CE-54001-23-31-000-2003-01119-01(AP)-2006

INCENTIVO - Reconocimiento aun cuando se ejecuten obras en trámite de la acción: carencia de objeto a reestablecer / SUSTRACCION DE MATERIA EN ACCION POPULAR - Reestablecimiento de derechos colectivos en curso de la acción: procedencia del incentivo / CARENCIA DE OBJETO - Al satisfacer pretensiones en curso de la acción popular procede el incentivo Al respecto, estima la Sala que del análisis del material probatorio allegado a este proceso, queda claro que las obras en cuestión fueron ejecutadas en el curso del trámite de la acción popular y luego de la notificación del auto admisorio de la misma. En efecto, según consta a folio 5 vuelta la demanda se presentó el 24 de septiembre de 2003, su admisión, efectuada mediante auto del 29 de ese mes y año (folio 9), se notificó al alcalde de Villa del Rosario el 21 de octubre de 2003 (folio 81), y los trabajos se iniciaron el 1 de junio de 2004 (folio 106) finalizándose el 11 de junio de 2004 (107), tal como lo revelan las actas de inicio, recibo y final de las obras. De otra parte, a folio 90 del expediente reposa informe suscrito por la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Villa del Rosario en el que consta que: “1. Por el citado puente pasa el colector Las Morcillas. 2. El Puente no presenta fisuras, no cuenta con baranda a uno de sus costados y el andén de ese mismo costado se encuentra deteriorado. 3. las vías aledañas al citado puente se encuentran en buen estado.” Resulta claro, entonces, que se configuró la violación de un derecho colectivo,

encontrándose en riesgo la comunidad por tal motivo hasta que la autoridad, como consecuencia del ejercicio de la acción popular, realizó las gestiones necesarias para restablecer las cosas al estado de normalidad, disipando así la afectación en el curso del trámite del medio procesal previsto en el artículo 88 de la Carta Política y desarrollado por la Ley 472 de 1998. Ante esta circunstancia lo procedente es denegar las pretensiones de la demanda y no dar por terminado el trámite como lo hizo el a quo, modalidad que en modo alguno viene contemplada en la normativa reguladora de la materia. La negativa obedece a la carencia de objeto a restablecer o sustracción de materia frente a lo cual una orden de protección deviene inocua. Empero hay lugar al reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 pues viene demostrado que la realización de las obras echadas de menos ocurrió encontrándose en curso la acción popular y como consecuencia de su ejercicio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil seis (2006) Radicación número: 54001-23-31-000-2003-01119-01(AP)

Actor: RICARDO VILLA LEMUS

Demandado: MUNICIPIO DE VILLA DEL ROSARIO Referencia: APELACION SENTENCIA Procede la Sala a decidir la apelación presentada por el actor contra la sentencia proferida el 15 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Norte de

Santander, mediante la cual dio por terminada la acción popular por satisfacción del objeto pretendido y no fijó incentivo económico alguno. I – ANTECEDENTES I.1. RICARDO VILLA LEMUS, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con el objeto de que se protejan los derechos colectivos a la seguridad pública, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la prevención de desastres previsibles técnicamente y la adecuada realización de construcciones, que estima vulnerados por el Municipio de Villa del Rosario (N. de S.). Los hechos en que se fundamenta la demanda son, en resumen, los siguientes: 1°. La carrera 8, importante vía arteria del sur de la ciudad de Villa del Rosario, es interceptada a la altura de la calle 10 y a profundidad de 4.00 metros por la Quebrada de las Morcillas sobre la cual la administración municipal construyó un puente en concreto reforzado, de doble vía, con andenes y barandas de seguridad en tubería metálica. 2°. El andén occidental en su esquina norte irrumpe en forma peligrosa en la vía propiciando accidentes previsibles técnicamente. 3°. En el andén oriental una baranda metálica fue deformada, retirada y nunca sustituida por la autoridad luego de un accidente automovilístico acaecido hace más de un año que hizo colapsar el piso del andén en un 40% e impide su utilización. Los hierros que forman la parrilla se están oxidando por la humedad y

el tiempo transcurrido desde el insuceso. 4°. En la arteria de doble vía no existe ningún aviso informativo, reglamentario ni de prevención del peligro vial y la naturaleza de éste, como tampoco iluminación suficiente ni señales luminosas que sirvan de guía a los usuarios. 5°. Los moradores del sector han solicitado, verbalmente y por escrito, a las autoridades locales la reparación de los andenes del puente sin obtener respuesta positiva. 6°. Los peatones que transitan por el costado oriental se ven forzados a invadir la zona destinada al tránsito de vehículos y ocupar el carril del puente, exponiendo sus vidas ante la imposibilidad física de utilizar el andén. Además la carrera 8 con calle 10 es zona escolar por cuanto en la esquina sur-oriental funciona el restaurante escolar “La Palmita”, del Bienestar Familiar, concurrido por los niños de las escuelas circunvecinas, muchos de los cuales utilizan peligrosamente la calzada vehicular. Tampoco existe la señal preventiva SP-47 correspondiente a las zonas escolares. 7°. El abandono de esta obra estatal es evidente y el perjuicio para los habitantes es manifiesto, pues la administración no ha colaborado en la solución o por lo menos en la prevención de estos problemas que afectan a la comunidad, ni siquiera con una señalización vial preventiva y básica. Se adjunta a la demanda un plano y tres fotografías del lugar. I.2. El accionante pretende que se ordene al alcalde del municipio de Villa del

Rosario: -Las reconstrucciones necesarias a los andenes del puente de la carrera

8 con calle 10 tanto al piso como a las barandas. -La construcción utilizando especificaciones modernas, sardineles de 0.30 metros de altura y andenes de 1.30 metros de ancho con doble baranda que protejan al peatón de los vehículos y le cuiden del Callejón. –La instalación inmediata de señales preventivas y reglamentarias SP36, SP46, SP47, SP60 y SR20. –La colocación de resaltos en concordancia con el artículo 120 de la Ley 769 de 2002 a ambos lados del puente. Y, -El reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía equivalente a 150 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA.

II.1. EL MUNICIPIO DE VILLA DEL ROSARIO (Norte de Santander), por intermedio de apoderado, se opone a las pretensiones de la demanda al estimar que el actor solo persigue la consecución de la famosa recompensa pues a través de las acciones pretende utilizarla como medio de vida, pidiendo la descabellada suma de 150 salarios mínimos legales, más aún cuando actualmente cursan acciones populares adelantadas por el accionante radicadas con los números 1119/03, 1120/03, 1121/03, 1122/03 y 1123/03 donde exige la misma cantidad ya mencionada, sin tener en cuenta la categoría del municipio, su calidad de vida, el número de habitantes y los recursos presupuestales muy escasos que maneja. Como fundamento de su defensa plantea que desde el inicio de su gestión el 1º de

enero del 2001 hasta la fecha, ha ejecutado el presupuesto, aplicándolo a obras de gran envergadura como alcantarillado, ampliación del puesto de salud, muros de contención sobre la margen derecha a lo largo del cerro, a la entrada principal frente a Rumichaca, donde primó siempre el interés general sobre el particular. Argumenta que con el ánimo de comunicar las vecindades construyó el puente peatonal visible en las fotos acompañadas por el accionante. Informa que debajo de dicho puente se construyó un colector de aguas negras esperando que los moradores del sector se conecten a él. Recuerda la pavimentación de las calles existentes a lado y lado del puente peatonal y sostiene que la hizo con el ánimo de brindarles una mejor calidad de vida a los habitantes, tal como se aprecia en las fotografías aportadas por el demandante en las que incluso se aprecia la valla, bastante visible, que alerta a los conductores y peatones anunciando un desvío ya que anteriormente era un camino de herradura que no permitía la movilización de vehículos en esa zona. Concluye anotando que su gestión permitió la canalización de aguas negras a través del colector, así como la construcción del puente peatonal que permitió la comunicación de los vecinos y la pavimentación del sector, al parecer mal visto por el demandante.

III. – LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia del 15 de julio de 2004 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander resolvió dar por terminada la acción popular por satisfacción del objeto pretendido y no fijar incentivo económico alguno.

Adoptó esta decisión luego de referirse a las acciones populares y su objeto, así

como de transcribir jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado relacionada con sus características y requisitos de procedencia para concluir que no configuran en el caso bajo estudio pues si posiblemente se presentaba vulneración de los derechos colectivos cuyo amparo demanda el actor, durante el trámite de la acción se produjo la recuperación del puente solucionándose el problema de seguridad que existía, tal como se prueba mediante el acta de recibo final de la obra “Construcción de zona peatonales (andenes) y barreras de protección vehicular con su respectiva señalización en la carrera 8ª entre calles 9 y 10 del Municipio de Villa del Rosario” visible a folios 107 y 108 del expediente. No reconoció el incentivo económico requerido igualmente por el actor por cuanto a su juicio el proceso no está concluyendo mediante sentencia normal que resuelva las pretensiones, sino por el cumplimiento del objeto pretendido evento en el cual, a su juicio, cabe la misma tesis del Consejo de Estado, Sección Primera, en fallo del 15 de marzo de 2001 con ponencia del Consejero Camilo Arciniegas Andrade en la que se sostiene que el incentivo solo puede ser contemplado en la sentencia que se dicta como consecuencia de la terminación normal del proceso mas no en virtud de la suscripción de un pacto de cumplimiento. Niega igualmente la recompensa solicitada por el accionante con fundamento en los artículos 1005 y 1006 del Código Civil, referente a una suma entre una décima y una tercera parte de lo que cueste la demolición de la obra de acuerdo a la regla general contemplada en el artículo 2360, ibídem, sobre indemnizaciones y

beneficios consecuentes. Y lo hace porque si bien las acciones populares se enderezan a la protección y amparo de derechos e intereses colectivos, nos es menos cierto que tal acción no puede ejercerse para perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la actividad de la administración o del particular que cumpla funciones administrativas para lo cual el constituyente estatuyó las acciones de grupo o clase y conservó las acciones ordinarias o especializadas para efectos de obtener la indemnización de carácter subjetivo como consecuencia de posibles daños ocasionados. Además, sostiene que esta indemnización se refiere a las situaciones concretas reguladas por el Código Civil y que corresponde a las acciones populares de que se ocupa el artículo 1005, ibídem, y no las previstas en la Ley 472 de 1998 mediante la cual se surtió el presente trámite. IVFUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION IV.1. El accionante apeló la sentencia de primera instancia por cuanto considera que a lo largo del proceso se demostró el deterioro del puente vehicular en mención, tal como lo indican los informes técnicos recaudados, en detrimento de los derechos e intereses colectivos de la población, en especial de los vecinos del sector, que se encontraban en peligro desde hacías tres años. Alega que al momento de contestar la demanda popular el Municipio no tenía programado y menos contratada la adecuación o reparación del puente de la carrera 8 con calle 10 en el Callejón de las Morcillas. Afirma que el casi cumplimiento del objeto pretendido, la protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado

anterior ha ocurrido el 11 de junio de 2004 a un costo de $8’725.688.40, cuatro meses después de la audiencia especial celebrada el 4 de febrero de ese mismo año, declarada fallida por no la no renuncia del actor al incentivo de ley, y casi nueve meses después del 24 de septiembre de 2003 fecha de presentación de la demanda. Por último, recuerda que falta la colocación de los resaltos solicitados en la vía, a ambos accesos del puente, frente al comedor estudiantil, para evitar la velocidad de los vehículos dado el impulso proporcionado por las pendientes que en ambos sentidos conducen al puente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 120 de la Ley 769 de 2002. Todo lo anterior le sirva de fundamento para pedir la revocatoria del fallo apelado, la concesión de las pretensiones de la demanda y el reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. VCONSIDERACIONES DE LA SALA De lo expuesto por el recurrente, se colige que su pretensión consiste básicamente en que se reconozca que las obras de reconstrucción realizadas por la Administración Municipal de Villa del Rosario (Norte de Santander), o proyecto denominado “Construcción de Andén Peatonal y Barrera de Protección vehicular con su respectiva señalización en la carrera 8° entre calles 9 y 10”, fueron consecuencia de la presente acción popular, lo cual, en su opinión, conduce a que no se puede eximir de responsabilidad a la demandada por el quebranto del interés colectivo, pues quedó demostrada su vulneración, siendo entonces procedente el reconocimiento del incentivo.

Al respecto, estima la Sala que del análisis del material probatorio allegado a este proceso, queda claro que las obras en cuestión fueron ejecutadas en el curso del trámite de la acción popular y luego de la notificación del auto admisorio de la misma. En efecto, según consta a folio 5 vuelta la demanda se presentó el 24 de septiembre de 2003, su admisión, efectuada mediante auto del 29 de ese mes y año (folio 9), se notificó al alcalde de Villa del Rosario el 21 de octubre de 2003 (folio 81), y los trabajos se iniciaron el 1 de junio de 2004 (folio 106) finalizándose el 11 de junio de 2004 (107), tal como lo revelan las actas de inicio, recibo y final de las obras. De otra parte, a folio 90 del expediente reposa informe suscrito por la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Villa del Rosario en el que consta que: “1. Por el citado puente pasa el colector Las Morcillas.

2. El Puente no presenta fisuras, no cuenta con baranda a uno de sus costados y el andén de ese mismo costado se encuentra deteriorado. 3. las vías aledañas al citado puente se encuentran en buen estado.”

(Negrillas fuera del texto). Resulta claro, entonces, que se configuró la violación de un derecho colectivo, encontrándose en riesgo la comunidad por tal motivo hasta que la autoridad, como consecuencia del ejercicio de la acción popular, realizó las gestiones necesarias para restablecer las cosas al estado de normalidad, disipando así la afectación en el curso del trámite del medio procesal previsto en el artículo 88 de la Carta Política y desarrollado por la Ley 472 de 1998.

Ante esta circunstancia lo procedente es denegar las pretensiones de la demanda y no dar por terminado el trámite como lo hizo el a quo, modalidad que en modo alguno viene contemplada en la normativa reguladora de la materia. La negativa obedece a la carencia de objeto a restablecer o sustracción de materia frente a lo cual una orden de protección deviene inocua. Empero hay lugar al reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 pues viene demostrado que la realización de las obras echadas de menos ocurrió encontrándose en curso la acción popular y como consecuencia de su ejercicio. Así las cosas, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda y concederá, a favor del actor y a cargo del Municipio de Villa del Rosario (Norte de Santander), el incentivo antes referido en cuantía equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales, tal como se hará en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 1°. REVÓCASE la providencia impugnada y, en su lugar, DECLÁRASE que hubo violación de los derechos colectivos invocados, la cual cesó como consecuencia de la presentación de la demanda. 2°. CONCÉDESE, a favor del accionante y a cargo del Municipio de Villa del Rosario (Norte de Santander), el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales.

3°. Envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 2 de marzo de 2006.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO