CE-54001-23-31-000-2003-01112-01(ACU)-2005

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Procede contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla un deber legal / IMPUESTO PREDIAL UNIFICADOExclusión por cumplir con los requisitos establecidos en el acuerdo / TITULARIDAD DE DERECHOS - La formalidad de estos no es fundamento valido para la inaplicación de los beneficios por parte de la administración La norma que se estima incumplida establece que no ”se les cobrará, facturará, ni declararán, ni pagarán Impuesto Predial Unificado y Sobretasas, a partir de la vigencia del presente Estatuto, a los propietarios o poseedores de predios edificados residenciales y/o mejoras...” que cumplan los siguientes requisitos: a) que pertenezcan a estratos 1 y 2 y b) que su avalúo catastral al momento de la causación sea igual o inferior al valor equivalente a siete y medio ( 7 ½) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En la documental obrante al proceso se encuentra que la Secretaría de Hacienda del Municipio de San José de Cúcuta, en varias oportunidades ha accedido a la solicitud de la sociedad demandante, en el sentido de informarle que algunos de sus predios son beneficiarios de la figura de la exclusión contenida en el acuerdo 0192 del 31 de diciembre de 1999. tanto los propietarios como los poseedores tienen derecho a la excusión del impuesto predial unificado y la negativa del reconocimiento de ese derecho se ha estructurado en aspectos meramente formales, como afirmar que Sodeva Ltda., es un propietario en mayor extensión y que figura con construcción cero, cuando en realidad es nudo propietario de numerosos inmuebles que son poseídos por

familias de escasos recursos, donde han establecido su vivienda y cuyo avalúo equivale o no excede de los 7 y ½ salarios mínimos legales mensuales vigentes; sin embargo, han sido reiteradamente marginados del beneficio otorgado por el acuerdo 0192 de 31 de 1999 porque entre el solicitante y la administración se ha creado un obstáculo meramente formal que ha impedido decidir el asunto. Para la Sala es claro que los documentos aportados acreditan que, no obstante aparecer registrado como propietario la empresa Sodeva Ltda., estos predios han sido reconocidos en el catastro con destinación A que corresponde a vivienda construida; sobre los mismos existen mejoras levantadas por sus poseedores y su precio, en la mayoría de los casos, no excede el valor de siete y medio salarios mínimos legales mensuales vigentes, con lo cual se acredita el cumplimiento de los supuestos fácticos exigidos por la norma indicada como incumplida en la demanda. Resta superar un aspecto, que por su naturaleza formal, no puede servir de fundamento para que la administración mantenga su negativa a cumplir la norma, cual es el de la titularidad de los derechos constituidos sobre dichos predios. Por lo cual se ordenará a la administración municipal de San José de Cúcuta que en un termino que no exceda de treinta días dé cumplimiento al inciso segundo “Exclusiones” del parágrafo segundo, Capitulo I del Acuerdo 0192 de 31 de diciembre de 1999, bien frente a quien aparece como titular del dominio o el nudo propietario, con la salvedad de que el respectivo reconocimiento debe hacerse para cada uno de los predios en que se encuentra subdividido el de

mayor extensión, o directamente a los poseedores de los predios, quienes acreditan su condición con los documentos que al efecto les expida Sodeva Ltda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICA.

Bogotá D. C., veintiuno (21) de julio de mil cinco (2005) Radicación número: 54001-23-31-000-2003-01112-01(ACU)

Actor: SOCIEDAD DE VIVIENDAS ATALAYA LIMITADA

Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CUCUTA - SECRETARIA DE HACIENDA MUNICIPAL Se decide la impugnación presentada por el Gerente General de la Sociedad de Viviendas Atalaya - SODEVA LTDA. - contra la sentencia del 13 de noviembre de 2003 dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de la cual se negó por improcedente la demanda instaurada.

ANTECEDENTES La demanda. El señor Henry Patiño Pinzón, en su condición de Gerente General de la Sociedad de Viviendas Atalaya Ltda. -Sodeva Ltda.-, presentó demanda contra el Municipio de San José de Cúcuta - Secretaría de Hacienda Municipal -, con el fin de obtener el cumplimiento del libro segundo, título primero, capítulo primero del acuerdo 0192 del 31 de diciembre de 1999 dictado por el Concejo Municipal “ por el cual se adopta el Estatuto de Rentas para el Municipio de San José de Cúcuta...” Fundamenta sus pretensiones en los siguientes hechos:

Afirma que a través del acuerdo No. 0192 del 31 de diciembre de 1999, el Concejo Municipal de Cúcuta creó una figura que tiene por finalidad excluir “a los propietarios o poseedores de predios edificados residenciales y/o mejoras de los estratos 1 y 2 cuyo avalúo catastral sea igual o inferior al valor equivalente a 7 ½ salarios mínimos legales mensuales vigentes”, del pago del impuesto predial unificado; que la autoridad municipal no le ha dado cumplimiento a tal figura, pese a haberse efectuado requerimientos verbales y por escrito; que teniendo en cuenta que sobre los terrenos de la sociedad demandante existen mejoras, tal situación obliga al Municipio a disminuir el monto del impuesto predial del 16 al 3 por mil (fls. 3 a 4). Actuación procesal. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto del 24 de septiembre de 2003, admitió la demanda y ordenó notificarla personalmente al Alcalde de Cúcuta, a quien le concedió el término de 3 días para hacerse parte en el proceso y allegar pruebas o solicitar su práctica. (fl. 75) La demandada, a través de apoderado, en escrito visible a folios 85 y ss del expediente manifestó que las pretensiones de la demanda de cumplimiento no están llamadas a prosperar por cuanto, en primer lugar, el demandante no determinó a las personas de estratos 1 y 2 que se pretende favorecer con la norma citada como incumplida; en segundo lugar, la demanda no reúne los presupuestos para su prosperidad y en tercer lugar, el demandante dispone de otros medios de defensa judicial para obtener lo que hoy pretende a través de una

acción de carácter excepcional y subsidiaria, como lo es la acción de cumplimiento.(fls. 85 a 89). Sentencia impugnada. Mediante sentencia del 13 de noviembre de 2003 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó por improcedente la acción de cumplimiento instaurada con fundamento en que el demandante no acreditó los requisitos establecidos en la norma citada como incumplida para que se pueda ordenar a la administración su cumplimiento; que la Sociedad de Viviendas Atalaya dispone de otro medio de defensa judicial, toda vez que los propietarios de los predios pueden demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho la factura del impuesto predial y obtener allí la satisfacción de sus pretensiones. (fls. 102 a 107). La impugnación. El demandante impugnó la sentencia referida por las siguientes razones: Señala que no es cierta la afirmación del A-quo relacionada con el hecho de que no se encuentran acreditados los requisitos señalados en la norma citada como incumplida para que proceda la acción, toda vez que dentro del proceso aparecen plenamente identificados los 8909 predios afectados, cada uno de ellos con el nombre del propietario, dirección, avalúo, área total y número catastral; que dichos lotes se encuentran estratificados en los niveles 1 y que su avalúo es inferior a 7 ½ salarios mínimos mensuales legales vigentes; que las exigencias del fallador de primera instancia agravan la posición del demandante, toda vez que dentro de su autonomía funcional y poder discrecional puede y debe solicitar

pruebas de oficio; que la diferencia entre destinación económica “A” que es predio construido, y destinación económica “K” que es predio sin construir, es que la “A” paga un impuesto de 3 por 1000 y la “K” paga un impuesto del 16 por mil, diferencia que redunda en beneficio de los poseedores del terreno, por cuanto reduce los gastos de legalización del terreno y la aplicabilidad de la figura de la exclusión. Manifiesta que si bien es cierto se dispone de otro medio de defensa judicial, no es menos cierto que se les está causando con la actuación de la administración un perjuicio grave e irremediable, representado en el hecho de que la Secretaría de Hacienda Municipal de Cúcuta inició procesos de cobro coactivo que generaron el embargo de la cuentas de Sodeva Ltda., que aparecieron en la prensa local como deudores morosos, que se disminuyó de manera ostensible la legalización de sus terrenos etc.. (fls. 110 a 119). CONSIDERACIONES La acción de cumplimiento, instituida en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada en la ley 393 de 1997 tiene por objeto obtener del juez la orden de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos que hayan sido inobservados por las autoridades públicas o por los particulares encargados de ejercer funciones públicas a fin de que se realice el interés público insito en el cumplimiento de las mismas. Procede contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de las normas jurídicas referidas.

Presupuesto de procedibilidad de esta acción es la prueba de la renuencia de la autoridad obligada a cumplir el deber legal o acto administrativo que debe consistir, según el artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en que una vez reclamado por el interesado el cumplimiento del deber legal o administrativo omitido, la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los 10 días siguientes a la solicitud. La Sala constata que efectivamente se ha reclamado previamente de la administración el cumplimiento de la norma invocada como incumplida, con lo cual se acredita el requisito de procedibilidad mencionado. La norma que se considera incumplida es el libro segundo, título primero, capítulo primero del acuerdo 0192 del 31 de diciembre de 1999 dictado por el Concejo Municipal, el cual establece: “Exclusiones: No se les cobrará, facturará, ni declararán, ni pagarán Impuesto Predial Unificado y Sobretasas, a partir de la vigencia del presente Estatuto, a los propietarios o poseedores de predios edificados residenciales y/o mejoras de los estratos 1 y 2 cuyo avalúo catastral al momento de causación sea igual o inferior al valor equivalente a siete y medio ( 7 ½) salarios mínimos legales mensuales vigentes. ... “ Con la demanda se acompañó la siguiente documental: 1Oficio del 20 de diciembre de 2002 dirigido a la Sociedad de Viviendas Atalaya Ltda. Sodeva Ltda., por parte de la Secretaría de Hacienda Municipal de San José de Cúcuta, en la que se lee: “ ... El Instituto Geográfico Agustín Codazzi - I.G.A.C.- es la entidad

encargada de realizar la formación catastaral (sic) de los predios ubicados en el Departamento Norte de Santander y para el caso que nos ocupa tiene en cuenta los terrenos de la Sociedad de Viviendas Atalaya LTDA. SODEVA LTDA. en su mayor extensión, como Area Total, no como Area Construida. De igual forma la Ley es clara cuando el Acuerdo 0192 de diciembre de 1999, en su Artículo 49 establece: ... Como se puede dilucidar, en concordancia con lo preceptuado en el Artículo citado, la pretensión por Ustedes solicita (sic), no es procedente toda vez, que no cumple con los requisitos exigidos, mas aún cuando los predios de propiedad de la Sociedad que Ustedes Representan no está avaluada dentro del equivalente exigido en el Estatuto de Rentas Municipales. ... “ (fls. 28 a 29). (negrilla de la Sala). 2Oficio del 16 de enero de 2003 suscrito por la Secretaría de Hacienda Municipal de San José de Cúcuta y dirigido al Gerente de la Sociedad de Viviendas Atalaya Ltda., en la que se le señala: “ ... Si se interpreta literalmente, el Artículo 49 del Estatuto de Rentas Municipales, y de conformidad con los documentos adjuntos a su escrito de fecha 24 de Diciembre de 2002, se puede dilucidar que SODEVA LTDA. es propietario del “Lote” o predio no construido, según la información emitida por el I.G.A.C (AREA TOTAL X MTS AREA CONSTRUIDA 0 “ Cero mts): claro ejemplo en el cuadro adjunto. ...

CONSULTA GENERAL Referencia: 010403020010000

Propietario: SODEVA

...

Terreno: 0

Construida: 0

...

Destino Eco: K

... ... Es pertinente aclarar que los predios propiedad de SODEVA LTDA se encuentra (sic) clasificados para nuestro sistema y la normatividad vigente establecida para el caso en particular, según lo establece el Artículo 53, Unico parágrafo del Estatuto de Rentas Municipal: PARAGRAFO: Mientras se realice por parte del Municipio un estudio que permita al sistema clasificar los diferentes lotes, se establecerá una tarifa única correspondiente al 16 x 1000. ...” (fls. 31 a 33). 3Oficio del 16 de julio de 2003 suscrito por la Directora Seccional del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, en el que se le informa al Gerente General de Sodeva Ltda. que 20 de sus predios figuran inscritos con destino económico “A”, por existir sobre los mismos una construcción destinada a vivienda. (fl. 54). 4Oficio del 30 de julio de 2003 suscrito por la Secretaria de Hacienda Municipal de la Alcaldía de San José de Cúcuta y dirigido al demandante, en el que se le precisa: “ ... En atención a su derecho de petición, impetrado ante este (sic) secretaría, el pasado 11 de Julio del 2003, en el cual solicita se le de aplicabilidad a la figura de la exclusión del Impuesto Predial Unificado.... me permito comunicarle que revisada la Base de datos que reposa en esta Secretaría, actualizada a 31 de Diciembre de Diciembre de 2002, según información suministrada

por el IGAC, Seccional Cúcuta, sólo los 18 predios, que se relacionan en el listado anexo, tienen destinación económica clase A, los cuales, a exepción (sic) de los identificados con los Nos. 011003050003000 de la K 6 46 40 Br. EL CERRITO y 011002550003000 de la calle 18 5-88, cuyo avalúo catsatral (sic) supera el tope de los 7 ½ salarios mínimos legales, gozan del beneficio de exclusión y en consecuencia no se les cobrará, facturará, ni declararán, ni pagarán Impuesto Predial Unificado y Sobretasas, de conformidad con lo previsto en el artículo 49 del Estatuto ya citado”. (fl. 59). (negrilla de la Sala). Consta en el expediente que los predios a que se refiere la solicitud del demanante figuran en el catastro como de propiedad de Sodeva Ltda., entidad que solo conserva la nuda propiedad y están en posesión de personas y familias que han realizado mejoras e instalado en ellas sus viviendas. A medida que cumplen condiciones del contrato con Sodeva Ltda., ésta les otorga la titularidad del bien, previo el pago de impuestos y otros gastos. La norma que se estima incumplida establece que no ”se les cobrará, facturará, ni declararán, ni pagarán Impuesto Predial Unificado y Sobretasas, a partir de la vigencia del presente Estatuto, a los propietarios o poseedores de predios edificados residenciales y/o mejoras...” que cumplan los siguientes requisitos: a) que petenezcan a estratos 1 y 2 y b) que su avalúo catastral al momento de la

causación sea igual o inferior al valor equivalente a siete y medio ( 7 ½) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En la documental obrante al proceso se encuentra que la Secretaría de Hacienda del Municipio de San José de Cúcuta, en varias oportunidades ha accedido a la solicitud de la sociedad demandante, en el sentido de informarle que algunos de sus predios son beneficiarios de la figura de la exclusión contenida en el acuerdo 0192 del 31 de diciembre de 1999. Tal decisión se adoptó teniendo en cuenta que los predios han sido escriturados a sus propietarios, se hallan clasificados en estratos No. 1 y 2, tienen destinación económica clase A y su avalúo es inferior a 7 ½ salarios mínimos, legales, mensuales vigentes cuyos nuevos propietarios han declarado las mejoras. Para acceder a su escrituración deben pagar previamente a Sodeva Ltda., la totalidad de los impuestos que se hayan causado sobre el lote hasta la fecha de otorgamiento de la escritura, pero ha denegado idéntica solicitud cuando los predios aparecen como propiedad de Sodeva Ltda., registrado en el catastro como lote de mayor extensión sin construír. Para los actuales poseedores de estos últimos predios, quienes reúnen la totalidad de requisitos instituídos en el acuerdo incumplido, por haber construido la mejora donde habitan ( destinación A), existirá una mayor dificultad para acceder a la escricturación porque la deuda por impuestos se viene incrementando en la proporción en que se le factura a Sodeva Ltda.., a la tasa de 16 po mil y éste lo cobrará a los poseedores respectivos como conddición previa para proceder a transferirles la propiedad.

Para la Sala es claro que, en los términos de la norma reputada como incumplida, tanto los propietarios como los poseedores tienen derecho a la excusión del impuesto predial unificado y la negativa del reconocimiento de ese derecho se ha estructurado en aspectos meramente formales, como afirmar que Sodeva Ltda., es un propietario en mayor extensión y que figura con construcción cero, cuando en relalidad es nudo propietario de numerosos inmuebles que son poseídos por familias de escasos recursos, donde han establecido su vivienda y cuyo avalúo equivale o no excede de los 7 y ½ salarios mínimos legales mensuales vigentes; sin embargo, han sido reiteradamente marginados del beneficio ottorgado por el acuerdo 0192 de 31 de 1999 porque entre el solicitante y la administración se ha creado un obstáculo meramente formal que ha impedido decidir el asunto. Si el reclamo es de Sodeva Ltda.,se está frente a un peticionario que no reúne los requisitos exigidos en la norma incumplida y unos y otros ignoran a los destinatarios de la norma, los pequeños propietarios de viviendas de estratos 1 y 2, de valor no superior a 7 y ½ salarios mínimos legales menuales. Con el escrito de impugnación del fallo el demandante acompañó el Listado de computador de la División se Sistemas de la Alcaldía de Cúcuta de los 8.909 predios inscritos a nombre de Sodeva Ltda., con su dirección, avalúo y área total, mandamiento de pago, deuda total. (fls. 121 a 237), Obra igualmente en el proceso el oficio de 29 de agosto de 2003 suscrito por el

Subdirector de Catastro y dirigido a la Directora Seccional Norte de Santander del IGAC, en el que le informa: “ - Después de examinar la información correspondiente a 31 de diciembre de 2002 del municipio de Cúcuta, se encontró que el destino económico de los predios de la empresa SODEVA LTDA tienen la letra “A”. - Las mejoras incorporadas a los predios correspondientes también tienen destino económico habitacional. Aunque los predios matrices de dicha empresa tengan área construida cero metros, arrastran el destino económico de la mejora, por lo tanto la base catastral del Instituto está correcta. ...” (f. 67 y 238). Para la Sala es claro que los documentos anteriores acreditan que, no obstante aparecer registrado como propietario la empresa Sodeva Ltda., estos predios han sido reconocidos en el catastro con destinación A que corresponde a vivienda construída; sobre los mismos existen mejoras levantadas por sus poseedores y su precio, en la mayoría de los casos, no excede el valor de siete y medio salarios mínimos legales mensuales vigentes, con lo cual se acredita el cumplimiento de los supuestos fácticos exigidos por la norma indicada como incumplida en la demanda. Resta superar un aspecto, que por su naturaleza formal, no puede servir de fundamento para que la administración mantenga su negativa a cumplir la norma, cual es el de la titularidad de los derechos constituidos sobre dichos predios. Por lo cual se ordenará a la administración municipal de San José de Cúcuta que en un termino que no exceda de treinta días dé cumplimiento al inciso

segundo “Exclusiones” del paragrafo segundo, Capitulo I del Acuerdo 0192 de 31 de diciembre de 1999, bien frente a quien aparece como titular del dominio o el nudo propietario, con la salvedad de que el respectivo reconocimiento debe hacerse para cada uno de los predios en que se encuentra subdividido el de mayor extensión, o directamente a los poseedores de los predios, quienes acreditan su condición con los documentos que al efecto les expida Sodeva Ltda. En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la Républica y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCASE la sentencia del 13 de noviembre de 2003, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y en su lugar, se ordena a la Alcaldía de San José de Cúcuta que en el término de treinta días siguientes a la ejecutoria de este fallo, reconozca el beneficio de la exclusión del pago del Impuesto Predial Unificado previsto en el Acuerdo 0192 de 31 de diciembre de 1999, a los titulares de derechos sobre lotes a que se refiere la demanda de Sodeva Ltda., ssiempre que cumplan con los requisitos exigidos en la norma invocada como incumplida en la demanda. Los poseedores o quienes tengan derechos sobre cada predio, serán requeridos para que alleguen dentro de la correspondiente actuación administrativa las pruebas que hagan falta y que sirvan de sustento a su derecho; en estos casos, el término previsto se podrá ampliar hasta en otro tanto, si fuere necesario.

NOTIFIQUESE conforme a lo previsto en el artículo 22 de la ley 393 de 1997. COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE al Tribunal de origen,

FILEMON JIMENEZ OCHOA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICA DARIO QUIÑONES PINILLA