CE-54001-23-31-000-2003-01168-01(AP)-2005

ZONAS DE ALTO RIESGO - Derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres: protección / DERECHO A LA PREVENCION DE DESASTRESMunicipio de Cúcuta: desestabilización del terreno de Bellavista / DESASTRE PREVISIBLE TECNICAMENTE - Definiciones La valoración conjunta y razonada de los mencionados elementos de prueba permite concluir a la Sala que efectivamente se encuentran vulnerados los derechos colectivos invocados en la demanda, y de forma especial, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, pues es lo cierto que en el barrio Bella Vista del municipio de Cúcuta, en el sector precisado en la demanda, existe un proceso erosivo que de no controlarse adecuadamente podría ocasionar más desestabilización del terreno y el deslizamiento de tierra, lo cual, a su vez, colocaría en riesgo de daño a las viviendas allí construidas, y consecuencialmente, a la integridad personal de quienes residen en ellas. No se comparte en este aspecto el argumento del recurrente según el cual el a quo apreció parcialmente el concepto técnico emitido por CORPONOR por no tener en cuenta que en él se concluye que la situación actual no es alarmante, toda vez que la continuidad de ese estado de cosas, de acuerdo con esa entidad, depende de que se tomen a tiempo los correctivos necesarios, lo cual supone que evidentemente si hay una situación de riesgo que debe ser mitigada. Además, los documentos allegados por el demandado corroboran esa conclusión al advertir que existe una situación de riesgo que puede ser prevenida. Debe recordarse que de acuerdo con lo señalado en el artículo 2º

de la Ley 472 de 1998, uno de los propósitos del ejercicio de la acción popular es precisamente es evitar el daño contingente, es decir, aquel que es posible que suceda o no. En este asunto resulta claro que el objetivo de la acción incoada es prevenir que ocurra un desastre que es previsible técnicamente, hecho éste que es definido en el artículo 18 del Decreto 919 de 19891 como “... el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de otras entidades de carácter humanitario o de servicio social” (se resalta). A las autoridades del Estado como lo es el municipio demandado le corresponde promover las acciones necesarias para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia (art. 2º. C.P.), y para tal fin, deben prevenir la ocurrencia de situaciones que amenacen o pongan en peligro esos derechos, como es precisamente la denunciada y probada en este asunto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., seis (6) de octubre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 54001-23-31-000-2003-01168-01(AP) 1 Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se

dictan otras disposiciones.

Actor: GERMAN ALBERTO SILVA COLMENARES

Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CUCUTA Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide por la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia proferida el 29 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual se ampararon los derechos colectivos invocados en la demanda.

I.- LA DEMANDA

1. Las pretensiones El 3 de octubre de 2003 el ciudadano GERMÁN ALBERTO SILVA COLMENARES interpuso demanda en ejercicio de la acción popular regulada en la Ley 472 de 1998 contra el Municipio de San José de Cúcuta para la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y la salubridad públicas, al acceso a una infraestructura que garantice los servicios públicos, y al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, con el fin de que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander ordene al municipio demandado que en el término no mayor de ocho (8) meses adelante las obras necesarias con el fin de evitar el continuo desplazamiento del terreno producido especialmente por el nivel de erosión que se esta presentando en el sector de la Avenida 14 entre

Calles 24 y 25 de esa localidad, el cual conlleva a que las viviendas allí construidas se encuentren en peligro de destrucción y se ponga en riesgo la vida de las familias que las habitan; para tal fin es necesario la construcción de gaviones o muros de contención.

De igual forma, solicita que el Tribunal tase a favor suyo y en contra del Municipio de San José de Cúcuta un incentivo económico.

2. Los hechos Como sustento fáctico de la demanda se exponen, en síntesis, los siguientes: En el barrio Bellavista del municipio de San José de Cúcuta, en particular en el sector de la Avenida 14 entre calles 24 y 25, hay varias viviendas que están en riesgo de destruirse por razón de la erosión que se presenta hace casi tres años y la falta de muros de contención y/o gaviones que impidan los deslizamientos de tierra, lo cual además coloca en peligro la vida e integridad de las personas del sector.

Además, el desprendimiento de tierra y piedras sobre la Avenida 14 amenaza a los conductores de vehículos, ciclistas, y peatones que utilizan esa vía. II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de San José de Cúcuta contestó en tiempo la demanda a través de apoderado judicial para oponerse a las pretensiones de la misma y proponer la excepción que denominó “impostergabilidad de la acción”, la cual consideró probada porque no se agotó la vía gubernativa frente a la INACTIVIDAD de la administración. III.- LA AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO La audiencia especial de pacto de cumplimiento que prevé el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 se realizó el 19 de marzo de 2004, pero fue declarada fallida por la inasistencia de la parte actora a la misma.

IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

1. La parte actora: No intervino en esta etapa del proceso.

2. La parte demandada: Sostiene que de acuerdo a los conceptos técnicos emitidos por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal y la Secretaría de Obras Públicas Municipal de Cúcuta se tiene que la erosión ha sido causada por la intervención que se ha efectuado a un lote privado por parte de su propietario, pero que las viviendas cercanas a dicha erosión no están en riesgo inminente; aclara que el municipio no ha intervenido en ninguna forma en las acciones que puedan haber contribuido a la erosión que se presenta en el sector

de Bella Vista.

3. El Ministerio Público El Procurador 23 Judicial en Asuntos Administrativos intervino en la actuación para oponerse a la prosperidad de la excepción propuesta al estimar que el requisito que hecha de menos el municipio demandado no se encuentra contemplado en forma expresa en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, y que si el legislador no dispuso como obligatorio interponer los recursos de ley cuando los derecho o intereses colectivos se encuentren vulnerados, amenazados o en peligro, por la actuación de la administración, mucho memos debe interpretarse que sí lo hizo cuando aquello ocurre por omisión.

Afirma que de las pruebas allegadas al proceso se desprende que existe un hundimiento debido a la filtración de aguas lluvias que caen sobre la banca, la cual está afectando la estructura de las viviendas construidas en el sector, y eventualmente, pondrá en riesgo a las personas que residen en ellas. V.- LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia apelada, acogió las pretensiones de la demanda aduciendo como fundamentos los siguientes: No se encuentra probada la excepción formulada por el municipio demandado, en razón a que el artículo 10 de la Ley 472 de 1998 establece un agotamiento opcional de la vía gubernativa sin establecer diferencias o interpretaciones como lo se- ñala el accionado; concluye, por ende, que lo que no exige la norma no es dable al juez exigirlo por vía de interpretación. Cita lo dispuesto en los artículos 2º y 315, num. 1 de la Constitución Política, y precisa que es atribución del alcalde municipal hacer cumplir la Constitución y la ley, las cuales ordenan la protección de la vida, honra y bienes de todos los asociados, siendo por tanto dicha autoridad quien debe tomar las medidas necesarias y definitivas para que cese la amenaza y vulneración de los derechos de los habitantes y vecinos del Barrio Bella Vista. Concluye, luego de referirse al informe de la visita técnica practica por CORPONOR, así como a los informes rendidos por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal y el Profesional Universitario de la Alcaldía Municipal de Cú- cuta, y a los testimonios recibidos en el proceso, que la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda se encuentra probada y, que por tanto, es imperiosa la necesidad de que la administración municipal asuma la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias y definitivas para prevenir una posible situación de desastre, pues el ser humano tiene derecho a vivir sin peligros y riesgos públicos, por lo que no debe estar expuesto, a sabiendas de su existencia, a daños contingentes capaces de afectar su integridad personal.

Advierte que el cumplimiento de los deberes del Estado y de sus autoridades de proteger a las personas en su vida, honra y bienes, no se limita a atender los desastres que ocurran, sino también a prevenirlos, lo cual es lo más importante, objetivo éste que se ha hecho explícito en el Decreto 1547 de 1984. En ese orden, accedió a las pretensiones de la demanda y en consecuencia ordenó al municipio de Cúcuta que adopte las medidas necesarias y técnicamente viables con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad, a la prevención de desastres técnicamente previsibles y a una infraestructura que garantice los servicios públicos de los habitantes del sector de la avenida 14 entre calles 24 y 25 del Barrio Bellavista de esa ciudad. Así mismo, reconoció al accionante un incentivo en la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, suma ésta que ordenó pagar al municipio de Cúcuta. VI-. EL RECURSO Inconforme con la anterior decisión el municipio de San José de Cúcuta la apeló con el fin de que se revoque, argumentando que el tribunal solo tuvo en cuenta de forma parcial lo expresado por CORPONOR en su informe técnico, desconociendo que de él también se concluye que no existe un riesgo inminente que coloque en peligro los derechos que el actor pretende proteger; además, en su concepto, el a quo desconoció los informes aportados por el municipio, pues de ellos se desprende así mismo que no existe daño contingente, peligro, amenaza o

vulneración de los derechos o intereses colectivos, debiéndose por tanto haber negado las pretensiones de la demanda.

VIII-. CONSIDERACIONES

1. El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

2. Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y la salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales

estima infringidos como consecuencia del peligro inminente a que están sometidas las viviendas del sector de la Avenida 14 entre Calles 24 y 25 de esa localidad por los deslizamientos de tierra que allí se producen y que han sido generados por un proceso erosivo que lleva aproximadamente tres años. En ese sentido, con el fin de proteger tales derechos colectivos, solicita el actor que se ordene al municipio demandado adelantar las obras necesarias con el fin de evitar el continuo desplazamiento del terreno producido por la causa señalada, el cual conlleva a que las viviendas allí construidas se encuentren en peligro de destrucción y se ponga en riesgo la vida de las familias que las habitan; en particular, considera necesario la construcción de gaviones o muros de contención.

3. El a quo en la sentencia impugnada acogió las pretensiones de la demanda al estimar que se encuentra demostrada en el expediente la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, derechos para cuya protección

dispuso lo siguiente: “... ORDÉNESE al MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA a través de su representante legal, que en el término máximo de tres meses (3) (sic) contados a partir de la ejecutoria de este fallo, adopte las medidas necesarias y técnicamente viables con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad, prevención de desastres técnicamente previsibles y el derecho a una infraestructura que garantice los servicios públicos, de los habitantes del sector avenida 14 entre calles 24 y 25 del Barrio Bellavista de esta

ciudad.” (fl. 36 – negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original). En la parte motiva de la sentencia impugnada se precisa que en especial tales medidas serán las indicadas a folios 47 y 48 del expediente, las cuales están contenidas en el informe rendido por la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental – CORPONOR el 18 de mayo de 2004 y que seguidamente se describen en esta providencia.

4. El a quo en el auto que abrió a pruebas el proceso ordenó a instancias de la parte actora un peritazgo a la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental, con el fin de que realizara una visita al lugar que dan cuenta los hechos de la demanda y rindiera concepto técnico sobre los puntos referidos en el acápite pertinente de la misma (fl. 45).

El Subdirector de Control de Calidad Ambiental de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental – CORPONOR mediante oficio núm. 200.32.02-01658 de 18 de mayo de 2004 dió respuesta al requerimiento del tribunal en los siguientes términos: “En respuesta a su oficio No. G 2740 referenciado con la Acción popular No. 2003-1168 contra el Municipio de Cúcuta, nos permitimos informarle que practicada visita técnica el sábado 15 del presente mes, se revisaron los predios ubicados sobre la Avenida 14 entre calles 23, 24 y 25 del barrio Bellavista, avenida que divide la zona de Bellavista y Aguas Calientes de la ciudadela La Libertad, para poder dar el concepto por usted solicitado. “Referente (sic) la información solicitada estas son las

respuestas producto de la visita: “1. Durante las obras de urbanismo que se adelantaron (sic) el sector visitado, se construyó un terraplén que conformaría la salida de la avenida 14 desde la calle 25 a la 24, este terraplén en la zona de banca de vía presenta hundimiento, producto de las filtraciones de aguas lluvias que caen sobre la banca, y que aparecen en el talud de la vía y continúa por la parte baja de Aguas calientes (sic). (ver fotografía anexa) terraplén . “2. Los casos críticos por estar construidas las viviendas sobre la parte alta de la avenida 14 son las de la casa de la esquina de la calle 25 del señor Feliciano Ríos Agudelo, la del señor William N.N. sobre la mitad de la avenida 14 entre calles 24 y 25, la casa de la calle 24 No. 13-95, y la casa de la calle 23 No. 13-45 de la familia Rojas Botello, solo las casas de la calle 24 y la de la calle 23 son construidas en materiales rígidos, las otras dos son de bahareque y materiales livianos, la situación actual no es tan alarmante si se toman a tiempo los correctivos necesarios. “3. Sobre el costado oriental de la avenida 14 entre calles 23 y 24 no se consideran de alto riesgo, solo que son predios sirvientes de aguas de escorrentía de la parte superior, razón por la cual no se indagó sobre familias residentes. “4. Para dar solución a la estabilidad de los terrenos, se hace necesario la construcción de dos (2) muros paralelos, uno, que se inicie en la parte baja de la calle 25 entre

avenidas 15 y 14 hasta llegar a la esquina de la 14 y continúe hasta la calle 24 y lo terminen en la parte baja de la calle 23 con avenida 15 de aguas calientes, muro con altura promedio de tres con cincuenta metros (3.50) libres, el otro muro a construir por la parte occidental de la avenida 14 desde la esquina de la calle 25 hasta la calle 24, de ahí en una longitud aproximada de 15 metros hacia la avenida 13 de Bellavista. Otra obra de contención se debe construir desde la esquina de la calle 23 costado occidental hacia la calle 24 en una longitud aproximada de quince (15,00) metros, posterior a la construcción de los muros de contención, se deben hacer las obras de canalización parea (sic) conducir las aguas de escorrentía por cauces canalizados en cemento y evitar la formación de cárcavas como se presenta en el sitio visitado, cárcavas que se vienen formando desde la calle 25 con avenida 13 de Bellavista y que se agrandan en la parte baja sector de aguas calientes. “5. Como se anotó al comienzo del cuestionario, las obras de urbanismos no previeron diseño de la vía de doble calzada, en la actualidad pueden circular vehículos sin contratiempo, solo que deben tener la precaución de transitar por las cárcavas formadas y por la inestabilidad de los suelos en ese sector, ¿el porqué se diseñó como ésta?, se desconoce, pero con la construcción de los muros de contención se puede solucionar a doble carril. “Respetado doctor Jaimes, cabe anotar en el presente informe, que la vegetación existente sobre los taludes del sector

visitado, cumplen con la protección evitando mayor erosión de los mismos y de las vías.” (fls. 47 y 48 – resalta la Sala). De otro lado, con el memorial de alegatos de conclusión el apoderado del municipio demandado allegó los siguientes documentos: a) Informe técnico del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Cúcuta de 23 de febrero de 2004 sobre la visita efectuada al sector de la Avenida 14 entre Calles 24 y 25 del barrio Bella Vista, en el que se da cuenta que en dicha zona solamente existen dos (2) viviendas (donde residen William Palencia y Feliciano Ríos Agudelo) en medio de las cuales hay un lote, y que dichos predios fueron construidos en un terreno semirocoso y están afectados por un proceso erosivo producido muy probablemente por el corte del terreno para adecuar la avenida 14; además, se precisa que según versiones de vecinos del sector el lote ubicado en la parte baja de esa vía fue explanado con maquinaria pesada sin ninguna técnica. Así mismo, consta en dicho informe que la vía de la Avenida 14 con Calles 24 y 25 se encuentra sin pavimentar y que el tráfico vehicular es casi nulo, lo cual ocurre también en la Calle 24 entre Avenidas 13 y 15, pues por condiciones topográficas del terreno no es de uso vehicular.

Se concluye en el informe que: “El tipo de riesgo presente en el sector Avenida 14 con calles 24 y 25 puede describirse como MEDIO, toda vez que puede mitigarse con obras de estabilización de taludes como muros en gaviones o en concreto. Las viviendas allí asentadas no

representan un riesgo inminente de deslizamiento.” (fl. 68 – mayúsculas sostenidas originales). b) Informe técnico de la Secretaría de Infraestuctura Municipal de Cúcuta de 16 de febrero de 2004 sobre la visita practicada en esa fecha al sector atrás aludido, según el cual en la parte alta de la Avenida 14 con Calle 24 se encuentran ubicadas unas viviendas cercanas a un talud, de estrato dos, construidas en ladrillo de obra y bloque de arcilla, con servicios públicos domiciliarios, y aparentemente localizadas en zona de riesgo. También se deja constancia en dicho informe que se observó en la Calle 24 con Avenida 14 filtración de agua proveniente de las redes de acueducto que podría saturar y erosionar el terreno, y que en la manzana ubicada entre las Avenidas 14 y 15 con Calles 24 y 25 se aprecia la explanación y corte vertical del terreno por parte del propietario, evidenciándose erosión y pérdida de la banca de la Calle 14, situación ésta que podría desestabilizar el terreno donde se encuentran las viviendas y acelerar los riesgos de deslizamientos (fls. 71 y 72). c) Oficio DOMR-0226 de 8 de marzo de 2004 suscrito por el Jefe del Departamento de Operación y Mantenimiento de Redes de la empresa E.I.S. CUCUTA E.S.P. en el que se registra que la erosión que se presenta en la Avenida 14 entre Calles 24 y 25 del sector Bella Vista obedece a la degradación producida por las lluvias y el viento, y que a la fecha las viviendas asentadas,

localizadas en zonas de alto riesgo, no presentan ningún tipo de daño estructural como tampoco las áreas adyacentes a ellas (fl. 73).

5. La valoración conjunta y razonada de los mencionados elementos de prueba permite concluir a la Sala que efectivamente se encuentran vulnerados los derechos colectivos invocados en la demanda, y de forma especial, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, pues es lo cierto que en el barrio Bella Vista del municipio de Cúcuta, en el sector precisado en la demanda, existe un proceso erosivo que de no controlarse adecuadamente podría ocasionar más desestabilización del terreno y el deslizamiento de tierra, lo cual, a su vez, colocaría en riesgo de daño a las viviendas allí construidas, y consecuencialmente, a la integridad personal de quienes residen en ellas.

No se comparte en este aspecto el argumento del recurrente según el cual el a quo apreció parcialmente el concepto técnico emitido por CORPONOR por no tener en cuenta que en él se concluye que la situación actual no es alarmante, toda vez que la continuidad de ese estado de cosas, de acuerdo con esa entidad, depende de que se tomen a tiempo los correctivos necesarios, lo cual supone que evidentemente si hay una situación de riesgo que debe ser mitigada. Además, los documentos allegados por el demandado corroboran esa conclusión al advertir que existe una situación de riesgo que puede ser prevenida. Debe recordarse que de acuerdo con lo señalado en el artículo 2º de la Ley 472 de 1998, uno de los propósitos del ejercicio de la acción popular es precisamente

es evitar el daño contingente, es decir, aquel que es posible que suceda o no. En este asunto resulta claro que el objetivo de la acción incoada es prevenir que ocurra un desastre que es previsible técnicamente, hecho éste que es definido en el artículo 18 del Decreto 919 de 19892 como “... el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de otras entidades de carácter humanitario o de servicio social” (se resalta). A las autoridades del Estado como lo es el municipio demandado le corresponde promover las acciones necesarias para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia (art. 2º. C.P.), y para tal fin, deben prevenir la ocurrencia de situaciones que amenacen o pongan en peligro esos derechos, como es precisamente la denunciada y probada en este asunto. Por consiguiente, se confirmará el fallo apelado. 2 Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 6 de octubre de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO