CE-54001-23-31-000-2003-01093-01(AP)-2007

COSA JUZGADA EN ACCION POPULAR - Identidad de objeto, causa y pretensiones aunque los medios para hacerlos efectivos sean distintos / DERECHOS COLECTIVOS - Medios alternativos para satisfacerlos: uso racional de los recursos / MEDIOS ALTERNATIVOS EN ACCION POPULARUso racional de los recursos: puente peatonal y señalización El artículo 35 de la Ley 472 de 1998 establece que la sentencia dictada en una acción popular «tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y el público en general.».El artículo 332 CPC, aplicable a esta materia en virtud de lo dispuesto en los artículos 267 del CCA y 44 de la Ley 472 de 1998 preceptúa: (…). La identidad de objeto significa que la petición en los dos procesos sea la misma; la identidad de causa consiste en que los fundamentos fácticos y jurídicos sean los mismos. Al igual que en el sub-judice, en la acción popular decidida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado mediante sentencia de 31 de julio de 2003, se demandó al Municipio de San José de Cúcuta. Los hechos causantes de la violación en que se fundamenta el actor, y los planteados en el proceso anterior, son los mismos. Asimismo las pretensiones formuladas en el caso subexamine coinciden con las del proceso anterior. En ambos casos, la acción fue incoada para proteger los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Las pretensiones no dejan de ser coincidentes porque los medios propuestos para satisfacerlas no sean los mismos, pues tienen el mismo propósito, en este caso, hacer efectivo el derecho

a la seguridad de transeúntes y peatones haciendo cesar los factores que causan riesgo en la movilidad, bien sea mediante la adaptación de los puentes existentes y mediante la construcción de puentes peatonales en puntos específicos. Ha precisado que existiendo tales medios alternativos y siendo eficaces, no resulta apropiado optar por los que exigen una inversión más costosa pues ello conllevaría un uso irracional de recursos económicos y técnicos escasos, que deben destinarse a la atención prioritaria de otras necesidades del todo carentes de medios de satisfacción. La limitación de recursos presupuestales impone su priorización según criterios de necesidad y urgencia y a considerar medios alternativos de satisfacerlas que impliquen menores costos y produzcan los mismos beneficios. Con este criterio, en sentencia de 8 de junio de 2006 1 la Sala consideró que no había lugar a construir puentes peatonales o pasos a desnivel en las Calles San Juan y El Ferrocarril que conectan el Centro Administrativo de Alpujarra En la ciudad de Medellín por existir semáforos vehiculares y peatonales cuyos tiempos de transición son suficientes para el cruce de la vía. Con la misma ratio en sentencia de 10 de agosto de 2006 2 no accedió a la construcción de un puente peatonal en la vía Bucaramanga-Girón. Se impone, pues, revocar los numerales 1º y 2º de la sentencia apelada, y en su lugar, declarar probada la excepción de «cosa juzgada» y ordenar estarse a lo resuelto en la sentencia de 31 de julio de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007) 1 Expediente 05001-23-31-000-2004-04246, C.P. Camilo Arciniegas Andrade. 2 Expediente: 68001-23-15-000-2003-0221-01 C.P. Camilo Arciniegas Andrade Radicación número: 54001-23-31-000-2003-01093-01(AP)

Actor: SERGIO ERNESTO QUINTERO GONZALEZ

Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CUCUTA Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR Se decide la apelación interpuesta por el actor contra la sentencia de 5 de noviembre de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Norte de Santander dio por terminada la acción por sustracción de materia.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 24 de septiembre de 2003, SERGIO ERNESTO QUINTERO GONZALEZ ejerció acción popular contra el Municipio de San José de Cúcuta para reclamar protección a los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. 1.1. Hechos La falta de puentes peatonales representa amenaza para la seguridad de los peatones y transeúntes pues no existe otro medio alternativo que les permita cruzar la Avenida Séptima en condiciones seguras .

Se trata de una vía de gran flujo vehicular y peatonal pues se extiende desde el

terminal de transportes hasta el barrio «El Salado», atraviesa la zona industrial de la ciudad, en ella se ubican importantes entidades bancarias, la iglesia de «La Candelaria» y es la entrada a los barrios «La Merced», «Pescadero», «Colpet», «Sevilla», «La Maria», «Carlos García Lozada», «Prados del Norte». 1.2. Pretensiones El actor solicita que se ordene al Municipio de San José de Cúcuta: a) Ejecutar las gestiones y operaciones administrativas necesarias para la construcción de puentes peatonales sobre la Avenida Séptima, a la altura del terminal de transporte, del Colegio «Andrés Bello» y del Colegio «Gremios Unidos», por las áreas de mayor flujo peatonal y vehicular. b) Reconocer a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. c) Conformar un Comité de Verificación del Cumplimiento de la sentencia en el que participe el actor y las autoridades que disponga el juez. d) Pagar las costas del proceso.

2. LA CONTESTACIÓN El apoderado del Municipio de San José de Cúcuta propuso la excepción de «cosa juzgada» fundamentándola en que mediante sentencia de 31 de julio de 2003 (C.

P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda) la Sección Segunda de esta Corporación amparó los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente y ordenó al Alcalde cerrar definitivamente el paso de los puentes peatonales sin barandas ubicados en la Avenida Séptima e instalar puentes provisionales metálicos, debidamente señalizados mientras se construía

un puente peatonal frente a las instalaciones de las Centrales Eléctricas del Norte de Santander.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 13 de enero de 2004, con asistencia del Procurador 23 Delegado para Asuntos Administrativos, el apoderado del Municipio de San José de Cúcuta y el Director de Planeación Municipal y el actor. Se declaró fallida por cuanto no se llegó a un acuerdo y se ordenó continuar con el trámite del proceso.

4. PRUEBAS Obran en el expediente las siguientes: - Cinco (5) fotografías 3 que muestran la Avenida Séptima, frente a las instalaciones de la Central Eléctrica de Norte de Santander y el Colegio «Andrés Bello». - Copia de la sentencia de 11 de abril de 2003 4 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y de la sentencia 31 de julio de 2003 5 de la Sección Segunda de esta Corporación. - Diagnóstico y formulación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de San José de Cúcuta (Acuerdo 083 de 2001) 6 que contempla la 3 Folios 10 y 11 4 Folios 29 a 41 5 Folios 43 a 54 6 Folio 62 construcción de un puente peatonal en la Avenida Séptima, frente a las instalaciones de Central Eléctrica de Norte de Santander.

5. Alegatos de Conclusión 5.1. El apoderado del Municipio reiteró que debe declararse probada la excepción de «cosa juzgada».

Puso de presente que la Administración Municipal ya ejecutó las obras ordenadas en la sentencia de 31 de julio de 2003, proferida por la Sección Segunda,

Subsección A del Consejo de Estado. 5.2. El actor guardó silencio. .

II. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal dio por terminada la acción por sustracción de materia ya que en sentencia de 31 de julio de 2003 esta Corporación amparó los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente y ordenó a la Administración Municipal ejecutar las gestiones y operaciones administrativas necesarias para cerrar definitivamente el paso de los puentes peatonales sin barandas ubicados en la Avenida Séptima, instalar puentes provisionales metálicos, y proveer de señalización a la vía, mientras se ejecutan las obras que permitan el cruce seguro de peatones. En cumplimiento de las órdenes impartidas se ejecutaron estas obras, cesando así el riesgo para los transeúntes del sector.

Advirtió que como el riesgo denunciado por el actor cesó en cumplimiento de la sentencia de 31 de julio de 2003, procedía dar por terminada la acción, por sustracción de materia.

III. LA IMPUGNACIÓN El actor solicita revocar la sentencia apelada pues considera que las obras ejecutadas en la Avenida Séptima son insuficientes para garantizar los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.

Afirma que en el fallo precedente, el actor solicitaba el acondicionamiento de los planchones de concreto ubicados sobre la Avenida Séptima, que permitieran el paso seguro de peatones por los canales de aguas lluvias, por lo que no puede entenderse resuelta su solicitud de construir puentes peatonales por la misma

avenida.

IV. CONSIDERACIONES La excepción de cosa juzgada El actor pretende que se amparen los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres técnicamente previsibles que estima vulnerados por la falta de puentes peatonales en la Avenida Séptima y de cualquier otro medio alternativo que permita a los transeúntes cruzar en condiciones seguras.

El Municipio de San José de Cúcuta propuso la excepción de «cosa juzgada» porque en sentencia de 31 de julio de 2003 la Sección Segunda, Subsección A del Consejo Estado amparó los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, amenazados a causa de la falta de puentes peatonales y de medios idóneos que permitan el cruce seguro de los peatones en la Avenida Séptima. El artículo 35 de la Ley 472 de 1998 establece que la sentencia dictada en una acción popular «tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y el público en general.» El artículo 332 CPC, aplicable a esta materia en virtud de lo dispuesto en los artículos 267 del CCA y 44 de la Ley 472 de 1998 preceptúa: «Artículo 332.- La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes, cuando las del segundo proceso son sucesores mortis causa de las que figuraron en el primero o

causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda, si se trata de derechos sujetos a registro y al secuestro en los demás casos. La sentencia dictada en procesos seguidos por acción popular produce cosa juzgada erga omnes. Los efectos de la cosa juzgada en procesos en que se ventilen cuestiones relativas al estado civil de las personas, se regularán por lo dispuesto en el Código Civil y leyes complementarias. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezca como parte, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.» La identidad de objeto significa que la petición en los dos procesos sea la misma; la identidad de causa consiste en que los fundamentos fácticos y jurídicos sean los mismos. Al igual que en el sub-judice, en la acción popular decidida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado mediante sentencia de 31 de julio de 2003, se demandó al Municipio de San José de Cúcuta. Los hechos causantes de la violación en que se fundamenta el actor, y los planteados en el proceso anterior, son los mismos. Asimismo las pretensiones formuladas en el caso sub-examine coinciden con las del proceso anterior. En ambos casos, la acción fue incoada para proteger los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. En efecto, se pretende: Demanda decidida en sentencia de Demanda decidida en sentencia 5 de 31 de julio de 2003 noviembre de 2004

 Que se ordene al Municipio de San Que se ordene al Municipio de San José de Cúcuta o a quien José de Cúcuta, provea a favor de corresponda, que en un término la comunidad cucuteña el espacio perentorio inicie la instalación de público requerido para la circulación barandas, pasamanos laterales de peatonal y vehicular en forma los puentes peatonales que adecuada y segura sobre el sector amenazan riesgo y que están de la Avenida Séptima , con la ubicados a lo largo de la Avenida instalación de puentes peatonales Séptima; y que en caso de no existir en aquellos sitios de mayor presupuesto para la instalación de peligrosidad y de alto flujo de barandas laterales, sean cerrados peatones, teniendo en cuenta el hasta tanto se designe el Plan de Ordenamiento Territorial presupuesto para tal fin. (POT), el Código Nacional de Tránsito y las disposiciones del Fondo de Prevención Vial, disponiendo para ello un término prudencial que deberá atender prioritariamente la necesidad de proteger la seguridad personal y jurídica de los peatones que transitan o circulan sobre esta avenida.  Que como consecuencia de lo anterior se condene a la entidad territorial demandada a adelantar las gestiones administrativas a que halla lugar para la construcción de puentes peatonales sobre la Avenida Séptima a la altura de la redoma del terminal de transporte, del Colegio «Andrés Bello» y del Colegio «Gremios Unidos», por ser puntos en los que circulan con mayor frecuencia y fluidez los peatones. Las pretensiones no dejan de ser coincidentes porque los medios propuestos

para satisfacerlas no sean los mismos, pues tienen el mismo propósito, en este caso, hacer efectivo el derecho a la seguridad de transeúntes y peatones haciendo cesar los factores que causan riesgo en la movilidad, bien sea mediante la adaptación de los puentes existentes y mediante la construcción de puentes peatonales en puntos específicos. En ocasiones precedentes la Sala ha puesto de presente que el ámbito de protección de los derechos colectivos no está dado por un único y específico medio a menos que se demuestre que los medios alternativos existentes son ineficaces y que la amenaza o el riesgo contingente está directamente asociado al medio que se echa de menos. Ha precisado que existiendo tales medios alternativos y siendo eficaces, no resulta apropiado optar por los que exigen una inversión más costosa pues ello conllevaría un uso irracional de recursos económicos y técnicos escasos, que deben destinarse a la atención prioritaria de otras necesidades del todo carentes de medios de satisfacción. La limitación de recursos presupuestales impone su priorización según criterios de necesidad y urgencia y a considerar medios alternativos de satisfacerlas que impliquen menores costos y produzcan los mismos beneficios. Con este criterio, en sentencia de 8 de junio de 2006 7 la Sala consideró que no había lugar a construir puentes peatonales o pasos a desnivel en las Calles San Juan y El Ferrocarril que conectan el Centro Administrativo de Alpujarra En la ciudad de Medellín por existir semáforos vehiculares y peatonales cuyos tiempos de transición son suficientes para el cruce de la vía. Con la misma ratio en

sentencia de 10 de agosto de 2006 8 no accedió a la construcción de un puente peatonal en la vía Bucaramanga-Girón. 7 Expediente 05001-23-31-000-2004-04246, C.P. Camilo Arciniegas Andrade. 8 Expediente: 68001-23-15-000-2003-0221-01 C.P. Camilo Arciniegas Andrade Se impone, pues, revocar los numerales 1º y 2º de la sentencia apelada, y en su lugar, declarar probada la excepción de «cosa juzgada» y ordenar estarse a lo resuelto en la sentencia de 31 de julio de 2003. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero.- REVÓCANSE los numerales primero y segundo de la sentencia apelada, proferida por el Tribunal de Norte de Santander el 5 de noviembre de 2004. En su lugar, DECLÁRASE probada la excepción de «cosa juzgada» y , en consecuencia, ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia de 31 de julio de 2003. Segundo.- CONFÍRMASE el numeral tercero de la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 31 de mayo de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta GABRIEL E. MENDOZA MARTEL RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANNETA Ausente con permiso