CE-54001-23-31-000-2002-1601-01(AP)-2004

VIAS PUBLICAS - Señalización y demarcación por vía de acción popular: procedencia / DERECHO A LA PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE - Protección con orden de señalización y demarcación vial / DERECHO A LA SEGURIDAD PEATONAL Y VEHICULAR - Amparo en acción popular El Tribunal ordenó al municipio de San José de Cúcuta que dentro de los ocho días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, efectuara la señalización y demarcación vial del sector correspondiente a la Diagonal Santander; y las obras de prolongación del separador, a más tardar dentro de los dos meses siguientes; todo de conformidad con el análisis efectuado el 26 de febrero de 2003, a solicitud del Tribunal, por el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de San José de Cúcuta, de modo que el desplazamiento de vehículos y el paso de peatones en el sector comprendido entre la Serviteca Rosetal y el Restaurante La Riviera se haga en condiciones seguras. Acertó, entonces, el Tribunal cuando concedió el amparo solicitado, pues se demostró que pese a conocer la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Cúcuta los altos índices de accidentalidad que presenta la Diagonal Santander, especialmente en el sector comprendido entre la Serviteca Rosetal y el Restaurante La Riviera, y las alternativas para solucionar la problemática causada por los giros a la izquierda, ha omitido adoptar las medidas para dotarla de separadores que permitan delimitar los carriles. Tampoco ha efectuado la demarcación y señalización indispensables para disminuir los riesgos que a la seguridad peatonal y vehicular

ocasiona la ausencia de señales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 54001-23-31-000-2002-1601-01(AP)

Actor: LINNETTE ANDREA GUTIÉRREZ y SERGIO VILLAMIZAR BERMÚDEZ

Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA Referencia: ACCIÓN POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del municipio de San José de Cúcuta contra la sentencia de 5 de mayo de 2003, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander amparó los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA LINNETTE ANDREA GUTIÉRREZ y SERGIO VILLAMIZAR BERMÚDEZ instauraron acción popular con miras a la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 1.1. Hechos  En el sector de la Diagonal Santander, costado del Coliseo Eduardo Assaf Elcure, no hay separador de tráfico peatonal ni vehicular; como tampoco

hay señalización ni demarcación vial.  A causa de la falta de separadores que delimiten los carriles y de señalización vial, el cruce de vehículos y de peatones es sumamente peligroso e inminente el riesgo de accidentes. 1.2. Pretensiones Los actores solicitan al Tribunal las siguientes declaraciones y condenas:  Que se ordene al municipio de San José de Cúcuta construir un separador en el sector señalado de modo que el tránsito vehicular no implique riesgo para la seguridad de transeúntes y conductores.  Que se ordene a las autoridades de tránsito efectuar en el sector la señalización y demarcación reglamentarias.  Que se ordene a las autoridades de tránsito destacar personal que organice el tráfico en la zona y que sancione a quienes ponen en riesgo la vida y la integridad de las personas.  Que se decrete a costa del querellado la indemnización prevista en el artículo 1006 del Código Civil.  Que se reconozca el incentivo contemplado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. 1.3. Derechos colectivos vulnerados Los actores invocan como vulnerados los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; a la seguridad, a la prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (literales j), l), m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998).

2. LA CONTESTACIÓN

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del municipio de Cúcuta considera que no es posible tener por cierta la alegada violación de los derechos colectivos invocados por el actor, pues no existe un dictamen técnico que documente la situación ni que ilustre sobre la necesidad de prolongar el separador.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO La audiencia de pacto de cumplimiento tuvo lugar el 3 de febrero de 2003. Se declaró fallida pues el apoderado de la entidad demandada no compareció.

4. PRUEBAS Se allegaron, entre otras, las siguientes pruebas:  Fotografías que ilustran el conflicto vial causado por las intersecciones y cruces que en el sector mencionado carecen de señalización.  Oficio de 26 de febrero de 2003 mediante el cual la Secretaría de Planeación remite los conceptos técnicos elaborados por los ingenieros ORLANDO JAIMES y FREDDY FONTIVEROS respecto a la situación vehicular y peatonal sobre las vías San Luis (El Escobal), la salida del puente Jorge Gaitán Durán, la Diagonal Santander y el Coliseo Eduardo Assaf Elcure.  Oficio E1148 de 24 de febrero de 2003 mediante el cual la Secretaría de Infraestructura Municipal hace constar que no existe proyecto en ejecución para la «construcción de un separador vial en el sector de la Diagonal Santander, costado del Coliseo Eduardo Assaf Elcure.»  Oficio DCF-639 de 26 de febrero de 2003 mediante el cual el Departamento

Administrativo de Planeación Municipal, División de Control Físico remite el

estudio efectuado por el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte denominado «Conflicto vial sobre la Diagonal Santander, sector comprendido entre la Serviteca Rosetal y el Restaurante La Riviera.» A este documento se hará referencia, en cuanto fuere pertinente, en las consideraciones de este fallo.  Oficio de 4 de marzo de 2003 de la Secretaría de Tránsito y Transporte, atinente a las estadísticas de accidentalidad del sector comprendido en la Diagonal Santander, costado del Coliseo Eduardo Assaf Elcure y sobre el flujo vehicular del sector.

II. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 2.1. El apoderado del municipio de Cúcuta sostiene que la entidad demandada no es responsable, pues los accidentes se han presentado por elementos ajenos a la condición del sector, como es la imprudencia de los conductores, quienes deberían optar por circular con mayor cuidado y atención y por reducir la velocidad.

Afirma que entre la violación a un derecho fundamental y un derecho colectivo debe existir una relación de causalidad directa y eficiente, y que no basta la existencia de una relación remota para que proceda la acción popular, pues de admitirse lo contrario se presentaría una cadena de relaciones y actuaciones por vía del ejercicio de la acción popular. Expresa que tampoco se demostró que el actor hubiese puesto en conocimiento del ente territorial la situación que plantea por la vía de la acción popular.

III. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 5 de mayo de 2003 el Tribunal de Norte de Santander accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que las pruebas allegadas --en particular, el informe del Departamento Administrativo de Tránsito y

Transporte de San José de Cúcuta-- demuestran que la administración municipal admite que la falta de separador y de demarcación y señalización vial apropiadas en el sector correspondiente a la Diagonal Santander causa un conflicto vial que impide a peatones y conductores transitar en forma segura, especialmente en el cruce del Restaurante La Riviera, que es el sitio de mayor accidentalidad según consta en los informes de la Secretaría de Tránsito, todo lo cual evidencia la afectación de los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Comenta que en el informe mencionado la Administración ha previsto dos soluciones: la primera, consistente en prolongar los separadores de la Diagonal Santander y efectuar la señalización y demarcación vial del sector; la segunda consistiría en implementar una intersección semaforizada, previo estudio técnico sobre sus condiciones. Expresa que el informe de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal demuestra que la omisión de la administración municipal en prolongar los separadores, efectuar la señalización y la demarcación vial y disponer de operativos de tránsito, representa un amenaza para los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Por tal razón, el Tribunal ordenó a la entidad demandada adoptar esas medidas. No accedió a la indemnización por considerarla improcedente.

IV. EL RECURSO DE APELACIÓN La Alcaldía de Cúcuta interpuso recurso de apelación pero no lo sustentó.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. La acción popular fue interpuesta para la protección de los derechos e

intereses colectivos al goce del espacio público; la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. El Tribunal ordenó al municipio de San José de Cúcuta que dentro de los ocho días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, efectuara la señalización y demarcación vial del sector correspondiente a la Diagonal Santander; y las obras de prolongación del separador, a más tardar dentro de los dos meses siguientes; todo de conformidad con el análisis1 efectuado el 26 de febrero de 2003, a solicitud del Tribunal, por el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de San José de Cúcuta, de modo que el desplazamiento de vehículos y el paso de peatones en el sector comprendido entre la Serviteca Rosetal y el Restaurante La Riviera se haga en condiciones seguras. También ordenó a la Alcaldía municipal que dentro de los tres días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, se destaquen en forma permanente autoridades de tránsito que organicen y controlen el tráfico tanto peatonal como vehicular en la Diagonal Santander, sector comprendido entre la Serviteca Rosetal y el Restaurante La Riviera, para prevenir accidentes y la comisión de infracciones a las normas de tránsito. 1 Folios 43 a 47 Advierte la Sala que en el informe titulado «Conflicto vial sobre la Diagonal Santander, Sector comprendido entre la Serviteca Rosetal y el Restaurante La Riviera» que el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de San José de Cúcuta consignó en oficio remitido por el Director de Planeación Municipal

en oficio DCF-639 de 26 de febrero de 2003 en respuesta al Tribunal, consta lo siguiente: «ANÁLISIS DEL PROBLEMA El conflicto se origina por los giros a la izquierda permitidos sin ningún tipo de regulación vial (ausencia de demarcación y señalización). Así:  Giros Diagonal - Avenida 5 E  Giros Av. 5 E - Diagonal  Giros Restaurante La Riviera (Av. 6E) A esto se suma se suma el giro en «U» que es factible realizar sobre la Diagonal. ... A la altura de la Serviteca Rosetal, el espacio libre entre separadores es de 18.30 metros, situación que permite el almacenamiento de cuatro (4) vehículos en el mismo. CRUCE DIAGONAL SANTANDER AVENIDA 6 ESTE ( RESTAURANTE LA RIVIERA) Sobre la Diagonal Santander y a la altura del Restaurante La Riviera ( Av. 6E), las condiciones de deterioro del separador en la esquina, son evidencia de los continuos problemas por los giros a la izquierda que se efectúan. ALTERNATIVA DE SOLUCIÓN ACTUAL La solución de choque consiste en regular la circulación del tránsito vehicular, para lo cual se requiere ejecutar obras de señalización y demarcación vial. (Ver gráfico «alternativa de solución Diagonal Santander entre Av. 3E y Puente Elias

M. Soto») Para lograr esto, se requiere como mínimo lo siguiente:  Prolongación Separadores Diagonal Santander; así: - Reducción espacio tramo Serviteca Rosetal - Eliminación giro a la izquierda a la altura del Restaurante La Riviera

 Señalización y Demarcación Vial: - Demarcación Diagonal Santander entre la Avenida Gran Colombia y el Puente Elias M. Soto; y vías conectoras hasta comunicar con la Calle 9 (vía doble)

• Avisos informativos:

 En la Calle 9 con Av. 5E y 9E, que oriente sobre la ruta a implementar para comunicarse con la Diagonal Venezuela  En la Calle 11 con Diagonal Santander, que oriente sobre la ruta a seguir para dirigirse a La Riviera y Venezuela - Demarcación horizontal:  PARE + Líneas de frenado  Siga de frente (flechas) - Señalización vertical:  Prohibido girar en «U»  Giro a la izquierda  Siga de frente (flechas)

ALTERNATIVA DE SOLUCIÓN SITUACIÓN CON LA APERTURA DE LA VÍAPROLONGACIÓN DE LA CALLE 13

El proyecto de Prolongación de la Calle 13 que atravesaría el Bosque Popular, presenta como principal zona de conflicto la intersección con la Diagonal Santander. Por tanto, es importante realizar un análisis técnico que determine el tipo de intersección que se debe implantar: Debido a la velocidad promedio de marcha sobre la Diagonal Santander y a sus altos flujos vehiculares, no se podría introducir una intersección de prioridad tipo PARE, ya que no se generaría la brecha de tiempo para que los vehículos de la secundaria (Calle 13), atravesaran la intersección; esto sin contar las maniobras que se deben restringir para evitar el mayor número de conflictos. Lo anterior muestra que el tipo de señalización más conveniente es una

intersección semaforizada, ya que las condiciones del tránsito y su costo será relativamente económico, si se considera la relevancia del proyecto. Previo un estudio técnico, para una posible intersección semaforizada, se pueden efectuar las siguientes recomendaciones:

1. La intersección no debe tener más de tres fases, para evitar así largos ciclos que generaría largas colas sobre la Diagonal Santander.

2. El único giro a la izquierda que se debe permitir es el que presenta sobre

la Diagonal Santander en sentido Norte -Sur hacia el Oriente (Calle 13).

3. La intersección debe estar coordinada por lo menos con la intersección de la

Diagonal Santander con la Calle 11, ya que debido a su cercanía, se producirían grandes colas en donde se vería afectada esta intersección sobre todo en las horas pico.

4. Se deben realizar aforos vehiculares para determinar los volúmenes de tránsito en cada maniobra y ajustar los ciclos para las horas valle y las horas pico. Estos aforos se deben realizar por lo menos en tres (3) días promedio durante 16 horas diarias. ...» Acertó, entonces, el Tribunal cuando concedió el amparo solicitado, pues se demostró que pese a conocer la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Cúcuta los altos índices de accidentalidad que presenta la Diagonal Santander, especialmente en el sector comprendido entre la Serviteca Rosetal y el Restaurante La Riviera, y las alternativas para solucionar la problemática causada por los giros a la izquierda, ha omitido adoptar las medidas para dotarla de separadores que permitan delimitar los carriles. Tampoco ha efectuado la

demarcación y señalización indispensables para disminuir los riesgos que a la seguridad peatonal y vehicular ocasiona la ausencia de señales. Se impone, por tanto, confirmar la sentencia apelada. Así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : CONFíRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 5 de febrero de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO