 29 ibídem), pues la Asamblea Departamental adscribe a la Universidad de Pamplona un establecimiento que imparte educación media, actividad ésta ajena a aquellas que la ley le asigna. 1.4.2.2.- Adicionalmente se viola el principio de autonomía universitaria en materia presupuestal (artículo 3º ibídem) al crear una carga presupuestal de manera indebida en materias propias de las competencias del Consejo Superior Universitario y no ser de las que la ley le atribuye a las Asambleas Departamentales. Arguye también que el acto censurado vulnera el artículo 65 de la Ley 30 de 1992 al crear un rubro presupuestal vía ordenanza, no siendo producto del consenso del Consejo Superior Universitario tal y como lo ordena la norma enunciada. Explica que la creación ilegal de la carga presupuestal afecta la destinación de los recursos que deben canalizarse siempre hacia la educación superior. 1.4.3.- Violación de los artículos 288, 356 y 357 de la Constitución Política en concordancia con la Ley 30 de 1992 Después de traer a colación el contenido de los artículos vistos en este acápite concluyó que la prestación del servicio público de educación preescolar, básica primaria, secundaria y media corresponde a los municipios, y que en caso de que

exista imposibilidad de garantizar la prestación de tal servicio, corresponde al Departamento tal ejercicio en virtud del principio de concurrencia y subsidariedad. Afirma que es evidente la violación de las normas contenidas en la Ley 60 de 1993 pues la actuación de la Asamblea y del Ejecutivo Departamental se apartó por completo del marco normativo que regula la competencia en el sector educativo y arbitrariamente trasladó a la universidad, la competencia y la obligación asignada por la ley al Departamento. La Ordenanza oficializa como departamental el colegio pero viola la norma transcrita al disponer que los gastos de funcionamiento e inversión sean costeados con recursos de la Universidad de Pamplona y no con los del situado fiscal como perentoriamente lo dispone la ya mencionada ley. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Gobernación del Departamento de Norte de Santander actuando a través de apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda pero no esbozó ningún argumento que sustentara su posición.

III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público – Procurador 23 Judicial Asuntos Administrativos rindió concepto en el presente asunto solicitando acceder a las súplicas de la demanda en atención a los siguientes argumentos: 3.1.- Comenzó por hacer un análisis de las normas de creación del colegio CEMUP para terminar diciendo que los verdaderos efectos jurídicos de la ordenanza enjuiciada se refieren al cambio de naturaleza privada a oficial de tal establecimiento educativo, pues con ella se corrigió el error en que se había incurrido en los actos administrativos que la precedieron en los que se señalaba que el citado colegio tenía

carácter privado. Así las cosas, la Ordenanza dio la calidad de entidad oficial de orden departamental adscrita a la Universidad de Pamplona y dispuso que su presupuesto seguiría siendo costeado por dicha universidad ya que está claro que desde su creación ha dependido de ella. 3.2.- Indicó que la Asamblea Departamental de Norte de Santander no tenía competencia para la expedición del acto acusado pues los artículos 300 de la Constitución Política y 69 de la Ley 30 de 1992 en manera alguna facultan a tal Corporación a inmiscuirse en la esfera propia de los entes universitarios, razón por la que la regulación que se hace en la Ordenanza 003 respecto de la función institucional que debe seguir la Universidad de Pamplona es contraria al ordenamiento jurídico. Aclaró que una cosa es que la Universidad de Pamplona en desarrollo de la autonomía universitaria y a través de su máxima autoridad, Consejo Superior, tome la decisión de crear el Colegio Universitario con las obligaciones que ello implica, esto es, las de orden presupuestal y administrativo, y otra muy distinta que el Departamento reproduzca las mismas con el argumento de que dichas obligaciones ya se encontraban contenidas en otros actos administrativos.

IV. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo resolvió acceder a las pretensiones de la demanda trayendo a colación el mismo análisis del Ministerio Público, veamos: Primero se refirió a la naturaleza jurídica de la Universidad de Pamplona para concluir que se rige por la Ley 30 de 1992, institución que obtuvo su reconocimiento como Universidad mediante Decreto No. 1550 del 13 de agosto de 1971.

Continuó analizando la naturaleza del Colegio CEMUP en atención a las normas que se han referido a tal establecimiento así: (i) el Acuerdo No. 0010 del 10 de diciembre de 1970 expedido por el Consejo Superior de Pamplona por medio del cual se creó el Colegio Bachillerato anexo a la Universidad Sección Nocturna, (ii) la Resolución No. 502 de 1973 por medio de la cual el Gobernador de Norte de Santander concedió licencia de funcionamiento al Centro de Educación media de carácter privado, dependiente de la Universidad de Pamplona, (iii) el Decreto 050 del 25 de enero de 1974 a través del cual se delegó a la Universidad de Pamplona la organización y administración del colegio con las secciones diurna y nocturna como dependiente de la mencionada institución, es decir, que el costo de sostenimiento estaría a cargo de la universidad demandante. Encontró entonces que con la Ordenanza 003 del 21 de abril de 1994 se pasó de concebir al CEMUP como un centro de educación de carácter privado para determinar que es una entidad de carácter oficial de orden departamental adscrito a la Universidad de Pamplona. No obstante, para el Tribunal no es jurídicamente correcto que sea la Asamblea del Departamento de Norte de Santander quien organice el presupuesto de la actora, pues de aceptarlo vulneraría el principio de autonomía universitaria dispuesto en los artículos 69 de la Carta Fundamental desarrollado en la Ley 30 de 1992, específicamente en los artículos 28 y 65 que disponen que solo los órganos directivos de la Universidad poseen la autonomía para imponer obligaciones administrativas presupuestales a cargo de la misma.

Por estas razones, para el a quo es claro que la Asamblea Departamental de Norte de Santander no podía inmiscuirse en estos asuntos por carecer de competencia, así fuese para reiterar disposiciones que se encontraban contenidas en actos administrativos anteriores, incluso, a la expedición de la Constitución de 1991. Por último, calificó de innecesaria la corrección de la naturaleza jurídica del CEMUP habida cuenta de que siempre fue una entidad oficial pese a que por un yerro haya quedado plasmado como privado, debido a que los errores de la administración no tienen la virtualidad de cambiar la naturaleza jurídica de los entes públicos, de tal manera que bastaba que en los próximos actos administrativos de concesión de licencias de funcionamiento y/o aprobación se corrigiera el yerro, ya que no se puede oficializar lo que por su naturaleza no goza de esa condición jurídica, en consideración que fue creada y financiada por un ente público. V.- EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la Gobernación de Norte de Santander interpuso recurso de apelación contra la citada sentencia sosteniendo que la demanda presentada era inepta pues debió demandar además los siguientes actos administrativos habida cuenta de que la Ordenanza 003 de 1994 (acusada) reitera lo dispuesto en ellos: Acuerdo 001 del 12 de octubre de 1970 emanado de la Secretaría General de la Universidad de Pamplona, Resolución No. 502 del 19 de septiembre de 1973 expedida por la Secretaria de Educación del Departamento, Decreto No. 050 del 25 de enero de 1974 proferido por la misma secretaria, y Decreto No. 00128 del

28 de enero de 2003 expedido por el Gobernador de Norte de Santander. En esa medida, como todas esas decisiones adscribieron a la Universidad de Pamplona el Colegio de Educación Media CEMUP, y como consecuencia de ello tal universidad asumió con su propio presupuesto el funcionamiento administrativo y docente, debieron demandarse también las mencionadas decisiones, pues si se siguen los argumentos que la actora tuvo en cuenta para impugnar la Ordenanza 003 de 1994, le son aplicables totalmente a las resoluciones y decretos que le sirvieron de antecedente a aquélla. Aunado a ello, controvirtió el hecho de que se hubiera declarado nula la Ordenanza No. 003 porque a su juicio sí es competencia de las Asambleas Departamentales reglamentar el funcionamiento y la forma como se prestaría la educación que impartiría el colegio CEMUP, conforme lo habilita el numeral 1º del artículo 300 Superior, en especial lo relacionado con el manejo directivo, presupuestal y académico: “Artículo 300: Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: 1.- Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del departamento.” Por todo lo anterior solicitó que se revoque la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. VI.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Pese a haberse corrido traslado para alegar de conclusión ninguna de las partes allegó escritos en ese sentido. VII.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO No hubo pronunciamiento del Ministerio Público en esta causa.

VIII.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes IX.- CONSIDERACIONES Observa la Sala que el problema jurídico consiste en determinar si la Asamblea del Departamento de Norte de Santander era competente para expedir la Ordenanza No. 003 del 21 de abril de 1994 en cuanto desconoció el principio constitucional de autonomía universitaria al disponer en sus artículos 1º y 2º que la Universidad de pamplona continuaría costeando los gastos de funcionamiento e inversión del Colegio de Educación Media - CEMUP. 9.1.- Excepción de Inepta demanda Antes de abordar el citado problema, debe la Sala referirse a la excepción de inepta demanda formulada por el apoderado de la Asamblea Departamental de Norte de Santander en su escrito de apelación, en relación con la falta de impugnación de los siguientes actos administrativos: Acuerdo 001 del 12 de octubre de 1970 emanado de la Secretaría General de la Universidad de Pamplona, Resolución No. 502 del 19 de septiembre de 1973 expedida por la Secretaria de Educación del Departamento, Decreto No. 050 del 25 de enero de 1974 proferido por la misma secretaria, y Decreto No. 00128 del 28 de enero de 2003 expedido por el Gobernador de Norte de Santander. Sostuvo el recurrente que estos actos debieron ser objeto de impugnación en la demanda de la referencia en la medida en que la Ordenanza No. 003 de 1994 (acusada) los reproduce. Pues bien, resulta importante destacar que la oportunidad para que el demandado

pueda formular las excepciones a los cargos de la demanda es en la contestación y no en el escrito de apelación, en observancia de las normas procesales que regulan la materia y de las sustanciales previstas en la Constitución, so pena de desconocer el derecho fundamental al debido proceso, defensa y lealtad procesal de la parte actora, quien no tendría oportunidad para pronunciarse sobre el particular, pues no fue objeto de debate en la instancia ya surtida ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. No obstante, aun cuando en gracia de discusión fuese aceptado el medio exceptivo en esta instancia, no tiene la virtualidad de prosperar pues los actos que echa de menos la Asamblea Departamental de Norte de Santander no forman una unidad jurídica en relación con la Ordenanza que censura la Universidad de Pamplona, por el contrario, lo que observa esta Sala es que ésta última es una decisión autónoma e independiente de los actos que le antecedieron. Bajo tales premisas, debe negarse la excepción propuesta por las consideraciones expuestas. 9.2.- Cargo de Falta de Competencia Es importante que se precise la naturaleza jurídica de la Universidad de Pamplona de modo que pueda determinarse si existe o no vulneración del derecho de autonomía universitaria que invoca la actora en su escrito: 9.2.1.- Naturaleza jurídica de la Universidad de Pamplona 9.2.1.1.- El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES en ejercicio de lo dispuesto en el Decreto 2662 de 1999, certificó que la Universidad de Pamplona es una institución oficial de educación superior, con el carácter de

universidad, del orden departamental, creada mediante acta No. 1 del 23 de noviembre de 1960, cuyo reconocimiento de personería jurídica se dio mediante Resolución No. 01 del 24 de enero de 1961 y como Universidad mediante Decreto 1550 del 13 de agosto de 1971. 9.2.2.2.- Así pues, tenemos que la citada universidad es uno de los órganos autónomos del Estado colombiano de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 de la Constitución Política2 y la Ley 30 de 1992 “Por el cual se organiza el servicio púbico de Educación Superior”. Siendo ello así, no se encuentra sometido ni a control jerárquico ni de tutela de ninguna de las ramas ni organizaciones del poder público, ya que por mandato constitucional goza de un determinado grado de independencia, y se sujeta a un régimen constitucional y legal propio3. Los artículos 28 y 29 de la enunciada ley dan cuenta de lo que debe entenderse por autonomía universitaria, facultades estas que incluyen la de destinar y aplicar los recursos financieros que posean de acuerdo con las necesidades y proyectos que el órgano directivo establezca, veamos: 2 “ARTICULO 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas

aptas a la educación superior.” 3 Jorge enrique Ibañez Najar. Estudios de derecho constitucional y administrativo. Legis y Universidad Sergio Arboleda. p. 36 “ARTÍCULO 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.” (Resaltado de la Sala) “ARTÍCULO 29. La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente Ley en los siguientes aspectos: (…) g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. (…)” (Resaltado de la Sala) 9.2.2.- Caso concreto Bajo esas premisas, cuando la Asamblea Departamental de Norte de Santander dispuso en la ordenanza impugnada que el Colegio “CEMUP” era una entidad oficial adscrita a la Universidad de Pamplona, y que el presupuesto de gastos de funcionamiento e inversión continuaría a cargo de esta universidad, interfirió la órbita de competencia de la actora, pues destinó parte de su presupuesto a los

gastos de administración y de inversión del colegio desconociendo que sólo las directivas del ente universitario tienen facultades de esa naturaleza, tal y como lo disponen los artículos 28, 29 y 65 de la Ley 30 de 1992: “ARTÍCULO 65. Son funciones del Consejo Superior Universitario: a) Definir las políticas académicas y administrativas y la planeación institucional. b) Definir la organización académica, administrativa y financiera de la Institución. (…) f) Aprobar el presupuesto de la institución. (…).” (Resaltado de la Sala). 9.2.3.- De otra parte, debe la Sala aclararle a la demandada que las normas que invocó no resultan pertinentes para defender la legalidad del acto enjuiciado, pues si bien el numeral 1º del artículo 300 de la Carta Fundamental ordena que las Asambleas Departamentales deben “Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del departamento”, no es menos cierto que el ya referido artículo 69 ibídem define a las universidades como órganos autónomos con arreglo a lo cual el Departamento no puede entrometerse en asuntos que sólo son de resorte de ese tipo de entidades. Concluir lo contrario sería tanto como desconocer las disposiciones estructurales en las que se erige el Estado colombiano y hacer una lectura no sistemática del ordenamiento jurídico. Así las cosas, es acertado el análisis que sobre el particular efectuó el Tribunal Administrativo de Norte de Santander al acceder a las pretensiones de la demanda y por ello se confirmará la sentencia apelada. FALLA CONFIRMAR la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 28 de noviembre de 2013.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH

GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS

AYALA