CE-54001-23-31-000-2003-01008-01(AP)-2006

PUENTE VIAL PUENTE GOMEZ - Vulneración de derechos colectivos por falta de mantenimiento / VIAS NACIONALES - Transferencia al departamento: comprende adelantar, mantener y reparar Que es clara la responsabilidad que tiene el Departamento de Norte de Santander en la reparación y mantenimiento del “Puente Gómez”, puesto que muy claramente señala el artículo 16 de la Ley 105 de 1993 la facultad que tiene la Nación de traspasar a los Departamentos, por medio de acuerdo interadministrativo, el mantenimiento, mejoramiento y administración entre otros de algunas carreteras. Ley 105 de 1993 ... Y por su parte, el acuerdo interadministrativo 0242, celebrado entre otros por el Instituto Nacional de Vías y el Departamento de Norte de Santander señala ... En el anexo del acuerdo se incluyen entre otras las siguientes carreteras:“Altamira – Salazar – Puente Gómez” “Sardinata – Puente Gómez – Zulia”. Puede concluir por tanto la Sala, que la responsabilidad recae en el presente caso en el Departamento de Norte de Santander, puesto que el acuerdo que se ha estado mencionando, transfirió el mantenimiento y reparación entre otros, de la vía que incluye el “Puente Gómez”. Por otra parte, en cuanto a la excepción que plantea el apoderado del Departamento de Norte de Santander al señalar que la administración no ha sido ajena a sus responsabilidades y que han ejecutado diferentes obras tendientes al mantenimiento y mejoramiento de la vía. Según consta en el acervo probatorio, la administración departamental no ha realizado obras concretas tendientes al mantenimiento y mejoramiento de “Puente Gómez” y, por el contrario, sí se empezaron a realizar estudios tendientes al mejoramiento del mencionado puente

pero en fechas posteriores al día de la radicación de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C. dos (2) de febrero del año dos mil seis (2006) Radicación número: 54001-23-31-000-2003-01008-01(AP)

Actor: GUBER ALFONSO ZAPATA ESCALANTE

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: APELACION SENTENCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el Departamento de Norte de Santander, contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de fecha 12 de agosto de 2004, mediante la cual se accede a las pretensiones de la demanda.

I - ANTECEDENTES El 25 de agosto de 2003 el ciudadano GUBER ALFONSO ZAPATA ESCALANTE, obrando en nombre propio, ejerció acción popular ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, contra el Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y el Departamento Norte de Santander por considerar que se encuentran vulnerados los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna así como el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

A-HECHOS

1. En la vía que del Municipio de San José de Cúcuta conduce al Municipio de Gramalote (Norte de Santander), existe un puente denominado “Puente

Gómez”.

2. “Puente Gómez”, es paso obligado entre el Municipio de Cúcuta y las

poblaciones de Gramalote, Lourdes, Sardinata, Villacaro y El Carmen.

3. La estructura metálica, en la parte derecha del puente en sentido Santiago – Gramalote se encuentra destruída.

4. También se presenta un desprendimiento de la estructura donde termina el pavimento y comienza el puente.

B – PRETENSIONES

Mediante esta acción se pretende:

1. Que se ordene al Departamento de Norte de Santander, Ministerio de Transporte e Instituto Nacional de Vías (INVIAS) que procedan a restaurar, reparar y hacerle mantenimiento al puente denominado “Puente Gómez”

2. Que se decrete el incentivo de Ley.

C-DEFENSA Mary Rosa Paredes Asaf, obrando como apoderada del Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Dirección Territorial Norte de Santander, contestó la demanda manifestando que: Por no encontrarse ubicado el “Puente Gómez” en una vía del orden Nacional, la misma no se encuentra a cargo de INVIAS, sino del ente territorial, en este caso del Departamento de Norte de Santander, puesto que el Decreto 1735 del 28 de agosto de 2001 fija la Red Nacional de Carreteras, y en la misma no se encuentra incluído el tramo en el cual se encuentra ubicado el puente. Por otra parte, Cesar Alexander Ramon Moreno, obrando como apoderado de la Gobernación del departamento de Norte de Santander dio contestación a la demanda, y argumentó: Que el departamento dentro de su plan de desarrollo incluyó un programa denominado: “Conservación, mejoramiento, y mantenimiento red vial secundaria y

terciaria” rubro 4043 que permite llevar a cabo obras de mantenimiento como la que requiere el “Puente Gómez”. Agrega que en ningún momento el departamento ha sido ajeno al mantenimiento de las vías, y que muestra de lo mismo es que ha venido realizando obras como muros en la vía Santiago – “Puente Gómez”, mantenimiento de la carretera Santiago – Cornejo, cunetas, alcantarillas, mejoramiento vía gramalote. Por último, interviene el apoderado del Ministerio de Transporte explicando que el Ministerio de Transporte tiene señaladas sus funciones en el Decreto 2171 de 1992 artículo 6, y que en el mismo no se encuentra ninguna que ordene el manejo de la infraestructura vial, mantenimiento, adecuación y señalización de las vías, razón por la cual existe falta de legitimación en causa por pasiva. II-FALLO IMPUGNADO El a quo accedió a las pretensiones de la demanda fundamentándose en lo siguiente: Comienza por señalar, que son válidas las excepciones propuestas por el Ministerio de Transportes y el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) puesto que es claro el convenio interadministrativo 0242 del 24 de marzo de 1995 en el que se transfieren al Departamento por medio de inventario, algunas carreteras que correspondían a INVIAS. Señala, que según informes de la Secretaría de Vías y Transporte del Departamento se puede concluir que es necesaria la reparación del puente pues posee daños de orden estructural que amenazan los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Añade el a quo que es fundamental que el Departamento, por conducto de la

Secretaría de Vías y Tránsito, lleve a cabo las obras, puesto que hasta el momento no se ha dado nada en concreto, a pesar de que la misma Secretaría señala que es necesaria la reparación y mantenimiento. Por último se hace énfasis en que el Departamento no ha llevado a cabo una acción concreta con el fin de darle solución al “Puente Gómez”, y que la única acción concreta fue la orden de trabajo 000095 del 31 de diciembre de 2003, con lo que se puede concluir que la presentación de la demanda puso a funcionar la administración. Por lo tanto, falla el Tribunal amparando los derechos colectivos a la seguridad y previsión de desastres previsibles técnicamente y ordena al Departamento Norte de Santander a través de la Secretaría de Vías y Tránsito la ejecución en doce meses de la obra sobre el mencionado puente. IIIFUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El Departamento de Norte Santander por intermedio de su apoderado Luis Emilio Toloza Titian, inconforme con la decisión, apeló, manifestando que: La acción popular fue presentada cuando ya por parte de la administración departamental se había contemplado el Programa denominado, conservación, mejoramiento y mantenimiento red vial secundaria y terciaria y que se complementa con el plan de desarrollo departamental del año 2004 que incluye el proyecto de mejoramiento de la red vial secundaria en 1458.9 Km. Agrega que la administración no ha sido ajena a sus responsabilidades, y que muestra de lo anterior es que se vienen ejecutando diferentes obras que incluyen mantenimiento y mejoramiento de la vía mencionada.

Finaliza solicitando que no se reconozca el incentivo al actor puesto que “no basta probar la violación del derecho colectivo imputable a la entidad encargada de su protección. Se debe además verificar que la protección del derecho se obtuvo gracias a la intervención del actor”. VIICONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala procederá a confirmar la providencia impugnada, de conformidad con las siguientes razones: La Acción Popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los Derechos e Intereses Colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas, que busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos. En el caso concreto, el actor interpuso acción popular por considerar que se encuentran vulnerados los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso de los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, así como el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por encontrarse el “Puente Gómez” en condiciones poco adecuadas para su funcionamiento. Se observa en el expediente entre otros el siguiente acervo probatorio:

1. Fotografías –folios 10, 11,12, 116 y 117en donde se puede observar la condición en la que se encuentra el puente.

2. Informe del Secretario de Vías y Transporte de Norte Santander, donde señala cuales son los daños que tiene el puente, y añade que el mismo requiere de mantenimiento que en el informe se describe. (Folios 127 y

128).

3. Fotocopia del convenio interadministrativo No. 0242 donde se transfieren algunas carreteras que se encuentran a cargo de INVIAS y se pasan al Departamento de Norte de Santander. (Folios 78,79,80,81,82 y 83) De lo anterior esta Sala concluye: Que es clara la responsabilidad que tiene el Departamento de Norte de Santander en la reparación y mantenimiento del “Puente Gómez”, puesto que muy claramente señala el artículo 16 de la Ley 105 de 1993 la facultad que tiene la Nación de traspasar a los Departamentos, por medio de acuerdo interadministrativo, el mantenimiento, mejoramiento y administración entre otros de algunas carreteras. Ley 105 de 1993: “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones (...) ARTICULO 16. Integración de la Infraestructura de Transporte a cargo de los Departamentos. Hacen parte de la infraestructura departamental de transporte, las vías que hoy son de propiedad de los Departamentos; las que son hoy responsabilidad de la Nación - Fondo Vial Nacional o del Fondo Nacional de Caminos Vecinales - y que el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo ordenado en esta Ley, les traspase mediante convenio a los departamentos, al igual que aquellas que en el futuro sean

departamentales, las que comunican entre sí dos cabeceras municipales, así como la porción territorial correspondiente de las vías interdepartamentales que no sean parte de la red nacional: al igual que los puertos y muelles fluviales y los aeropuertos, en la medida que sean de su propiedad o que le sean transferidos. Para el cumplimiento del programa de transferencia de las vías de la Nación a los departamentos, el Ministerio de Transporte elaborará un plan gradual de transferencia de vías, de tecnología y de recursos económicos, apropiados por el Fondo de Cofinanciación de Vías creado por esta Ley, de tal forma que ello les permita una eficaz administración, conservación y rehabilitación de las carreteras que reciban.(...)” Y por su parte, el acuerdo interadministrativo 0242, celebrado entre otros por el Instituto Nacional de Vías y el Departamento de Norte de Santander señala: “CLÁUSULA PRIMERA. - OBJETO: Transferir al DEPARTAMENTO las vías a cargo del INSTITUTO, de acuerdo con el inventario de carreteras que se anexa y forma parte del presente Convenio” “CLÁUSULA CUARTA. – OBLIGACIONES DEL DEPARTAMENTO: El Departamento se compromete a: 1. Recibir mediante acta, MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CINCO (1.275) KILOMETROS DE CARRETERAS, de acuerdo con el Anexo: VÍAS NACIONALES A

TRANSFERIR AL DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER. (…) 3.

Administrar, mejorar, rehabilitar y mantener las vías que reciba en cumplimiento del presente Convenio, según sea el caso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 16 de la Ley 105 de 1993”

En el anexo del acuerdo se incluyen entre otras las siguientes carreteras: “Altamira – Salazar – Puente Gómez” “Sardinata – Puente Gómez – Zulia” Puede concluir por tanto la Sala, que la responsabilidad recae en el presente caso en el Departamento de Norte de Santander, puesto que el acuerdo que se ha estado mencionando, transfirió el mantenimiento y reparación entre otros, de la vía que incluye el “Puente Gómez”. Por otra parte, en cuanto a la excepción que plantea el apoderado del Departamento de Norte de Santander al señalar que la administración no ha sido ajena a sus responsabilidades y que han ejecutado diferentes obras tendientes al mantenimiento y mejoramiento de la vía. Según consta en el acervo probatorio, la administración departamental no ha realizado obras concretas tendientes al mantenimiento y mejoramiento de “Puente Gómez” y, por el contrario, sí se empezaron a realizar estudios tendientes al mejoramiento del mencionado puente pero en fechas posteriores al día de la radicación de la demanda. Lo anterior puede ser constatado en los folios 134 a 137 donde aparece la orden de trabajo 000095 de la Secretaría de Vías y Transporte de Norte de Santander, con fecha 31 de diciembre de 2003, y donde se ordena ejecutar: “ESTUDIO DE RECUPERACIÓN, ESTABILIZACIÓN Y MANTENIMIENTO DE PUENTE GÓMEZ, MUNICIPIO DE SANTIAGO” Se añade, que a folios 127 y 128 se encuentra un informe del Secretario de Vías y Transporte del Departamento de Norte de Santander donde señala: “En atención al oficio de la referencia, me permito informarle las

observaciones realizadas en la visita técnica practicada el 23 de septiembre de 2003. (...) Se observó que el puente se encuentra en regular estado por la falta de mantenimiento. Presenta la estructura metálica un estado de oxidación de las celosías y vigas de acero, la celosía que forma parte de la baranda derecha a la salida del puente en dirección al municipio de Gramalote está destruida. En cuanto a la estructura en concreto la zarpa del estribo se encuentra socavado y el concreto de elevación se observa el material granular, ocasionado por el desgaste. Las juntas de encuentran dilatadas. El estribo de roca, presenta maleza y forma vacíos con la estructura. El puente está compuesto además de siete placas o losas en concreto reforzado, en las cuales se observa una luz entre losa y losa, asimismo presenta desgaste del concreto. Los accesos carecen de juntas y se observan baches entre la estructura y las entradas del puente. De todo lo anterior, se concluye que es necesario reparar o sustituir dos losas, efectuar las dilataciones de entrada y salida del mismo, pintar toda la estructura metálica, reparar cinco celosías metálicas, a las losas en concreto efectuar un mantenimiento, reparar cinco celosías metálicas restituir la baranda lateral y recalzar la dilatación del estribo de entrada y salida.(...)” Se observa por parte de la Sala, que la acción popular fue presentada el día 25 de agosto de 2003, y notificada el día 9 de septiembre del mismo año al Instituto

Nacional de Vías, al Ministerio de Transporte y a la Defensoría del Pueblo; y el día 10 de septiembre de 2003 al Gobernador del Departamento de Norte de Santander (folios 16, 17, 18 y 19) es decir, con anterioridad a las fechas en las cuales se ordenó realizar visitas técnicas y estudios de mantenimiento, y que además la Secretaría de Vías y Transporte es consciente de los daños que tiene el puente, y por lo tanto de las reparaciones que el mismo requiere. Se puede concluir por parte de la Sala, que si bien el Departamento de Norte de Santander, ya ha empezado a tomar medidas tendientes a la reparación y mejoramiento de “Puente Gómez”, las mismas fueron adoptadas con posterioridad a la notificación de la acción popular, lo que permite señalar que la acción interpuesta es valedera y que por tanto se confirmará el fallo del a quo y, en consecuencia, deberá cancelarse el incentivo por parte del Departamento de Norte de Santander a favor del señor Guber Alfonso Zapata Escalante.

FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la providencia impugnada.

SEGUNDO: Comuníquese esta decisión al accionante y al accionado y envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de dos de febrero del año dos mil seis.

RAFAEL E.OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO.

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE