CE-54001-23-31-000-2002-0183-01(AP)-2003

ACCION POPULAR - Desistimiento / DESISTIMIENTO DE LA DEMANDAAcción popular / DESISTIMIENTO EN ACCION POPULAR - No procede por la naturaleza colectiva de los derechos La figura del desistimiento, entendida como la facultad de disponer del derecho en litigio, no se encuentra consagrada en la Ley 472 de 1998 que desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo, razón por la que debe acudirse al artículo 44 ibidem, el que a su vez remite a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, para regular los aspectos no previstos en la citada ley, tratándose de acciones populares cuyo conocimiento compete a la jurisdicción contencioso administrativa, mientras no se opongan tales normas a la naturaleza y finalidad de esas acciones. En igual sentido, como quiera que el Código Contencioso Administrativo no prevé el desistimiento de la demanda, en principio debería aplicarse la remisión legal que el artículo 267 de ese estatuto hace al código de procedimiento civil, codificación ésta última que en el artículo 342 dispone: “El demandante podrá desistir de la demanda mientras no se haya pronunciado sentencia que ponga fin al proceso”, actuación que implica la renuncia de las pretensiones de la demanda. Sin embargo, a juicio de la Sala, el desistimiento de la demanda no es procedente en las acciones populares, por cuanto se opone a la naturaleza y finalidad de éstas, ya que en las acciones populares se persigue la protección de los derechos e intereses de una colectividad. Por consiguiente, si una persona tuvo la iniciativa de presentar una demanda en ejercicio de la acción popular, mal podría pensarse

en la procedencia del desistimiento de la demanda si se atiende a la naturaleza de las pretensiones que se invocan en la misma, encaminadas a la protección de derechos colectivos que se encuentran en cabeza de una comunidad, a la que son vulnerados o amenazados como consecuencia de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. En igual sentido, es claro que los derechos colectivos que se pretenden proteger en las acciones populares desbordan los intereses personales o subjetivos de quien presentó la demanda, máxime cuando ésta no actúa en nombre o representación de la comunidad, sino que, ante una situación que considera violatoria de tales derechos, se constituyó en defensor de las garantías de una colectividad, actitud que la misma Ley 472 de 1998 quiso reconocer mediante el incentivo económico previsto en el artículo 39. En síntesis, considera la Sala que la figura del desistimiento no tiene cabida en las acciones populares, en atención a la naturaleza colectiva de los derechos para cuya protección fueron instituidas aquellas por el constituyente, dado que su contenido y finalidad no es de orden personal o particular, sino, precisamente de naturaleza colectiva, de allí que la titularidad de dichas acciones sea igualmente popular. Sentencia 00183(AP) del 03/07/10. Ponente: GERMAN RODRIGUEZ

VILLAMIZAR. Actor: DENNIS OMAR TARAZONA. Demandado:

MUNICIPIO DE CUCUTA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil tres (2003)

Radicación número: 54001-23-31-000-2002-00183-01(AP)

Actor:DENNIS OMAR TARAZONA

Demandado: MUNICIPIO DE CUCUTA Referencia: ACCION POPULAR Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 11 de diciembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en la cual se dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLARA no probadas las excepciones interpuestas. “SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la acción popular instaurada por DENNIS OMAR TARAZONA RIVERA, en contra del Municipio de Cúcuta - Norte de Santander-.” (fl. 177 negrillas y mayúsculas fijas del original).

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 22 de enero de 2002 en la Notaría Cuarta del Círculo de Cúcuta con destino al Tribunal Administrativo de Norte de Santander (fls. 3 a 10), el señor Dennis Omar Tarazona Rivera, obrando en nombre propio, formuló acción popular contra el Municipio de San José de Cúcuta, en procura de la protección de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y salubridad públicas, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de

vida de los habitantes, derechos que considera vulnerados por la entidad territorial demandada debido a la falta de mantenimiento del parque Colón ubicado en ese municipio y, a la ubicación incorrecta de la caja de energía eléctrica del parque.

2. Los hechos El actor narró, en síntesis, los siguientes: 2.1. Ha solicitado, sin éxito, a la Secretaría de Planeación Municipal, los planos del parque Colón del Municipio de Cúcuta, el contrato mediante el cual se pactó la construcción del mismo y, el acta de liquidación de dicho contrato. 2.2. El deterioro del parque Colón se debe a que se construyó con materiales poco resistentes. 2.3. La caja de energía eléctrica del parque se encuentra ubicada en un lugar que no ofrece seguridad a los habitantes del municipio, circunstancias éstas violatorias de los derechos colectivos invocados en la demanda.

3. Actuación de las entidades vinculadas al proceso En auto de febrero 19 de 2002 el tribunal de instancia admitió la demanda (fls. 21 a 24); posteriormente, en aplicación de lo dispuesto en el inciso final del artículo 18 de la Ley 472 de 1998, ordenó la vinculación al proceso como posibles responsables de los hechos alegados en la demanda, a las siguientes entidades: el Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Cúcuta

(IMRD) y, la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (CORPONOR). 3.1. Actuación de la alcaldía municipal de San José de Cúcuta La apoderada de esa entidad, en escrito presentado el 7 de marzo de 2002 (fls. 30 a 36), manifestó que no está llamada a responder por las

pretensiones formuladas en la demanda, por cuanto “la obra de construcción del Parque Colón fue ejecutada por CORPONOR, según convenio interadministrativo celebrado el día 30 de marzo de 2000 y de otro lado el Ente Municipal del Deporte se obligó a transferir la suma de $148.792.654.13 del presupuesto de ese Instituto con cargo al rubro 2134031102 CONSTRUCCION Y MEJORAMIENTO DE ESCENARIOS DEPORTIVOS - (PARQUE LA VICTORIA “PARQUE COLON”) (...).” (fl. 31 mayúsculas fijas del original). 3.2. Actuación del Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de San José de Cúcuta -IMRDEl director de ese Instituto, en escrito fechado 25 de abril de 2002 (fl. 75), señaló que las obras de recuperación y mejoramiento del parque Colón corresponden a la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental “Corponor”, según se dispuso en la cláusula primera del convenio interadministrativo N° 000007 del 10 de marzo de 2000, suscrito entre ambas entidades. 3.3. Actuación de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental -CORPONOREl apoderado de esta entidad, mediante escrito presentado el 26 de 2002 (fls. 76 a 81), manifestó que el parque Colón es un espacio público del municipio de Cúcuta, por lo que su mantenimiento y cuidado está a cargo de la Alcaldía de ese municipio. De otra parte, señaló que la ejecución de las obras eléctricas fue comisionada por la alcaldía municipal a la unión temporal Phillips-Iselecsa-IMS

S.A., razón por la que Corponor -afirmano está obligada a responder por las presuntas deficiencias en las mismas.

4. Intervención de la Procuraduría General de la Nación La Procuradora 24 en lo judicial para asuntos administrativos, mediante memorial fechado 28 de noviembre de 2002, manifestó que como la alcaldía de Cúcuta, en cumplimiento de la medida cautelar decretada por el tribunal, inició la labores necesarias para garantizar la protección de quienes transitan por el Parque Colón, cesó la amenaza de los derechos colectivos que puso de manifiesto el actor popular.

5. Intervención de la comunidad La comunidad del municipio de San José de Cúcuta no acudió al proceso.

6. Audiencia especial Mediante auto del 3 de mayo de 2002 (fl. 103), el a quo citó a las partes a la audiencia especial prevista en el artículo 27 de la ley 472 de 1998, la que fue celebrada el 16 de mayo de 2002, la que fue declarada fallida por falta de acuerdo entre las partes.

De otro lado, el señor Dennis Omar Tarazona desistió de la acción “Ante los compromisos de la Defensoría del Pueblo y Personería”, solicitud que la magistrada sustanciadora manifestó que sería resuelta en su oportunidad (fls. 105 a 107).

7. La providencia apelada El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en fallo del 11 de diciembre de 2002 (fls. 169 a 177), negó las pretensiones de la demanda con apoyo en el siguiente razonamiento: “Sin embargo de las pruebas documentales allegadas al plenario

la Sala observa que esta Corporación al haber decretado la medida cautelar solicitada en la demanda, la Administración Municipal de Cúcuta procedió a dar ejecución a las labores necesarias para garantizar la protección de los ciudadanos que transitan por el Parque Colón (...). “......................................................................................................... “De tal forma que resulta obligado concluir que ciertamente si bien es cierto la acción se promovió durante el término en que subsistía la amenaza o el peligro alegado a los derechos colectivos referenciados en el líbelo, en manera alguna es posible darle prosperidad a la acción puesto que al momento de proferirse esta providencia ya no es predicable amenaza o vulneración a derecho colectivo alguno por causa de la ejecución de la obra realizada sobre los canales de agua, sobre el sector occidental del Paque Colón, cuyos ladrillos se encuentran deteriorados y la caja del sistema eléctrico en la cual los cables se encuentran desprovistos ocasionando ello un riesgo para las personas que transitan por este parque, toda vez que tanto las obras ejecutadas se encuentran en buen estado según el informe suscrito por el Departamento de Planeación del Municipio de Cúcuta (FL 145 y 146), y el sistema eléctrico fue mejorado en sus instalaciones como se puede inferir de las pruebas citadas.” (fls. 176 y 177 negrillas adicionales, texto entre paréntesis del original).

8. La apelación Inconforme con la decisión de instancia, el actor la impugnó (fls. 187 a 189), presentando para el efecto una serie de argumentos sobre la finalidad que

la ley ha otorgado a las acciones populares.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Naturaleza de las acciones populares Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

Cabe señalar que tales derechos e intereses colectivos, a términos de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4° de la citada Ley, no son únicamente los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, ni tampoco los enunciados en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, sino también los definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia, según lo dispuesto en el inciso penúltimo de esa misma norma. Ahora bien, aunque con este mecanismo de defensa judicial se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, no significa que el mismo pueda ejercerse para lograr la reparación, bien sea individual o colectiva, del daño que ocasione la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, por cuanto para ello el constituyente y el legislador han previsto otro tipo de acciones, como por ejemplo, las acciones de grupo o de clase del artículo 88 constitucional, desarrolladas por la Ley 472 de 1998, y la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

La naturaleza de las acciones populares, por tanto, es preventiva, razón por la que en el inciso 2° del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que éstas “... se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”.

2. La figura del desistimiento en las acciones populares En la audiencia especial, el actor de la presente acción manifestó su intención de desistir de la acción “Ante los compromisos de la Defensoría del Pueblo y Personería” (fl. 107), en el sentido de vigilar y defender la actuación de los entes municipales de Cúcuta en cuanto al mantenimiento del parque Colón.

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante auto del 31 de mayo de 2002 negó la solicitud de desistimiento de la acción popular por parte del actor, con apoyo en el siguiente razonamiento: “Pero como en el presente caso se trata de una acción popular, la cual tiene naturaleza de acción pública, no sería procedente su desistimiento por cuanto no es en estricto sentido una controversia entre partes donde se defienda intereses subjetivos, si no (sic) que se trata de un mecanismo ágil y rápido de protección de los derechos colectivos radicados en cabeza de quien actúa en nombre de la sociedad. “Bajo la misma línea de exposición obligado resulta concluir por la Sala que si bien es cierto, la acción popular puede proponerla cualquier persona, ella se ejerce para la protección de intereses y derechos de carácter colectivo, que no pueden estar sometidos a la voluntad de una persona y por ello, puesta en marcha la

acción, el juez la debe impulsar hasta su terminación, salvo cuando se logre pacto de cumplimiento, que es un modo de terminación anticipado del proceso, lo cual implica que se debe continuar con el curso de la instancia.” (fl. 117 negrillas adicionales). La figura del desistimiento, entendida como la facultad de disponer del derecho en litigio, no se encuentra consagrada en la Ley 472 de 1998 que desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo, razón por la que debe acudirse al artículo 44 ibidem, el que a su vez remite a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, para regular los aspectos no previstos en la citada ley, tratándose de acciones populares cuyo conocimiento compete a la jurisdicción contencioso administrativa, mientras no se opongan tales normas a la naturaleza y finalidad de esas acciones. En igual sentido, como quiera que el Código Contencioso Administrativo no prevé el desistimiento de la demanda, en principio debería aplicarse la remisión legal que el artículo 267 de ese estatuto hace al código de procedimiento civil, codificación ésta última que en el artículo 342 dispone: “El demandante podrá desistir de la demanda mientras no se haya pronunciado sentencia que ponga fin al proceso”, actuación que implica la renuncia de las pretensiones de la demanda. Sin embargo, a juicio de la Sala, el desistimiento de la demanda no es procedente en las acciones populares, por cuanto se opone a la naturaleza y finalidad de éstas, ya que en las acciones populares se persigue la protección de

los derechos e intereses de una colectividad. Por consiguiente, si una persona tuvo la iniciativa de presentar una demanda en ejercicio de la acción popular, mal podría pensarse en la procedencia del desistimiento de la demanda si se atiende a la naturaleza de las pretensiones que se invocan en la misma, encaminadas a la protección de derechos colectivos que se encuentran en cabeza de una comunidad, a la que son vulnerados o amenazados como consecuencia de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. En igual sentido, es claro que los derechos colectivos que se pretenden proteger en las acciones populares desbordan los intereses personales o subjetivos de quien presentó la demanda, máxime cuando ésta no actúa en nombre o representación de la comunidad, sino que, ante una situación que considera violatoria de tales derechos, se constituyó en defensor de las garantías de una colectividad, actitud que la misma Ley 472 de 1998 quiso reconocer mediante el incentivo económico previsto en el artículo 39. En síntesis, considera la Sala que la figura del desistimiento no tiene cabida en las acciones populares, en atención a la naturaleza colectiva de los derechos para cuya protección fueron instituidas aquellas por el constituyente, dado que su contenido y finalidad no es de orden personal o particular, sino, precisamente de naturaleza colectiva, de allí que la titularidad de dichas acciones sea igualmente popular.

3. El caso concreto En el asunto bajo análisis, el señor Dennis Omar Tarazona Rivera solicita la protección de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes

de uso público, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultura de la Nación, la seguridad y salubridad públicas, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, en el sentido de que se ordene a las entidades demandadas tomar las medidas preventivas necesarias para evitar el deterioro del recién recuperado parque Colón del municipio de Cúcuta, así como también la reubicación de la caja de electricidad, la que según el se encuentra instalada en un lugar donde eventualmente podría ocasionar algún daño a los transeúntes. De los documentos allegados al expediente, encuentra la Sala que las obras de recuperación y mejoramiento del Parque Colón, también conocido como Parque La Victoria del municipio de Cúcuta, se llevaron a cabo en virtud del convenio interadministrativo 000007, suscrito el 10 de marzo de 2002 entre el Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte “IMRD” y, la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental “Corponor”, comprometiéndose la primera de esas entidades a cancelar las sumas del contrato y, la segunda, a ejecutar las obras (fls. 69 y 70). Así mismo, el 20 de diciembre de 2001 la alcaldía municipal de San José de Cúcuta y la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero, celebraron el convenio N° 000920, en el que ésta última se comprometió con el municipio a “administrar, desarrollar, embellecer y mantener en buen estado de

funcionamiento el espacio público (parque) (...) comúnmente denominado COLON O LA VICTORIA (...)” durante un año, contado a partir de la fecha de la legalización del convenio, prorrogable por términos iguales (fl. 164). En esas condiciones, el convenio referido anteriormente tuvo vigencia hasta el 20 de diciembre de 2002 y, no se observa en el expediente ningún documento que demuestre que haya sido prorrogado. Conforme con lo anterior, la responsabilidad en el mantenimiento del parque Colón actualmente la tiene la alcaldía municipal de Cúcuta, por cuanto la obligación derivada del convenio interadministrativo 000007 cesó con la entrega de la obra por parte de Corponor y, el convenio 000920 celebrado entre la alcaldía y la biblioteca Julio Pérez Ferrero ya no se encuentra vigente. De otra parte, se tiene que el tribunal de instancia negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la vulneración de los derechos colectivos invocados cesó con el acatamiento de la alcaldía de Cúcuta de la medida cautelar decretada por aquel en el numeral quinto del auto admisorio de la demanda, en el que se dispuso lo siguiente: “Decretar la medida cautelar, contenida en el acápite de medida previa, por lo expuesto en la parte motiva, y ordenar al señor Alcalde del Municipio de San José de Cúcuta, en su condición de representante legal del mismo que en el término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la notificación de este auto, proceda a implementar en el Parque Colon, ubicado entre las avenidas 2 y 3, y entre las calles 12 y 13 de la ciudad de Cúcuta, las medidas

provisionales de seguridad y señales preventivas a que haya lugar, para la protección de peatones que circulan en el referido parque, respecto de las instalaciones eléctricas.” En efecto, según la comunicación fechada 4 de marzo de 2002 suscrita por el Director de Planeación Municipal de Cúcuta y, dirigida al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, la administración municipal de Cúcuta dispuso las medidas necesarias “para garantizar la protección de ciudadanos que transitan por el Parque Colón de esta ciudad, y en especial en lo referente a los sistemas eléctricos que se encuentran al descubierto.” (fl. 29), circunstancia corroborada en la audiencia de pacto de cumplimiento, diligencia en la que el alcalde municipal manifestó que “el Municipio cumplió la medida cautelar impuesta por el Tribunal en el sentido de que no solo (sic) se conformó con hacer señalización con avisos fosforescentes como lo solicitó el actor sin oque efectivamente se hicieron las instalaciones técnicamente adecuadas dado el riesgo que pudiera acarrear de no hacerse y que en últimas sería el Municipio a quien le correspondería hacerse cargo de cualquier problema que se llegare a presentar o accidente por dicha razón.” (fl. 106). Lo anterior fue igualmente constatado por la certificación expedida por el Director de Planeación Municipal y otros funcionarios municipales, luego de una inspección que fuera practicada en el parque objeto de la controversia, con el concurso de personal profesional idóneo en la que se comprobaron las obras y trabajos de reparación y mantenimiento desarrollados por el municipio de Cúcuta (fls. 145 y 146).

Sin embargo, si bien la alcaldía cumplió con dicha medida, lo hizo en atención a la orden del tribunal y, por consiguiente, la situación de abandono del parque y, el peligro que representaba la ubicación de la caja de electricidad del mismo, tuvo cesación en virtud de la acción popular instaurada en su contra por el señor Dennis Omar Tarazona. En tales condiciones, la Sala revocará el fallo impugnado y, en su lugar, declarará que cesó la vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor en la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO: Revócase la sentencia impugnada, esto es, la del 11 de diciembre de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, en su lugar, declárase que cesó la vulneración por parte de la entidad demandada de los derechos colectivos invocados por el señor Dennis Omar Tarazona. SEGUNDO. Ordénase el reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39 de la ley 472 de 1998, a favor del señor Dennis Omar Tarazona, en el equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales, que serán pagados por el Municipio de Cúcuta. TERCERO. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, remítase copia auténtica de ésta decisión a la Defensoría del Pueblo. CUARTO. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE.

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR RICARDO HOYOS DUQUE

Presidente de Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER EDUARDO HERNANDEZ

ENRIQUEZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA