CE-54001-23-31-000-2003-01117-01(AP)-2005

ACUEDUCTO DEL MUNICIPIO DE RAGONVALIA - Impotabilidad del agua: procedencia de la acción popular ante omisión de estudios e inclusión en planes y proyectos de inversión y presupuesto Salvo por cuatro análisis de los treinta y cuatro (34) que obran en el expediente, en los que se conceptúa que el agua cumple con los requisitos exigidos por el Decreto 475 de 1998, todos los demás informes analíticos de aguas demuestran al momento de ser tomadas las muestras analizadas la misma no era apta para consumo humano según el Decreto 475 de 1998, sin que la entidad demandada haya demostrado lo contrario, o que con posterioridad corrigió de manera definitiva esa situación. En ese orden de ideas, si se halla que la entidad demandada ha tenido a su alcance los recursos o formas de adquirirlos para atender el gasto que demande el asunto y no ha realizado las gestiones conducentes a ello dentro de la normativa que regula el gasto público, como por ejemplo, hacer los estudios debidos y establecer la prioridad del asunto dentro de los que le compete, su inclusión, en armonía con ello, en los planes y proyectos de inversión y en los presupuestos respectivos, así como la adecuada y correcta ejecución de lo presupuestado, no cabe más que deducirle responsabilidad por omisión en la vulneración o amenaza del derecho colectivo de que se trate y disponer lo que técnicamente y jurídicamente sea conducente para hacer cesar la vulneración o evitar el daño a ese derecho colectivo. En el sub lite, no se observa que la situación en comento sea parte de los planes de desarrollo municipal o del presupuesto de la respectiva vigencia fiscal, de los cuales no hay dato alguno, así

como tampoco de la realización de estudio alguno encaminado al mejoramiento del acueducto y a garantizar el suministro permanente de agua potable, salvo por el Convenio Interadministrativo al que se hizo alusión con anterioridad, el cual fue suscrito el 14 de mayo del 2004, esto es, con posterioridad a la presentación de la demanda de la referencia (23 de septiembre del 2003).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de abril del dos mil cinco (2005) Radicación número: 54001-23-31-000-2003-01117-01(AP)

Actor: PEDRO NOLASCO RODRIGUEZ DEVIA

Demandado: MUNICIPIO DE RAGONVALIA Referencia: APELACION SENTENCIA (ACCION POPULAR) Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto negó las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA El 23 de septiembre del 2003 el ciudadano Pedro Nolasco Rodríguez Devia promovió acción popular contra el Municipio de Ragonvalia (Norte de Santander), en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, contemplados en los literales g), h) y j) del artículo 4° de la

Ley 472 de 1998. Para el efecto solicitó al Tribunal ordenar a la Administración Municipal adoptar las medidas necesarias con el fin de que el agua que se suministra en el Municipio de Ragonvalia sea potable, es decir que cumpla con los requisitos mínimos de calidad establecidos en el Decreto 475 de 1998, así como reconocerle el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Los hechos y las omisiones en los que se fundan las anteriores pretensiones se resumen en que el agua que se suministra a los habitantes del Municipio no es apta para el consumo humano, según lo indican los nueve (9) informes periódicos sobre el análisis de agua rendidos por el Coordinador del Área de Alimentos del Servicio Seccional de Salud del Departamento que aportó al proceso y en los que se indica que el agua suministrada por el acueducto de la localidad no cumple con los requisitos de calidad previstos en el Decreto 475 de 1998 y, por ende, con los fines perseguidos por la Constitución y la Ley 142 de 1994, de donde se colige la existencia de un daño contingente y una amenaza latente que pone en peligro la vida y la salud de los habitantes de Ragonvalia, pues es cuestión de tiempo para que la violación actual del derecho a recibir agua potable, con las condiciones mínimas de calidad, se convierta en un problema de salubridad pública que derivará además en procesos de responsabilidad extrapatrimonial contra el Estado por el daño antijurídico causado a los usuarios del servicio público domiciliario de agua en el referido Municipio. II.- LA ACTUACIÓN PROCESAL La demanda fue admitida mediante auto del 29 de septiembre del 2003, el cual fue

notificado personalmente el 24 de octubre siguiente al Alcalde del Municipio demandado, quien no la contestó. Mediante auto del 19 de noviembre del 2003 se fijó el 5 de febrero del 2004 como fecha para celebrar la audiencia especial de pacto de cumplimiento prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, diligencia a la que no asistió la parte actora, por lo que la misma se declaró fallida. El proceso se abrió a pruebas mediante auto del 10 de junio del 2004 en el que se tuvieron como tales las aportadas por la parte actora y se decretaron algunas de las solicitadas por esa misma parte. III.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Dentro del término concedido para el efecto el actor allegó el escrito que obra a folio 83 de este cuaderno en el que manifestó que de los 25 resultados de los análisis de agua enviados por el Servicio de Salud Departamental, sólo cuatro cumplen con los requisitos exigidos por el Decreto 475 de 1998, lo cual coloca a la población de Ragonvalia en riesgo de contraer el 80% de las enfermedades por la mala calidad del líquido, por lo que solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda. Adujo que de los testimonios del Jefe de Salud y de la Bacterióloga del Departamento se extrae que el agua que el Municipio de Ragonvalia suministra a sus habitantes no es apta para el consumo humano, pues la misma se convierte en vehículo de microorganismos que pueden llegar a convertirse en causa de enfermedades para quienes consumen el agua en esas condiciones. Por su parte, la Procuradora 24 en lo Judicial para Asuntos Administrativos rindió

concepto en el que solicitó que se accediera a las súplicas de la demanda, porque si bien es cierto la Administración Municipal ha efectuado actividades tendientes a subsanar el defecto presentado con respecto a su planta de tratamiento de agua, también lo es que ellas fueron posteriores a la iniciación de la acción popular, además de que en el proceso se demostró que el acueducto del Municipio de Ragonvalia no garantiza la calidad del agua en los términos exigidos por el Decreto 475 de 1998, ya que no cuenta con el equipo ni el personal adecuado para el efecto, lo cual representa un riesgo para sus habitantes. IV.- LA PROVIDENCIA APELADA Luego de hacer un recuento del material probatorio obrante en el expediente, el Tribunal a quo adoptó la decisión de negar las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones: Es un hecho cierto que el agua que se suministra en el Municipio de Ragonvalia no es potable, es decir, no reúne las exigencias del Decreto 475 de 1998, tal como lo demuestra la mayoría de los análisis de orden físico, químico y bacteriológico que obran en el expediente y lo ratifican los funcionarios del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander en sus declaraciones. Pese a lo anterior, también es un hecho elevado a la categoría de prueba que desde el año anterior a la presentación de la demanda la Administración Municipal ya se había apersonado del problema, para lo cual registró en sus planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial y radicó en el Banco de Programas y Proyectos de la Secretaría de Planeación del Departamento un proyecto para mejorar y optimizar la planta de tratamiento de agua potable del acueducto local, el cual fue aprobado y registrado y, además, dió lugar a la celebración del convenio interadministrativo núm. 000013 suscrito el 17 de mayo de 2004 con ese objeto entre el gobernador y el alcalde de Ragonvalia, de donde se concluye que la actividad de la Alcaldía tendiente a solucionar la problemática se dió no propiamente por la intervención judicial del actor popular, sino porque el Municipio tomó cartas en el asunto. Significa lo anterior que el objeto pretendido con la acción está prácticamente satisfecho, pues al culminar la ejecución del convenio, ha de entenderse que se mejorará la calidad del agua suministrada por el acueducto municipal, se optimizará su tratamiento y, obviamente, cesará el peligro que se viene presentando en la comunidad y, por lo mismo, ya no se dará la amenaza de violación de los intereses colectivos que estaban en juego. V-. EL RECURSO Inconforme con la decisión a la que se acaba de hacer alusión, el actor la apeló en tiempo con el fin de que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, en respaldo de lo cual aduce, además de los mismos argumentos expuestos en la demanda, los siguientes: La sentencia no sólo permite la violación de los derechos colectivos, sino que es contraria al ordenamiento jurídico y a los fines del Estado, además de ser contradictoria, pues mientras reconoce que el agua que suministra el Municipio no es apta para el consumo humano y que la mayoría de los análisis resultaron

adversos en lo que respecta a su calidad, extrañamente negó la acción, único mecanismo con que cuentas las personas de escasos recursos para asegurar que se les brinde por lo menos agua potable de manera constante, dado que en otros frentes el Estado los tiene abandonados. El hecho de que meses después de presentarse la demanda de acción popular la Administración Municipal de Rangovalia haya adoptado las medidas para incluir el proyecto para mejorar la planta de tratamiento de agua en los respectivos planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial y que el mismo haya sido radicado en el Banco de Programas y Proyectos, no garantiza que después de las obras, si se llegasen a concretar, se mejore la calidad del líquido, pues muchos Municipios tienen plantas de tratamiento que cumplen todos los requisitos con infraestructura y equipos adecuados y en buenas condiciones, pero con un inadecuado tratamiento del agua que no la hace apta para el consumo humano, dada la falta de compromiso de las administraciones de turno. Se sale del sentido común y de la lógica pensar que el solo hecho de optimizar la planta va a dar como resultado agua potable, puesto que para ello se requiere, entre otros aspectos, de un tratamiento técnico delicado con insumos químicos, así como de un operador que conozca el manejo de la planta y del proceso que se debe hacer al agua para que sea potable. VI-. CONSIDERACIONES 1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o

agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. 2.- De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses. 3.- En el presente caso, la vulneración o amenaza de los derechos colectivos objeto de la acción radica, según la parte actora, en el hecho de que el agua que se suministra a los habitantes del Municipio de Ragonvalia, en el Departamento de Norte de Santander, no es apta para el consumo humano, según lo indican las copias auténticas de los informes analíticos de agua que fueron aportadas con la demanda y corresponden a pruebas practicadas por el Coordinador del Área de Salud Ambiental y la Profesional Universitaria del Laboratorio de Salud Pública del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander los días 23 de septiembre del 2002 (Cód. 693), 21 de octubre del 2002 (Cód. 755), 15 de

diciembre del 2002 (Cód. 905), 31 de marzo del 2003 (Cód. 137), 3 de junio del 2003 (Cód. 284), 26 de junio del 2003 (Cód. 327), 4 de agosto del 2003 (Rad. 489) y 14 de agosto del 2003 (Rad. 528), de donde colige la existencia de un daño contingente y una amenaza latente que pone en peligro la vida y la salud de los habitantes de esa localidad, pues es cuestión de tiempo para que la violación actual del derecho a recibir agua potable, con las condiciones mínimas de calidad, se convierta en un problema de salubridad pública que derivará además en procesos de responsabilidad extrapatrimonial contra el Estado por el daño antijurídico causado a los usuarios del servicio público domiciliario de agua en el referido Municipio. 4.- Al efecto, se observa que además de los anteriores informes, también obran en el expediente veinticinco (25) copias auténticas de los análisis fisicoquímicos y bacteriológicos efectuados por el mencionado Laboratorio de Salud Pública sobre muestras del agua suministrada a la población urbana del Municipio demandado entre mediados del mes de mayo del 2002 e inicios del mes de febrero del 2004, los cuales fueron remitidos mediante el Oficio núm. 0310 del 1° de julio del 2004 (fl. 40) por el Profesional Especializado del Área de Salud Ambiental de la citada dependencia en cumplimiento del auto que abrió a pruebas el proceso, Oficio en el que se indica que los resultados demuestran que la red de acueducto no garantiza

la calidad del agua en los términos señalados por el Decreto 475 de 1998, normativa frente a la cual indicó que los parámetros que no se cumplen aparecen especificados en los análisis como observaciones en cada resultado. De otra parte, en cuanto a la explicación del concepto dado por la citada entidad en relación con los análisis aportados por el actor popular, aspecto sobre el que también el auto de pruebas le ordenó referirse, el mismo funcionario señaló que en todos ellos “se detecta una ausencia de cloro residual libre, el cual debería estar entre 0.2 a 1.0 m.g/lt., lo que indica que o bien no se está tratando el agua o el tratamiento se hace de manera inadecuada, permitiendo que no se elimine la contaminación bacteriana del agua específicamente o que esta quede expuesta a cualquier foco de contaminación en la red. Para el caso de las muestras fechadas 17/09/02, 21/10/02, 31/03/03, 3 y 26/06/03 y del 4 y 14/08/03, además de la ausencia de cloro residual, se encuentra contaminación bacteriológica del agua, mayormente por presencia de coliformes, los cuales llegan a las fuentes de agua cuando estas son contaminadas con materia fecal de humanos y animales de sangre caliente”. Salvo por cuatro análisis de los treinta y cuatro (34) que obran en el expediente, en los que se conceptúa que el agua cumple con los requisitos exigidos por el Decreto 475 de 1998 (fls. 47, 56, 60 y 64), todos los demás informes analíticos de aguas demuestran al momento de ser tomadas las muestras analizadas la misma

no era apta para consumo humano según el Decreto 475 de 1998, sin que la entidad demandada haya demostrado lo contrario, o que con posterioridad corrigió de manera definitiva esa situación. Es más, ese hecho aparece corroborado por los mismos funcionarios que suscriben los referidos informes, quienes en las declaraciones que rindieron ante el Tribunal a quo manifestaron que de acuerdo con el resultado de los análisis y algunas evaluaciones del sistema de tratamiento de agua (planta de tratamiento), se podía afirmar que no existía continuidad en el tratamiento del agua del Municipio y que el método aplicado no era el adecuado para el efecto, además de que tampoco se efectuaban pruebas para el control de calidad del tratamiento y del agua en los términos exigidos por el Decreto 475 de 1998, problema frente al cual se sugirió como solución el suministro permanente de los insumos químicos para el tratamiento efectuado por personal idóneo y que cuente con los elementos necesarios para realizar las pruebas básicas que garanticen un tratamiento técnico adecuado, además de efectuar las pruebas de calidad en la red de acueducto, criterio expuesto por el Coordinador del Área de Salud Ambiental del Laboratorio de Salud Pública del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander. Por su parte, la Bacterióloga de la misma entidad manifestó que la mayoría de los informes que obran en el expediente indican que el agua que se suministra en el Municipio demandado no cumple los requisitos microbiológicos exigidos por el Decreto 475 de 1998 y que al haber contaminación microbiana el agua se convierte en vehículo de transporte de microorganismos que pueden llegar a convertirse en causa de enfermedades para las personas que la consumen.

Ahora, la Sala observa que si bien es cierto en cumplimiento del auto mediante el cual se abrió a pruebas el proceso, se aportaron al expediente la comunicación y la certificación expedidas el 4 de julio del 2004 por el Secretario de Planeación Municipal de Ragonvalia, en las que se indica que en la localidad existe una planta de tratamiento de agua de tipo convencional en la que se trata el agua con un proceso de cloración diaria de 25 litros, planta que será mejorada y optimizada gracias a la gestión del Alcalde de la localidad que en el año anterior formuló y radicó en la Secretaría de Planeación Departamental un proyecto que así lo contempla y en virtud del cual se firmó un convenio con la Gobernación para el efecto, documentos a los que se adjuntó una certificación expedida en la misma fecha por la Coordinadora del Plan de Atención Básica del Municipio en la que se indican las actividades que para el año 2004 se encontraban previstas en el Proyecto “Control de vectores, zoonosis y factores de riesgo ambiental”, también lo es que, salvo por el convenio interadministrativo suscrito el 14 de mayo del 2004 entre el Departamento y el Municipio con el objeto de optimizar la referida planta, en el expediente no hay prueba que demuestre que ese proyecto u otra actuación o diligencia haya sido adelantada por la Administración de Ragonvalia con anterioridad a la presentación de la demanda y con el fin de mejorar la calidad del agua que allí se suministra. Además de lo anterior, tampoco se encuentra probada la existencia de plan alguno para la atención básica de la localidad o para mejorar las condiciones necesarias para la adecuada prestación del servicio de acueducto en la misma, ni para el

control y seguimiento diario y permanente de la calidad del agua, de modo que lo que se percibe en el proceso es una actitud pasiva de las autoridades municipales de Ragonvalia frente a las condiciones en que se presta el aludido servicio. Si bien la Sala ha precisado que la gestión de los recursos públicos y de los asuntos a cargo de las entidades estatales, entre ellas las territoriales, está regidas por principios y normas constitucionales, legales y reglamentarias, que hacen de la planeación y del presupuesto los instrumentos rectores de esa gestión, los cuales a su vez están supeditados a las prioridades que resulten de un proceso institucionalizado de participación social y de deliberación en varias instancias, por lo que no es posible que el juez de la acción popular se aparte de tales instrumentos y principios, ordenando gastos u obras en contravía de los mismos en el caso concreto de que se trate, ello no excluye el examen de dicha gestión a la luz de las normas en comento, pues justamente es lo que permite establecer en cada caso si las autoridades responsables del asunto han sido o no diligentes en el manejo de los recursos y medios a su alcance, y por lo tanto si la situación de que se trate es atribuible a una conducta suya, activa o pasiva, o a circunstancias ajenas a ellas o que estén fuera de su alcance, como puede ser una evidente carencia de recursos en un periodo determinado y la imposibilidad de conseguirlos dentro del mismo periodo, para adelantar las diversas actividades encaminadas a corregir dicha situación. En ese orden de ideas, si se halla que la entidad demandada ha tenido a su alcance los recursos o formas de adquirirlos para atender el gasto que demande el

asunto y no ha realizado las gestiones conducentes a ello dentro de la normativa que regula el gasto público, como por ejemplo, hacer los estudios debidos y establecer la prioridad del asunto dentro de los que le compete, su inclusión, en armonía con ello, en los planes y proyectos de inversión y en los presupuestos respectivos, así como la adecuada y correcta ejecución de lo presupuestado, no cabe más que deducirle responsabilidad por omisión en la vulneración o amenaza del derecho colectivo de que se trate y disponer lo que técnicamente y jurídicamente sea conducente para hacer cesar la vulneración o evitar el daño a ese derecho colectivo. En el sub lite, no se observa que la situación en comento sea parte de los planes de desarrollo municipal o del presupuesto de la respectiva vigencia fiscal, de los cuales no hay dato alguno, así como tampoco de la realización de estudio alguno encaminado al mejoramiento del acueducto y a garantizar el suministro permanente de agua potable, salvo por el Convenio Interadministrativo al que se hizo alusión con anterioridad, el cual fue suscrito el 14 de mayo del 2004, esto es, con posterioridad a la presentación de la demanda de la referencia (23 de septiembre del 2003). De esta forma, emerge una conducta omisiva de la Administración municipal, encargada de la prestación del servicio público en comento, que efectivamente ha violado los derechos e intereses colectivos invocados en la acción, toda vez que los documentos allegados al proceso ponen de presente que al momento de ser presentada la demanda y hasta la fecha en que se profirió el fallo de primer grado el agua suministrada en la localidad de Ragonvalia del Departamento de Norte de

Santander no era apta para consumo humano. En ese orden de ideas, como quiera que la sentencia apelada no se encuentra acorde con la situación procesal, la Sala la revocará, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de este proveído, para en su lugar, proteger los derechos colectivos invocados por el actor, como consecuencia de lo cual también se reconocerá a éste el incentivo económico de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales al resultar la sentencia estimatoria de sus pretensiones. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, AMPÁRANSE los derechos e intereses colectivos de la comunidad del Municipio de Ragonvalia (Norte de Santander) a gozar de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, contemplados en los literales a), g), h) y j) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998. En consecuencia, se ordena al Alcalde del mismo municipio que continué adelantando las obras que se encuentran programadas y todas las demás que sean pertinentes y necesarias con el fin de garantizar el suministro efectivo de agua en condiciones aptas para el consumo humano a los habitantes de la referida localidad, para lo cual se le concede el término de los seis (6) meses

siguientes a la ejecutoria de este proveído. Segundo.- Para garantizar el cumplimiento de este fallo, CONFÓRMASE un comité de verificación integrado por las partes, el Procurador Delegado ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el Defensor del Pueblo y el Secretario de Salud del mismo departamento. Tercero.- Fíjase como incentivo a favor del actor popular la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales, la cual deberá ser pagada por el Municipio de Ragonvalia (Norte de Santander). Cuarto.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 28 de abril del 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO