CE-54001-23-31-000-2003-00873-01(AP)-2005

VIAS PUBLICAS - Clasificación / SEÑALIZACION VIAL - Responsabilidad según clasificación / FALTA DE LEGITIMACION EN PASIVA EN ACCION POPULAR - Invías frente a vías departamentales Al respecto cabe recordar que al Ministerio de Transporte a partir de su existencia, a través del Decreto 2171 del 30 de diciembre de 1992, Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional”, no tiene la función de señalizar las vías cualquiera sea el orden al cual pertenezcan, por cuanto sus funciones están taxativamente enumeradas en el artículo 6 del Decreto 2171/92. Ahora, si las vías son del orden nacional es al Instituto Nacional de Vías al que compete esta función, artículos 52, 53, 54 en virtud de su creación legal Decreto 2171/92; pero si las vías son del orden Departamental esta función está radicada en cabeza del Departamento respectivo y si las vías son urbanas o se encuentran bajo la jurisdicción municipal es al municipio a quien le compete tal función.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 54001-23-31-000-2003-00873-01(AP)

Actor: BLANCA NUBIA ASCENCIO PARADA

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS

Referencia: APELACION SENTENCIA

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra la sentencia de 23 de abril de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que declaró probada la excepción de falta de legitimidad por pasiva, amparó derechos colectivos, y reconoció como incentivo la suma de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la actora. I-. ANTECEDENTES I.1.- La señora BLANCA NUBIA ASCENCIO PARADA en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, contra el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y el Departamento de Norte de Santander, por vulnerar los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad pública. En resumen, los hechos en que se fundamenta la demanda son los siguientes: La vía que de Santiago conduce al municipio de Gramalote en el Departamento de Norte de Santander, siempre ha carecido de señalización, lo que sumado a su geografía, la hace de difícil tránsito, presentándose innumerables accidentes y causando perjuicios a quienes transitan por el lugar. Hasta el momento ninguna autoridad del orden Departamental o Nacional se ha preocupado por cubrir esta necesidad con miras a prevenir dichos accidentes y consecuencialmente a evitar la pérdida de vidas humanas. La mencionada vía siempre ha permanecido en estado de abandono por parte del

Estado; no ha existido nunca control ni asistencia por parte de las autoridades de tránsito. El Departamento de Norte de Santander está legitimado por pasiva dentro de la presente acción popular porque es quien debe efectuar la señalización a través de la Dirección Operativa de Tránsito Departamental como entidad que depende directamente del mencionado ente territorial.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

II.1.- EL INSTITUTO NACIONAL DE VIAS (INVIAS), se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda por considerar que dicha entidad no es la encargada de velar por la conservación de la vía que comunica los municipios de Santiago y Gramalote, como quiera que no se encuentra incluida dentro de las que contempla el Decreto 1735 de 28 de agosto de 2001 por medio de la cual se fija la Red Nacional de Carreteras a cargo del Instituto Nacional de Vías y se adopta el Plan de Expansión de la Red Nacional de Carreteras. Sostiene, que el accionante no puede valerse de una acción específica como lo es la Acción Popular para obligar a las entidades estatales a efectuar o construir obras que a su juicio se deban construir sin tener en cuenta los requerimientos técnicos. Propone como excepciones las que resultaren probadas dentro del proceso en los términos que señala el artículo 164 inciso núm. 2 del Código Contencioso Administrativo, especialmente las de: HECHOS ENDILGABLES A UN TERCERO, pues considera que no hacen parte del Servicio Nacional las rutas Departamentales, Municipales, Asociativas o Metropolitanas, correspondiéndole al Ministerio de Transporte, a las entidades del orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura del transporte y a las

entidades del territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción, en donde la Nación y dichas entidades harán las apropiaciones presupuestales con recursos propios y con los que determine la ley. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, por que la acción debió dirigirse contra la Gobernación del Departamento de Norte de Santander y no respecto del Instituto Nacional de Vías, como en efecto se hizo, pues las obligaciones de vigilancia y control, al igual que la adecuación de las vías se encuentran en cabeza del Gobernador y de los asesores del despacho. II.2.- EL DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER aclara que dentro de su Plan de desarrollo ha contemplado el programa global denominado “Conservación, mejoramiento y mantenimiento red vial secundaria y terciaria” que permite este tipo de obras de señalización. Indica, que lo que se debe tener en cuenta es que la Red Vial del Departamento es bastante extensa y los recursos son pocos para atender la totalidad de las necesidades, no obstante no desconoce el problema que se presenta por la falta de señalización. Considera, que instaurar acciones populares en búsqueda de la protección de derechos colectivos a través de la ejecución de obras por parte de la administración no debe ser el camino para el presente caso, pues la entidad ya ha contemplado la necesidad y simplemente debe obedecer a una priorización de obras como la de señalizar las vías que no lo estén. Solicita que no se reconozca el incentivo. Como excepción propone la de EXONERACIÓN DEL PAGO DE COSTAS E INCENTIVO CONTENIDOS EN LA LEY 472 DE 1998, por considerar que si bien

la ley contempla el derecho al incentivo para el actor popular, debe entenderse que cuando el proceso se ha terminado con audiencia especial de pacto de cumplimiento, no hay lugar a dicho reconocimiento, pues los derechos derivados de la acción se entienden satisfechos cuando quedan conciliados y aprobados. II.3.- EL MINISTERIO DE TRANSPORTE, afirma que a través de la Resolución núm. 2171 de diciembre 30 de 1992, sólo las entidades territoriales, (Departamentos y Municipios), tienen la función y obligación de señalización de la vía señalada. Agrega, que sus funciones como Ministerio están taxativamente enumeradas en el artículo 6° de la norma antes citada. Estima, que si las vías son del orden nacional, es el Instituto Nacional de Vías el competente para realizar la señalización, en tanto que si las vías son del orden departamental, dicha función está en cabeza del respectivo departamento. Si las vías son urbanas y/o se encuentran bajo jurisdicción municipal, es al respectivo municipio a quien le compete tal función. Considera que, conforme a lo expresado por el accionante, debiera ser el Instituto Nacional de Vías quien asumiera dichas labores, pero dada la vigencia del Convenio Interadministrativo núm. 0242 suscrito entre el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías, Financiera de Desarrollo Territorial y el Departamento de Norte de Santander para la transferencia de carreteras, que se encuentra a cargo del Instituto Nacional de Vías, suscrito el 24 de mayo de 1995, con la respectiva Acta de entrega de carreteras que no quedaron en la Red Vial Nacional al Departamento Norte de Santander, éste asume el manejo de mantenimiento,

adecuación y señalización de las vías que le fueron entregadas, encontrándose entre ellas la vía nombrada. Propone como excepción la FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA al no podérsele imputar a la Nación – Ministerio de Transporte, la amenaza o daño antijurídico presunto, concluyendo que ésta entidad no es sujeto de la relación sustancial fundamento de las pretensiones elevadas por la parte actora. III-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante fallo del 23 de abril de 2004 resolvió declarar probada la excepción de falta de legitimidad en causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Transporte y del Instituto Nacional de Vías INVIAS, acceder a las pretensiones de la acción popular, y reconocer como inventivo la suma de diez salarios mínimos legales mensures vigentes a favor de la actora. Sustenta la prosperidad de la excepción de falta de legitimidad en causa por pasiva respecto de la NaciónMinisterio de Transporte y del Instituto Nacional de Vías con los argumentos expuestos y probados dentro del proceso a folios 64 al 67 y 100 al 116, el Convenio Interadministrativo núm. 242 de 1995, y el Decreto 1735 de 28 de agosto de 2001, por el cual se fija la Red Nacional de Carreteras a cargo del Instituto Nacional de Vías. Sostiene que si bien la Secretaría de Vías y Transporte del Departamento de Norte de Santander a folio 45 certifica sobre las obras realizadas sobre la vía Puente GómezGramalote, no se ha contemplado orden de trabajo alguna para la señalización de la misma en cemento, que es el objeto de la acción.

Destaca que las pruebas aportadas son suficientes para determinar la urgencia de la señalización solicitada, así como las medidas que prevengan a los conductores sobre los riesgos a encontrar en la vía que transitan. Advierte que la falta de señalización no sólo pone en peligro a la comunidad aledaña sino a los conductores que a diario se desplazan sin conocer al menos con antelación el sentido de la vía a tomar, lo que conlleva la eventual ocurrencia de accidentes, como en efecto ha sucedido, según lo argumentan los declarantes y la misma juez de dicha municipalidad. IV.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO El Departamento de Norte de Santander, a través de apoderado adujo como motivo de inconformidad que el ente territorial desarrolló en la vía SantiagoGramalote, obras de mejoramiento del puente y junto a éstas, calzadas e instalación de señales de prevención, remoción de derrumbes, excavación de rocas, por un valor aproximado de Mil Seiscientos Noventa y Tres Millones Seiscientos Cincuenta y Seis Ciento Cincuenta y Dos ($1.693.656.152), siendo una cifra considerable para inversión social en la zona. Anota que la accionante en su afán de recibir el incentivo, allega unas fotografías que no corresponden al estado actual de la vía, toda vez que, para la época de su presentación, ya se estaba ejecutando el contrato de “Mejoramiento de la Carretera Puente GómezGramalote de K7 + 800 al K11 + 000”, que permitiría una vez pavimentada la vía, instalar señales preventivas como efectivamente se ha hecho. Sostiene que las pruebas practicadas (Inspección Judicial y Declaraciones

Testimoniales) discrepan de las fotografías que la demandante allegó al proceso por cuanto no obedecen a la realidad y mucho menos a las presuntas amenazas o peligros que se pretenden hacer creer en el plenario, pues ya se advertía la inexistencia de pruebas de autoridad competente, tendientes a establecer estadísticamente el riesgo de accidentalidad de la vía. Manifiesta no estar de acuerdo con el incentivo fijado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al no encontrarse probada la amenaza o peligro que trata el artículo 2° de la Ley 472 de 1998 y, por el contrario, venir acreditada la ejecución de obras por parte de la administración en aras de mejorar la vida, seguridad salubridad e integración de los municipios de Santiago y Gramalote. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA La accionante le atribuye al Ministerio de Transporte, al Instituto Nacional de VíasINVIAS, y al Departamento de Norte de Santander, la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad pública, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, debido a la falta de señalización en la vía que del Municipio de Santiago conduce hasta el de Gramalote, ambos situados en el Departamento de Norte de Santander, propiciando la ocurrencia de accidentes entre quienes transitan por dicha ruta que se caracteriza por ser muy angosta, poseer curvas cerradas y prolongadas, así como también tener escuelas ubicadas en sus orillas. La inspección practicada el 24 de noviembre de 2003, por la Juez Promiscuo Municipal de Gramalote (norte de Santander), en el lugar de los hechos, estableció

la falta de señalización en la vía; un gran tráfico vehicular por la misma; la existencia en ella de tramos con tres y cuatro metros de ancho, de curvas peligrosas, cerradas y prolongadas; la presencia de una escuela en la orilla de la carretera sin la señalización referente a la zona escolar; y algunos derrumbes causados por las lluvias. En el acta respectiva textualmente se consigna lo siguiente: “(…)SEÑALIZACION DE LA VIA: Sobre este tópico se observa en todo el trayecto recorrido, o sea, del municipio de Santiago al Municipio de Gramalote, aproximadamente 12 kilómetros, que la carretera no cuenta con la debida señalización requerida para el buen funcionamiento de estas carreteras, no hay señales de tránsito. CONCURRENCIA DE LA VIA: Se observa que en esta vía transitan muchos vehículos hacia los municipios de Villacaro, Lourdes, El Corregimiento del Carmen de Nazareth y otros. ANCHO DE LA VIA: Se constató que la carretera tiene en algunos tramos tres metros y cuatro de ancho, lo que hace dificultoso el tránsito de los vehículos, hay muchas curvas peligrosas, cerradas y prolongadas lo que requiere de señalización y no la tiene, tenemos que hay en este trayecto una Escuela a orilla de la carretera, pero no hay una señalización que indique zona escolar. ESTADO DE LA VIA: Se observa que la vía goza de buen estado, se observan algunos derrumbes a causa de las lluvias que se presentan en esta región. (…)”. En virtud de lo anterior, la comisionada concluye así: “En resumen la falta de señalización en esta vía es una posible

causa de los accidentes de tránsito que a diario se ven. (…).”. (negrillas y subrayas fuera del texto). Lo consignado en el acta de la inspección judicial corresponde con lo resaltado por las personas cuyas declaraciones se recibieron, visibles a folios 149, 150, 151 y 152 del expediente, y sirve para dirimir cualquier inconformidad sobre lo afirmado por el departamento de Norte de Santander en su apelación en el sentido de que las fotografías aportadas con la demanda no correspondían al estado actual de la vía. Procede ahora precisar a quien compete la señalización de la vía que del Municipio de Santiago conduce al de Gramalote, ambos situados en el Departamento de Norte de Santander. Al respecto cabe recordar que al Ministerio de Transporte a partir de su existencia, a través del Decreto 2171 del 30 de diciembre de 1992, Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional”, no tiene la función de señalizar las vías cualquiera sea el orden al cual pertenezcan, por cuanto sus funciones están taxativamente enumeradas en el artículo 6 del Decreto 2171/92. Ahora, si las vías son del orden nacional es al Instituto Nacional de Vías al que compete esta función, artículos 52, 53, 54 en virtud de su creación legal Decreto 2171/92; pero si las vías son del orden Departamental esta función está radicada en cabeza del Departamento respectivo y si las vías son urbanas o se encuentran bajo la jurisdicción municipal es al municipio a quien le compete tal función.

En virtud del Convenio Interadministrativo No. 0242 suscrito entre el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías, la Financiera de Desarrollo Territorial, y el Departamento de Norte de Santander, para la transferencias de carreteras que se encuentran a cargo del INVIAS, suscrito el 24 de mayo de 1995, con la respectiva acta de entrega de las carreteras que no quedaron en la red vial nacional al Departamento de Norte de Santander, suscrita el 21 de julio de 1995, donde ese departamento asume el mantenimiento, adecuación y señalización de las vías que le fueron entregadas, la vía a que se refieren los hechos de la presente acción popular, nombrada por la demandante, queda bajo la jurisdicción y manejo del Departamento de Norte de Santander. (ver folios 64 al 84). Al encontrarse la vía que conduce del municipio de Santiago al de Gramalote bajo la jurisdicción del Departamento de Norte de Santander, compete a este ente territorial su señalización y, en virtud de ello, igualmente prospera la excepción de falta de legitimidad por pasiva propuesta por el INVIAS y el Ministerio de Transporte, cuya declaratoria realizó el a quo en el fallo impugnado, así como también el incentivo reconocido a favor de la actora, más aún cuando, tal y como se indica en la sentencia de primera instancia, si bien la Secretaría de Transporte de Norte de Santander certifica sobre las obras efectuadas en la vía Puente Gómez – Gramalote, dentro de las mismas no se han contemplado ordenes de trabajo para la señalización del

trayecto a que se refiere la demanda de acción popular. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada, y así se expresará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia recurrida. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de noviembre de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO