CE-54001-23-31-000-2003-00989-01(AP)-2008

HECHO SUPERADO O CARENCIA DE OBJETO - Concepto; requisitos; efectos; reconocimiento del incentivo Pues bien, conforme se ha señalado por esta Sección, en tratándose del hecho superado o de la carencia de objeto ocurridas en el curso del trámite de la acción popular, aunque ya no será necesario ordenar la adopción de medidas para amparar los derechos e intereses colectivos - pues éstas se implementaron en el desarrollo de la actuación procesal -, sí procede el reconocimiento del incentivo económico para el demandante, si se establece que el restablecimiento del derecho colectivo amenazado o vulnerado se produjo con ocasión de la intervención del actor popular. Lo anterior es apreciable cuando la autoridad pública o el particular que con su acción u omisión amenaza o vulnera los derechos e intereses colectivos, una vez que es notificado de la demanda, procede a realizar las actuaciones administrativas pertinentes para salvaguardar tales derechos e intereses, de tal suerte que se entienda que no existe conducta alguna que le sea atribuible, debido a que ya no existe riesgo o peligro para la comunidad. Con todo, es pertinente precisar que para que proceda el reconocimiento del incentivo económico debe estar plenamente acreditado en el proceso que existe realmente la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, pues, en caso contrario, el solo hecho de que en determinado asunto se presente carencia de objeto o sustracción de materia (por ejemplo, por que se haya realizado la obra que constituía la materia de las pretensiones de la demanda), no supone necesariamente que se tenga derecho a dicho incentivo. PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES - Plan escolar de prevención de desastres: hecho superado / PLAN ESCOLAR DE PREVENCION DE

DESASTRES - Hecho superado o carencia de objeto / INCENTIVO ECONOMICO - Hecho superado: reconocimiento Así mismo, debe precisarse que la demanda no está fundada en la omisión del municipio demandado en adoptar medidas de seguridad ciudadana, en general, sino particularmente en cuanto tiene que ver con la adopción de un sistema integral de prevención y atención de desastres en todos los colegios públicos y privados de esa municipalidad, que permita el manejo adecuado de situaciones como la presentadas en el Colegio de La Presentación, omisión ésta que, en criterio de la Sala, evidentemente constituye un motivo de amenaza para los derechos colectivos invocados en la demanda. En este orden, encuentra la Sala que ciertamente el municipio de Cúcuta fue omisivo en esta materia, pues fue solo con ocasión de la presentación de la demanda que procedió a realizar las actuaciones administrativas pertinentes, las cuales se concretaron en la elaboración de un documento denominado “PLAN ESCOLAR DE PREVENCIÓN DE DESASTRES – MANUAL DE CONSULTA”, cuyo borrador fue remitido al Tribunal mediante oficio del 25 de noviembre de 2003, y su texto definitivo divulgado a los colegios del municipio en el transcurso del año 2004. En ese orden, al encontrase probada la amenaza a los derechos colectivos invocados por la demandante debió el a quo ampararlos y no propiamente “dar por terminada la acción”, sin que resultara necesario ordenar medidas para la protección de los mismos, toda vez que en el trámite de la actuación las mismas se ejecutaron, lo que no obsta, en todo caso, para que en este instancias éstas se complementen

en la forma atrás referida. Por lo anterior, es claro también que ante la prosperidad de las pretensiones de la demanda, era procedente el reconocimiento del incentivo económico a la demandante. La Sala confirmará lo decidido en este punto por el Tribunal en el referido auto, en consideración a que el incentivo otorgado a la demandante, por valor de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, se ajusta a los límites establecidos en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y, contrario a lo que aduce la impugnante, resulta acorde con la actividad desplegada por aquella en el proceso, a la importancia del derecho objeto de protección, a su trascendencia en la comunidad, y a la oportunidad de su intervención para obtener el amparo del mismo, criterios éstos que conforme a la sentencia C-459 de 2004 son los que debe ponderar el juez al momento de fijar dicho reconocimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil ocho (2008) Radicación número: 54001-23-31-000-2003-00989-01(AP)

Actor: GLORIA CACERES GARCIA

Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CUCUTA Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR Se deciden los recursos de apelación interpuestos por la demandante y el municipio de Cúcuta contra la sentencia del 20 de mayo de 2005 y el auto del 18 de agosto de 2005, proferidos por el Tribunal Administrativo de Norte de

Santander, providencias mediante las cuales se dio por terminada la acción popular y se concedió a la demandante el incentivo económico, y se corrigió el fallo en este último aspecto. I.- LA DEMANDA 1.- Las pretensiones El 19 de agosto de 2003, GLORIA CÁCERES GARCÍA, actuando en nombre propio, promovió demanda en ejercicio de la acción popular consagrada en la Ley 472 de 1998, contra el municipio de San José de Cúcuta, en defensa de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad públicas y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en orden a que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander ordenara lo siguiente: “1.- Que se ordene al Dr. MANUEL GUILLERMO MORA JARAMILLO. Alcalde de Cúcuta, la creación de un sistema y los procedimientos adecuados de evacuación de los planteles educativos de la ciudad, así como los mecanismos de información y divulgación de ellos y ponerlos en práctica en todos los colegios mediante brigadas informativas y prácticas. 2.- Que se ordene a la Secretaría de Gobierno, vigilar que dichos mecanismos periódicamente se estén recordando en las fases de prevención y manejo y que se realicen periódicamente simulacros en los que se practiquen los planes y procedimientos de evacuación. 3.- Que se ordene a la Alcaldía del Municipio y a la Secretaría de Gobierno garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos, económicos que sean indispensables para la prevención y atención de las situaciones de desastre de esa naturaleza.

4.- Que se me fije un incentivo de conformidad con el Art. 39 de la ley 472 de 1998 para cuyo objeto solicito la suma equivalente a CIENTO CINCUENTA SALARIOS MÍNIMOS LEGALES por las trascendencia de este problema para la ciudadanía de Cúcuta.” (fl. 4 – mayúsculas sostenidas del texto original)

2. Los Hechos Como fundamento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes hechos: 1.- En el municipio de Cúcuta existen un total de 45 colegios del orden municipal y 40 colegios privados, algunos de los cuales están localizados en zonas que se pueden denominar “rojas” y que se encuentran en alto riesgo debido a situaciones de orden público o de desastres que pueden causarse por la naturaleza. 2.- El 5 de marzo de 2003 fue colocada una bomba en el centro comercial ALEJANDRÍA, próximo al cual se encuentra ubicado el colegio LA

PRESENTACIÓN (en la Avenida 7ª No. 8-21), uno de los planteles privados más antiguos del municipio. 3.- El día en que ocurrieron estos hechos ninguna de las personas que se encontraban en dicha institución educativa tenían conocimiento sobre el manejo de ese tipo de situaciones ni sobre cómo debía evacuarse el lugar, optando finalmente por salir hacia la Iglesia de San Antonio en medio del humo que las asfixiaba, pero sin tener la más mínima idea o preparación preventiva para esa clase de adversidades, poniéndose en riesgo la integridad de todo el alumnado. 4.- Como medida de seguridad ante tal hecho, el colegio fue trasladado por tres meses a las instalaciones de la Corporación Educativa del Oriente, hasta que los

daños materiales fueron reparados por la comunidad. 5.- Hasta el momento, el municipio de Cúcuta no ha tomado las medidas para diseñar un sistema y unos procedimientos de seguridad y evacuación de ese plantel educativo, situación que se repite en los demás colegios de la ciudad, puesto que no existe un plan de prevención frente a situaciones como las antes descritas. 6.- Le corresponde al Alcalde Municipal de Cúcuta y a su Secretario de Gobierno proteger los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, debiendo adoptar las medidas necesarias en estos eventos. II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Cúcuta contestó la demanda a través de apoderado judicial, quien se opuso a sus pretensiones, esgrimiendo las siguientes razones de defensa: 1.- Señaló que es cierto que se presentó en el municipio de Cúcuta el acto terrorista, aislado y sorpresivo del 5 de marzo de 2003, dirigido al Centro Comercial Alejandría, pero cuyos efectos alcanzaron edificaciones como el Colegio La Presentación, el cual sufrió algunos daños materiales; que ese hecho ocurrió no obstante que sí existían medidas de seguridad en el sector, las cuales fueron burladas por los delincuentes, quienes actuaron en forma sorpresiva; que el citado plantel educativo cuenta con una salida de emergencia por la Avenida 6ª con Calle 8ª, para su evacuación en caso de presentarse una situación que amerite poner a salvo la vida de sus ocupantes; y que en estos eventos generalmente a pesar de que existan tales salidas, es tal el pánico y la zozobra en

la comunidad que muchas veces no coordinan sus ideas, ante la angustia producida. 2.- Precisó que no es cierto que la Alcaldía Municipal de Cúcuta hasta la fecha no haya tomado las medidas de seguridad necesarias en la ciudad. 3.- Advirtió, en ese orden, que el Alcalde Municipal desde mucho antes de la presentación de esta acción popular, en su mismo programa de gobierno expuesto a sus electores, formuló un programa para lograr la convivencia armónica en el municipio, el cual quedó plasmado en el Plan de Desarrollo Municipal, contenido en el Acuerdo Municipal 0114 del 9 de mayo de 2001, numeral 6.6.1, “implementándose la seguridad ciudadana, instalación del sistema se vigilancia de video cámara, establecimiento de puestos de control vehicular sobre los ejes de acceso a la ciudad, plan candado, fortalecimiento del cuerpo de policía, creación de frentes de seguridad social, creación de escuelas de seguridad ciudadana, establecimiento de redes de información y comunicación urbana y rural.” 4.- Indicó que estas actividades se vienen cumpliendo a través de los Consejos de Gobierno Municipal en donde se toman las medidas de prevención y protección para la comunidad, las cuales son desarrolladas en toda la ciudad por la Policía Nacional, para evitar actos terroristas. 5.- Concluyó que la Administración Municipal viene cumpliendo junto con la Policía Nacional su función de proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2º y 315 de la Constitución Política y el Plan de Desarrollo del Municipio de Cúcuta.

III.- LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

Atendiendo a lo reglado en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a la audiencia especial de pacto de cumplimiento para el día 8 de julio de 2004, la cual fue declarada como fallida debido a que no se logró formula de acuerdo entre las partes. IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN - La parte actora: Reiteró los argumentos expuestos en la demanda y agregó que ni en el Plan de Gobierno ni en el Plan de Desarrollo Municipal se incluyen expresamente programas sobre prevención de desastres en los colegios y escuelas de la ciudad. Señaló que el documento denominado PLAN ESCOLAR DE PREVENCIÓN DE DESASTRES, acompañado por el municipio de Cúcuta para demostrar sus acciones, fue elaborado con premura y no es un documento serio que contenga un plan estructurado en materia de prevención y atención de emergencias en los planteles educativos, y que se convierta en un sistema a través de simulacros periódicos; además, se trata de un documento elaborado el 25 de noviembre de 2003, luego de la presentación de esta acción popular, que solo fue entregado a los Colegios, con excepción de La Presentación, hasta el año 2004, ante la presión ejercida con esta demanda. - La parte demandada: Solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda y se de por terminada la presenta acción, ya que la demandante no cumplió con la carga de la prueba que le corresponde conforme al artículo 30 de la Ley 472 de 1998. Adujo que, por el contrario, el municipio sí probó que implementó un manual de

procedimientos adecuados para la evacuación de los planteles educativos de la ciudad en caso de emergencias, así como un sistema de información y divulgación de éste en dichos centros de educación; indicó, así mismo, que el Colegio de La Presentación tiene una infraestructura adecuada que permite la fácil y rápida evacuación, y cuenta con un plan para el efecto que es conocido por la comunidad educativa, según se constató por el Asesor del Comité Regional para la Prevención de Desastres. - El Ministerio Público Luego de referirse a las pruebas obrantes en el expediente, concluyó que el municipio de Cúcuta ha desarrollado un plan escolar de prevención y atención de desastres, el cual ha sido implementado y dado a conocer suficientemente en los establecimientos educativos del municipio, con lo cual se garantiza la protección de los derechos colectivos invocados en la demanda, cuyas pretensiones, por esta razón, deben denegarse. V.- LA PROVIDENCIA APELADA En Tribunal Administrativo de Norte de Santander, luego de referirse a los antecedentes de este asunto, así como a las pruebas obrantes en el proceso, dio por terminada la presente acción popular “por cumplimiento del objeto pretendido y por haber cesado la situación fáctica que amenazó la violación (sic) de los derechos colectivos alegados”. (numeral primero) Del mismo modo, concedió el incentivo solicitado por la demandante. (numeral segundo) Señaló que el municipio como entidad territorial posee unas competencias en materia de prevención y atención de desastres, consagradas en la Ley 715 de 2001, en virtud de las cuales podrán prevenir y atender los desastres en su jurisdicción, así como adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo

y reubicar los asentamientos ubicados en ellas (num. 76.9, art. 76). Precisó que dichas competencias deben ser desarrolladas en el contexto del Decreto 919 de 1989, en cuyo artículo 62 se establecen como funciones de las entidades territoriales en esta materia, las de dirigir, coordinar y controlar, por intermedio del jefe de la respectiva administración, todas las actividades administrativas y operativas indispensables para atender las situaciones de desastres regional o local. Anotó que teniendo en cuenta la normativa antes citada, en el expediente se encuentra demostrado que existe el Manual del Plan Escolar de Prevención de Desastres, por medio del cual el municipio de Cúcuta desarrolla el plan de acción del mismo, la organización para hacer el plan escolar de prevención de un desastre, la forma de hacer evacuaciones y simulacros, y en el cual se hacen recomendaciones generales sobre la materia. Destacó, en ese orden, que si bien la entidad demandada ha desarrollado las acciones y procedimientos tendientes a dar cumplimiento a la ley, tales acciones las ha efectuado con posterioridad a la presentación de esta acción popular, al punto que se observa que la remisión del borrador del Manual del Plan Escolar de Prevención de Desastres a los planteles educativos del municipio de Cúcuta, se efectuó con oficio del 25 de noviembre de 2003, siendo recibidos por aquellos el 24 de mayo de 2004. Estimó, por lo tanto, que las medidas que tomó la Administración las adoptó como consecuencia de la acción instaurada, por lo que en este caso es procedente el reconocimiento del incentivo económico para la demandante.

• Mediante auto del 18 de agosto de 2005 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, haciendo uso de la facultad consagrada en el artículo 310 del C.P.C., aplicable por la remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, corrigió el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo del 20 de mayo de 2005, el cual quedó así: “SEGUNDO: FÍJESE el incentivo a cargo del Municipio de Cúcuta y a favor de la doctora GLORIA CACERES GARCÍA, en diez (10) salarios mínimos legales vigentes, conforme al artículo 39 de la Ley 472 de 1998”.

Anotó el Tribunal en este auto que en la parte resolutiva del numeral segundo del fallo se incurrió en un error, consistente en que al reconocerse el incentivo a la demandante no se precisó su cuantía, y que tal omisión generaría que la obligación derivada del dicha condena careciera de los requisitos esenciales para constituirse en título ejecutivo, como sería que la obligación fuera clara y expresa. VI.- LOS RECURSOS DE LA PARTE DEMANDADA: El municipio demandado apela la sentencia del 20 de mayo de 2005 y el auto del 18 de agosto de 2005, que corrige su numeral 2º resolutivo, con apoyo en las siguientes razones: Manifiesta que el municipio demandado sí había tomado las medidas de seguridad con mucha antelación a la presente acción popular, la que se fundó en que en los hechos terroristas del 5 de marzo de 2003 supuestamente resultó perjudicada la comunidad del Colegio La Presentación, sin que se hubiera allegado prueba de

ello. Advierte que, tal como se indicó al contestar la demanda, el municipio sí tomó con antelación las medidas en materia de seguridad para la ciudadanía, según se constata en el Plan de Desarrollo Municipal (art. 6.6.1 del Acuerdo Municipal 0114 del 9 de mayo de 2001), en el cual además se estableció la constitución de un sistema integral local para la atención y prevención de desastres, que incluye un plan para tales efectos. Precisa que así las cosas las medidas que adoptó el municipio de Cúcuta consistentes en crear el Manual del Plan Escolar de Prevención de Desastres obedecieron a lo señalado en el Plan de Desarrollo Municipal, y no propiamente a la formulación de la demanda que dio origen a este proceso. Destaca que el fallo apelado es incongruente, por cuanto que pese a dar por terminada la acción por cumplimiento del objeto pretendido, reconoce a la demandante el incentivo económico, en contravía de lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, que dispone que el mismo solo se reconocerá cuando se acojan las pretensiones de la demanda.

DE LA PARTE ACTORA: Inconforme con la decisión contenida en el auto del 18 de agosto de 2005, la demandante lo apela, aduciendo las siguientes razones de censura contra esa providencia: Considera, en primer lugar, que en este caso no procede la corrección de la sentencia, toda vez que la remisión de que trata el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, autoriza que en las acciones populares que se tramiten ante la jurisdicción contencioso administrativa se apliquen las normas del Código Contencioso Administrativo en cuanto a lo no regulado en esa ley, y en ese Código no se regula

nada sobre ese aspecto. Advierte que en todo caso, el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 20 de mayo de 2005 no requiere corrección, pues claramente dice que se concede el incentivo solicitado por la parte actora, y si se observa la demanda en ella se solicitó como incentivo “… la suma equivalente a CIENTO CINCUENTA SALARIOS MÍNIMOS LEGALES por las trascendencia de este problema para la ciudadanía de Cúcuta”. Por lo tanto, en su sentir, la corrección efectuada por la Sala carece de sentido, ya que la sentencia era clara y precisa al remitir al texto de la demanda. Expresa, en ese orden, que en la forma en que se dictó el fallo, éste presta mérito ejecutivo, más aun si se tiene en cuenta que existen, como en este caso, títulos ejecutivos complejos, conformado por la sentencia como por la demanda. De otro lado, señala que si se aceptara la aplicación del artículo 310 del C.P.C., en todo caso no se está frente a ninguno de los supuestos de que trata esta norma para efectuar la corrección de providencias. Finalmente, estima que la problemática planteada en este asunto amerita el incentivo solicitado en la demanda, debido a la trascendencia e importancia del caso. VII.- LAS CONSIDERACIONES 1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado

anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas, y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales se estiman vulnerados como consecuencia de la falta de implementación por parte de la Administración Municipal de San José de Cúcuta de un sistema integral de prevención y atención de desastres en los colegios públicos y privados de esa municipalidad, que permita el manejo adecuado de situaciones como las presentadas en el Colegio de La Presentación por los hechos terroristas del 5 de marzo de 2003 ocurridos en esa ciudad. En ese contexto, solicita la demandante lo siguiente: “1.- Que se ordene al Dr. MANUEL GUILLERMO MORA JARAMILLO. Alcalde de Cúcuta, la creación de un

sistema y los procedimientos adecuados de evacuación de los planteles educativos de la ciudad, así como los mecanismos de información y divulgación de ellos y ponerlos en práctica en todos los colegios mediante brigadas informativas y prácticas. // 2.- Que se ordene a la Secretaría de Gobierno, vigilar que dichos mecanismos periódicamente se estén recordando en las fases de prevención y manejo y que se realicen periódicamente simulacros en los que se practiquen los planes y procedimientos de evacuación. // 3.- Que se ordene a la Alcaldía del Municipio y a la Secretaría de Gobierno garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos, económicos que sena indispensables para la prevención y atención de las situaciones de desastre de esa naturaleza. // 4.- Que se me fije un incentivo de conformidad con el Art. 39 de la ley 472 de 1998 para cuyo objeto solicito la suma equivalente a CIENTO CINCUENTA SALARIOS MÍNIMOS LEGALES por las trascendencia de este problema para la ciudadanía de Cúcuta.” (fl. 4 – mayúsculas sostenidas del texto original) 3.- En la sentencia impugnada el a quo dio por terminada la presente acción popular “por cumplimiento del objeto pretendido y por haber cesado la situación fáctica que amenazó la violación (sic) de los derechos colectivos alegados” (numeral primero); del mismo modo, concedió el incentivo solicitado por la demandante (numeral segundo). Posteriormente, mediante auto del 18 de agosto de 2005 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, haciendo uso de la facultad consagrada en

el artículo 310 del C.P.C., aplicable por la remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, corrigió el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo del 20 de mayo de 2005, el cual quedó así: “SEGUNDO: FÍJESE el incentivo a cargo del Municipio de Cúcuta y a favor de la doctora GLORIA CACERES GARCÍA, en diez (10) salarios mínimos legales vigentes, conforme al artículo 39 de la Ley 472 de 1998”. 4.- Pues bien, conforme se ha señalado por esta Sección1, en tratándose del hecho superado o de la carencia de objeto ocurridas en el curso del trámite de la acción popular, aunque ya no será necesario ordenar la adopción de medidas para amparar los derechos e intereses colectivos - pues éstas se implementaron en el desarrollo de la actuación procesal -, sí procede el reconocimiento del incentivo económico para el demandante, si se establece que el restablecimiento del derecho colectivo amenazado o vulnerado se produjo con ocasión de la intervención del actor popular. Lo anterior es apreciable cuando la autoridad pública o el particular que con su acción u omisión amenaza o vulnera los derechos e intereses colectivos, una vez que es notificado de la demanda, procede a realizar las actuaciones administrativas pertinentes para salvaguardar tales derechos e intereses, de tal suerte que se entienda que no existe conducta alguna que le sea atribuible, debido a que ya no existe riesgo o peligro para la comunidad. Con todo, es pertinente precisar que para que proceda el reconocimiento del incentivo económico debe estar plenamente acreditado en el proceso que existe realmente la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, pues, en caso

contrario, el solo hecho de que en determinado asunto se presente carencia de objeto o sustracción de materia (por ejemplo, por que se haya realizado la obra que constituía la materia de las pretensiones de la demanda), no supone necesariamente que se tenga derecho a dicho incentivo. En efecto, es claro que el incentivo es un reconocimiento económico que la ley concede al actor, y que debe ser fijado por el juez en el caso en que prosperen las pretensiones de la demanda2, declaración ésta que lógicamente presupone que exista ciertamente amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos. 5.- En el recurso de apelación el Municipio de Cúcuta afirma que sí había tomado las medidas de seguridad con mucha antelación a la presente acción popular, la 1 Sentencia de 22 de junio de 2006, proferida en la acción popular núm. 15001 2331 000 2003 00962 01; Actor: José Alberto Salom Cely; Consejero Ponente Doctor Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 2 Así se deduce de lo establecido en los artículos 34 y 39 de la Ley 472 de 1998. que se fundó en que en los hechos terroristas del 5 de marzo de 2003 supuestamente resultó perjudicada la comunidad del Colegio La Presentación, sin que se hubiera allegado prueba de ello. Así mismo, señala que el municipio sí tomó con antelación las medidas en materia de seguridad para la ciudadanía, según se constata en el Plan de Desarrollo Municipal (Acuerdo Municipal 0114 del 9 de mayo de 2001 - art. 6.6.1), en el cual además se estableció la constitución de un sistema integral local para la atención

y prevención de desastres, que incluye un plan para tales efectos, y que la implementación del Manual del Plan Escolar de Prevención de Desastres obedeció a lo señalado en citado Acuerdo. 5.1 En relación con lo anterior, debe señalar la Sala, en primer lugar, que con la demanda se acompañaron tres informes de prensa sobre los hechos acaecidos en el municipio de Cúcuta el día 5 de marzo de 2003, cuyo contenido no fue desconocido por el municipio demandado en la contestación de la demanda, en los que se da cuenta de que el acto terrorista de esa fecha en el Centro Comercial Alejandría ocasionó daños materiales en las instalaciones del Colegio La Presentación, así como zozobra en algunas de las menores que se encontraban en dicho plantel educativo (fls. 7 a 9); además, en la propia contestación de la demanda se reconoce que ese acto se dirigió contra el centro comercial aludido pero que sus efectos alcanzaron edificaciones como el Colegio La Presentación, y que ese hecho causó intranquilidad en la comunidad educativa. Con todo, al margen de lo anterior, debe decirse que la protección de los derechos colectivos invocados en la demanda no supone que éstos hayan sido afectados, pues precisamente uno de los propósitos de la acción popular es evitar o prevenir su vulneración (art. 2º Ley 472 de 1998). 5.2 Así mismo, debe precisarse que la demanda no está fundada en la omisión del municipio demandado en adoptar medidas de seguridad ciudadana, en general, sino particularmente en cuanto tiene que ver con la adopción de un sistema integral de prevención y atención de desastres en todos los colegios

públicos y privados de esa municipalidad, que permita el manejo adecuado de situaciones como la presentadas en el Colegio de La Presentación, omisión ésta que, en criterio de la Sala, evidentemente constituye un motivo de amenaza para los derechos colectivos invocados en la demanda. 5.3 En este orden, encuentra la Sala que ciertamente el municipio de Cúcuta fue omisivo en esta materia, pues fue solo con ocasión de la presentación de la demanda3 que procedió a realizar las actuaciones administrativas pertinentes, las cuales se concretaron en la elaboración de un documento denominado “PLAN ESCOLAR DE PREVENCIÓN DE DESASTRES – MANUAL DE CONSULTA”, cuyo borrador fue remitido al Tribunal mediante oficio del 25 de noviembre de 2003, y su texto definitivo divulgado a los colegios del municipio en el transcurso del año 2004. (fls. 29 a 43 y 54 a 80 del expediente) Ahora bien, argumenta el municipio demandado que la anterior medida fue consecuencia de los programas señalados en el Plan de Desarrollo Municipal contenido en el Acuerdo 0114 del 9 de mayo de 2001 4 , en el que se establecieron proyectos en materia de seguridad ciudadana y de atención y prevención de desastres