CE-54001-23-31-000-2003-00427-01(AP)-2005

CUERPO DE BOMBEROS DE SAN JOSE DE CUCUTA - Invulneración de derechos colectivos por falta de pruebas del daño contingente La Sala ha sostenido que la sola circunstancia de que un municipio carezca de Cuerpo de Bomberos Oficial, o no haya contratado la prestación del servicio de bomberos con un Cuerpo de Bomberos Voluntarios del mismo municipio o de otro no demuestra la existencia del «daño contingente» o «amenaza» del derecho colectivo a la previsión de desastres prevenibles técnicamente. Para que la falta del servicio de bomberos constituya omisión, deben demostrarse las situaciones que causan el daño contingente o la amenaza a los derechos colectivos, la insuficiencia de los medios existentes para conjurarlos eficazmente y las condiciones geográficas, urbanísticas y de riesgo contingente que hagan indispensable que el municipio cuente con un Cuerpo de Bomberos Oficial o que contrate la prestación del servicio con un Cuerpo de Bomberos Voluntario del mismo municipio o de otros municipios. En el presente caso está probado que si bien en San José de Cúcuta no cuenta con un Cuerpo Oficial de Bomberos, el municipio viene celebrando convenios a través del Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres de Norte de Santander con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cúcuta para la administración y uso de bienes para actividades de prevención, atención y rehabilitación de desastres o situaciones de calamidad pública o de emergencias, tanto así que ha podido atender las emergencias e incendios forestales presentados, circunstancia que significa que no ha existido vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados.

También se demostró que el Municipio en la medida de sus capacidades económicas, ha venido atendiendo los requerimientos formulados por el Cuerpo de Bomberos Voluntarios como suministro de equipos, implementos y dotación de elementos y uniformes necesarios y de combustible para los vehículos. De otro lado, el Comandante y el Tesorero del Cuerpo de Bomberos Voluntarios en sus declaraciones afirman que pese a que carecen de algunos elementos necesarios para el desarrollo de su labor, han logrado atender las emergencias y desastres presentados, así como han colaborado a otros municipios en la atención de desastres. En esas condiciones, mal puede tenerse por probada la violación de los derechos colectivos que se alegan cuando no se allegó al proceso elemento probatorio alguno del cual pudiese válidamente deducirse la existencia de riesgo contingente a la seguridad, ocurrencia de un incendio, calamidad o desastre que no pueda prevenirse eficazmente con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cúcuta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 54001-23-31-000-2003-00427-01(AP)

Actor: ANTONIO MARIA ROZO BLANCO

Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CUCUTA ACCION POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 1 de abril de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Norte de

Santander declaró no probadas las excepciones propuestas y negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 27 de marzo de 2003, ANTONIO MARÍA ROZO BLANCO instauró Acción Popular contra el Departamento de Norte de Santander y el Municipio de San José de Cúcuta. 1.1. Pretensiones - Que se ordene al Municipio de San José de Cúcuta contratar con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios el servicio de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas. - Que se ordene al Departamento de Norte de Santander ejercer funciones de coordinación, complementariedad, intermediación y contribución tendientes al fortalecimiento del cuerpo de bomberos de Cúcuta dando cumplimiento a la Ley 322 de 1996 y a la Resolución 241 de 2001. - Que se ordene al Municipio construir dos nuevas sedes de bomberos en las ciudadelas de San Juan Atalaya y La Libertad, dotarlas de vehículos, aumentar el pie de fuerza, reparar los hidrantes, suministrar cascos, guantes, hachas y demás elementos según las necesidades del Cuerpo de Bomberos Voluntarios. - Que se cree el Comité de Verificación y se reconozca el incentivo señalado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. 1.2. Hechos  La prevención y control de incendios y de calamidades conexas es un servicio público a cargo del Estado cuya prestación, según la Ley 322 de 1996, corresponde a los municipios, distritos, comunidades indígenas, áreas metropolitanas y asociaciones de municipios, mediante Cuerpos de Bomberos

Oficiales o Voluntarios organizados.  La Ley 322 de 1996 creó el Sistema Nacional de Bomberos como una solución real y efectiva de reacción ante los desastres que puedan presentarse, señalando que todo municipio debe contar con un Cuerpo de Bomberos Oficial o Voluntario y celebrar convenios inter-administrativos o contratar la prestación de este servicio con el de otros municipios.  El servicio público de bomberos no se presta adecuadamente en el Municipio de San José de Cúcuta, pese a que existe pero funciona en pésimas condiciones, carece de personal y de equipos, por lo que es necesario fortalecer el cuerpo de bomberos voluntarios para que éste pueda ayudar y colaborar cuando se presenten incendios y calamidades en otros municipios del Departamento.  El Municipio no ha contratado con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios el servicio de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas, teniendo en cuenta que la tabla contenida en la Resolución 241 de 2001 (21 de febrero) expedida por el Ministro del Interior establece el valor del contrato en salarios mínimos mensuales vigentes cada año. 1.3. Derechos colectivos vulnerados Invoca como derechos vulnerados la seguridad, la prevención de desastres previsibles técnicamente; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación eficiente y oportuna.

2. LA CONTESTACIÓN 2.1. La apoderada del Departamento se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que carecían de sustento técnico y propuso las siguientes excepciones: 2.1.1. Ausencia de recursos. Sostiene que conforme al artículo 71 del Decreto 111 de 1996, todo compromiso que se pretenda con cargo al Presupuesto de Rentas y

Gastos de Inversión debe contar con certificados de disponibilidad presupuestal que garanticen los recursos para asumir dichas obligaciones. El Departamento dentro del Presupuesto para la vigencia de 2003, contenido en la Ordenanza 040 de 2002, estableció el rubro 4023 Fondo de Prevención y Atención de Desastres con el cual deben atenderse, entre otras, la financiación y cofinanciación de las actividades de coordinación y planeación del Sistema Departamental de Prevención y Atención de Desastres; atención de medidas de protección y contingencia en obras de infraestructura; construcción de obras para el control de la erosión y la prevención de desastres; elaboración e integración de planes de emergencia y contingencia a nivel local y consolidación del plan de contingencia departamental y la socialización en la prevención de desastres, pero no puede asumir compromisos que supongan erogaciones a cargo del erario, desconociendo normas presupuestales. 2.1.2. Cumplimiento de las obligaciones a cargo del Departamento. Con fundamento en las específicas obligaciones señaladas por la Ley 322 de 1996, el ente territorial viene cumpliendo sus funciones de coordinación y complementariedad de las acciones de los municipios. Las solicitudes formuladas por los diversos Cuerpos de Bomberos son estudiadas y viabilizadas por la Secretaría del Interior―Oficina de Prevención y Atención de Desastres de la Gobernación, según la disponibilidad presupuestal para el efecto. En el 2002 apoyó al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cúcuta entregándole dos tanques colapsibles y en marzo de 2003 se apoyaron los diferentes organismos de socorro atendiendo la emergencia presentada en el Centro Comercial Alejandría.

Mediante convenio celebrado entre el Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres de Norte de Santander y el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cúcuta, se entregaron a esta última bienes y elementos para prevenir y atender desastres, avaluados en $43’181.022, convenio que se viene prorrogando hace más de cinco (5) años. 2.1.3. Ausencia de prueba. La acción popular se fundamenta en apreciaciones del actor sin que hayan sido demostradas, pues en esta clase de procesos debe existir un estudio técnico que permita determinar la necesidad de una inversión para satisfacer en debida forma el servicio público solicitado. 2.2. El apoderado del Municipio de San José de Cúcuta señala la Ley 322 de 1996, en su artículo 2º, establece que la prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles es un servicio público esencial a cargo del Estado. Mediante Resolución 241 de 1991 del Ministerio del Interior determinó una tabla de valores mínimos, expresados en salarios mínimos legales mensuales vigentes, que los municipios debían tener en cuenta al momento de contratar con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios el servicio de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas. Pretende el actor que el monto de los contratos a celebrar debe ser de nueve mil (9.000) salarios mínimos legales vigentes, cifra equivalente a $2.988’000.000, totalmente ajena a las posibilidades financieras de un municipio cuyas necesidades básicas insatisfechas son cuantiosas. Exige igualmente que el Municipio erogue

unos dineros que no están en su presupuesto y que el Concejo no ha decretado.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 28 de octubre de 2003 y se declaró fallida por inasistencia de uno de los demandados, ordenándose continuar con el trámite del proceso.

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1. El actor reitera sus pretensiones y agrega que en autos existe plena prueba que las demuestra. Basta leer las declaraciones del Comandante y del Tesorero para concluir el abandono en que se encuentra el Cuerpo de Bomberos en Cúcuta, razón por la debe accederse a las súplicas de la demanda. 4.2. La apoderada del Municipio de San José de Cúcuta insiste en que esta acción es improcedente porque no está demostrado el daño contingente a evitar, ni el peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos e intereses colectivos, razón por la que no se reúnen los presupuestos exigidos por el inciso segundo del artículo 2º de la Ley 472 de 1998.

Si bien la Ley 322 de 1996 faculta a los Concejos para que a iniciativa del Alcalde establezcan sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, circulación y tránsito, demarcación urbana, predial, telefonía móvil o cualquiera otro, en este momento Cúcuta soporta una dura recesión económica, que no aguanta la imposición de un nuevo tributo. Por tanto, no es conveniente establecer sobretasas mayores para satisfacer la aspiración del Cuerpo de Bomberos Voluntarios.

5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador 23 en lo Judicial para Asuntos Administrativos señaló que la seguridad contra incendio y otras calamidades es un servicio público esencial a cargo de los Municipios con la coordinación, complementariedad, intermediación y cofinanciación de los Departamentos y que como el Municipio de Cúcuta no cuenta con una infraestructura operativa real y eficiente para garantizar este servicio, las pretensiones de la demanda deben prosperar. Si bien de las pruebas allegadas podría concluirse que las entidades demandadas cumplen con sus obligaciones señaladas en la Constitución Política, un estudio detenido y en forma integral conduciría a una conclusión diferente en lo que respecta al servicio público de prevención de incendios y calamidades conexas.

II. LA SENTENCIA APELADA Sostiene el a quo que las acciones populares no fueron creadas como herramientas judiciales para ordenar el cumplimiento de una ley, sino para el amparo de los derechos colectivos. En este caso, el actor pretende que mediante orden judicial se conmine al Municipio de Cúcuta a cumplir lo establecido en la Ley 322 de 1996 y en la Resolución 241 de 21 de febrero de 2001, expedida por el

Ministerio del Interior. Precisa que en ocasión anterior la Sala decidió una acción de cumplimiento por hechos similares donde se concluyó que el Municipio no podía ser condenado porque a partir de la entrada en vigencia de la Ley 322 de 1996 ha celebrado contratos con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cúcuta por cuantía que para el efecto había aprobado el Concejo, esto es el 5% de la sobretasa del valor del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros conforme al Acuerdo 076 de

1996, sumas que ha entregado el Municipio. Al expediente se allegaron los convenios celebrados a partir de 1997 entre el Municipio de Cúcuta y el Cuerpo de Bomberos Voluntarios hasta la Administración inmediatamente anterior y las erogaciones hechas con este fin, circunstancia que conduce a concluir que no hay omisión del Municipio que vulnere los derechos colectivos invocados. Pese a que los testigos sostienen que existen grandes necesidades en el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cúcuta, se han podido atender las emergencias presentadas según informe de la entidad, circunstancia que prueba que el servicio se presta de manera eficiente, tanto así que han prestado colaboración a otros municipios en la atención de emergencias. El actor no demostró la vulneración y amenaza de los derechos colectivos invocados; por el contrario, el cumplimiento de la Ley 322 de 1996 y de la Resolución 241 de 2001 está demostrado. Además, según el informe presentado por el Cuerpo de Bomberos Voluntarios durante los años 2001, 2002 y primer semestre de 2003 se atendieron un sinnúmero de emergencias, lo que demuestra la oportuna prestación del servicio. Sostiene que pese a las declaraciones rendidas por el Comandante y el Tesorero sobre las necesidades del Cuerpo de Bomberos en cuanto a equipos, personal y creación de dos nuevas sedes, no significa que haya violación de los derechos colectivos invocados, puesto que estas obedecen a una situación meramente presupuestal y cualquier solución que pretenda darse al problema no puede hacerse al margen de las condiciones específicas del Municipio y de factores tan importantes como el de planeación, programas de desarrollo y políticas de

austeridad del gasto público, en las que se ha empeñado el Estado últimamente, máxime cuando existen múltiples necesidades insatisfechas que reclaman atención prioritaria. Como la prestación del servicio de bomberos está demostrada, concluye que no existe vulneración de los derechos colectivos invocados y que por tanto, las pretensiones de la demanda no prosperaban.

III. LA IMPUGNACIÓN Señaló el apelante que el Tribunal no analizó las pruebas aportadas por el actor que prueban la violación de los derechos colectivos, pues solo hizo referencia a las aportadas por los demandados.

Las acciones populares ―dice― no se establecieron para el cumplimiento de la ley, pero si de su incumplimiento surge una amenaza de derechos colectivos como el de la seguridad y tranquilidad y de prevención de desastres, la acción resulta procedente. En este caso, no debe mirarse el cumplimiento de la ley sino la protección de los derechos colectivos que claman los habitantes del municipio al no tener un cuerpo de bomberos idóneo, con personal suficiente, con necesidades mínimas y abandonado por el Estado que hace poco para garantizar estos derechos. No pretende que se haga una simple contratación sino que el municipio suministre lo necesario al Cuerpo de Bomberos Voluntarios para su funcionamiento. Es inconcebible que el Tribunal sostenga que el Municipio ha cumplido con la Ley 322 de 1996 y con la Resolución 241 de 2001, cuando los directivos del Cuerpo de Bomberos en sus declaraciones afirman que el Municipio no ha celebrado contrato con ellos. El Municipio ha entregado al Cuerpo de Bomberos dineros que no cubren las necesidades básicas para su buen funcionamiento, sin tener en cuenta que

Cúcuta es una de las ciudades más violentas del país donde continuamente se presentan calamidades, inundaciones, incendios, carro-bombas y cataclismos. No es cierto que el Municipio carezca de recursos necesarios para contratar con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios, porque siendo un municipio de primera categoría cuenta con suficientes recursos que le permiten contratar con los Bomberos Voluntarios. Solicita la revocación de la sentencia apelada.

IV. CONSIDERACIONES El artículo 2º de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, establece que las acciones populares son los medios procesales instituidos para la protección de los derechos e intereses colectivos, y se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible.

Según el inciso segundo del artículo 88 de la Carta los derechos colectivos también están garantizados judicialmente por un instrumento procesal específico y directo, de carácter principal y de naturaleza autónoma, denominado acción popular. Mediante la presente acción popular se pide la protección de los derechos colectivos a la seguridad, a la prevención de desastres previsibles técnicamente y el acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, establecidos en los literales g), j) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptibles de protección mediante el ejercicio de la acción popular.

Se aportaron como pruebas:  Oficio 000599 de 29 de abril de 2003 dirigido a la Secretaria Jurídica de la

Gobernación del Departamento de Norte de Santander por un Profesional Especializado de la entidad en que informa que el Cuerpo de Bomberos Voluntario del Área Metropolitana de Cúcuta, presentó solicitud de apoyo para dotación de uniformes y equipos de aire de alto contenido. Que la Gobernación viene apoyando los diferentes Cuerpos de Bomberos a través del rubro 4023 «Prevención y Atención de Desastres», habiéndose destinado como apoyo para la vigencia de 2003 $25’000.000, recursos que pertenecen al presupuesto del Departamento.  Orden de Compra 0002 de 2002 (7 de noviembre) suscrita por el Departamento con VARICHEM DE COLOMBIA G ENVIRONMENTAL PROTECCIÓN SERVICE LTDA. para adquisición de un tanque colapsible de 3000 galones T.A.T.707 y un tanque colapsible almohada capacidad de 400 galones con una entrada de 2” y salida de ¾.  Convenio sin fecha celebrado entre el Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres de Norte de Santander y el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cúcuta para la administración y uso de bienes para actividades de prevención, atención y rehabilitación de desastres o situaciones de calamidad pública o de emergencias.  Contrato adicional N° 1 del contrato de comodato o préstamo de uso 1005CM/22/95 celebrado entre Fiduciaria La Previsora y el Departamento.  Solicitud de dotación de equipos de protección personal para el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de San José de Cúcuta.  Oficios de 31 de marzo de 2003 enviados por los Comandantes del Cuerpo de

Bomberos de Cúcuta y Villa del Rosario al Secretario del Interior solicitando el suministro de elementos necesarios para el apoyo de organismos de socorro.  Oficio de 5 de marzo de 2003 del Secretario del Interior dirigido a Representaciones L&M requiriendo el suministro de algunos elementos al Cuerpo de Bomberos, para lo cual se acompañó certificado de disponibilidad presupuestal, elementos que fueron debidamente suministrados según constancia expedida el 10 de marzo siguiente por el Secretario del Interior.  Constancia de 10 de marzo de 2003 de Técnico Operativo de Defensa Civil Regional Santander donde certifica que el Departamento hizo entrega a esa entidad de varios elementos de apoyo logístico para atender la emergencia presentada en el Centro Comercial Alejandría ante la explosión de un carro bomba.  Oficio de 5 de marzo de 2003 dirigido a la Estación de Servicio Pinal del Río por el Secretario del Interior pidiendo el suministro de combustible para los vehículos de los organismos de socorro.  Copia de la Ordenanza 040 de 2002 (18 de diciembre) «por la cual se fija el presupuesto de rentas y recursos de capital y el presupuesto de gastos de inversión para la vigencia fiscal de 2003.»  Oficio UA 004148 de 24 de junio de 2003 del Jefe de Unidad del Acueducto dirigido al Comandante de Bomberos Voluntarios de Cúcuta donde informa sobre los nuevos hidrantes instalados por la Empresa Industrial y Comercial de Cúcuta (E.I.S. CUCUTA ESP) en diferentes puntos de la ciudad.  Convenios celebrados entre el Municipio de San José de Cúcuta con el Cuerpo

de Bomberos Voluntarios para el cobro de una sobretasa del 5% del valor del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros con destino a la última institución.  Relación de equipos dados en comodato por el Sistema Nacional para la Prevención de Desastres a través de la Gobernación al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cúcuta.  Relación de las emergencias atendidas por el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cúcuta durante los años 2001, 2002 y primer semestre de 2003, donde se incluye que en los últimos tres años se han atendido incendios forestales y estructurales en distintos municipios.  Se recepcionaron las declaraciones del Comandante y del Tesorero del Cuerpo de Bomberos quienes ponen de presente las necesidades de la entidad, señalando que la institución no cuenta con equipos necesarios para atender emergencias y desastres; pero que sin embargo, se ha tratado de prestar un buen servicio con los implementos y maquinaria que poseen. La Sala ha sostenido1 que la sola circunstancia de que un municipio carezca de Cuerpo de Bomberos Oficial, o no haya contratado la prestación del servicio de bomberos con un Cuerpo de Bomberos Voluntarios del mismo municipio o de otro no demuestra la existencia del «daño contingente» o «amenaza» del derecho colectivo a la previsión de desastres prevenibles técnicamente. Para que la falta del servicio de bomberos constituya omisión, deben demostrarse las situaciones que causan el daño contingente o la amenaza a los derechos colectivos, la insuficiencia de los medios existentes para conjurarlos eficazmente y

las condiciones geográficas, urbanísticas y de riesgo contingente que hagan indispensable que el municipio cuente con un Cuerpo de Bomberos Oficial o que contrate la prestación del servicio con un Cuerpo de Bomberos Voluntario del mismo municipio o de otros municipios. En el presente caso está probado que si bien en San José de Cúcuta no cuenta con un Cuerpo Oficial de Bomberos, el municipio viene celebrando convenios a través del Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres de Norte de Santander con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cúcuta para la administración y uso de bienes para actividades de prevención, atención y rehabilitación de desastres o situaciones de calamidad pública o de emergencias, tanto así que ha podido atender las emergencias e incendios forestales presentados, circunstancia que significa que no ha existido vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados. También se demostró que el Municipio en la medida de sus capacidades económicas, ha venido atendiendo los requerimientos formulados por el Cuerpo 1 Cfr. Entre otras, la sentencia de 23 de octubre de 2003. Ref.:Expediente 54001-23-31-000-200200913-01. Actor: LUIS ALEXANDER PINZÓN VILLAMIZAR. de Bomberos Voluntarios como suministro de equipos, implementos y dotación de elementos y uniformes necesarios y de combustible para los vehículos. De otro lado, el Comandante y el Tesorero del Cuerpo de Bomberos Voluntarios en sus declaraciones afirman que pese a que carecen de algunos elementos necesarios para el desarrollo de su labor, han logrado atender las emergencias y

desastres presentados, así como han colaborado a otros municipios en la atención de desastres. En esas condiciones, mal puede tenerse por probada la violación de los derechos colectivos que se alegan cuando no se allegó al proceso elemento probatorio alguno del cual pudiese válidamente deducirse la existencia de riesgo contingente a la seguridad, ocurrencia de un incendio, calamidad o desastre que no pueda prevenirse eficazmente con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cúcuta. Se impone, pues, confirmar la sentencia apelada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia de 1 de abril de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 17 de noviembre de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO