CE-54001-23-31-000-2003-01311-01(AP)-2006

ACTOS ADMINISTRATIVOS Y ACCION POPULAR - Esta acción no tiene por objeto el control de legalidad, no puede anularlos pero si suspenderlos ante amenaza o violación de derechos colectivos Es jurisprudencia de esta Corporación que los actos administrativos, como expresión de la acción de las autoridades públicas, también pueden ser fuente de amenaza o violación de los derechos colectivos, y que cuando ello se acredita, su aplicación o ejecución puede ser suspendida con miras a proteger dichos derechos, dado que el pronunciamiento acerca de la nulidad de tales actos sólo puede ser emitido por el juez de lo contencioso administrativo. Sin embargo, debe anotarse que el objeto de estudio del acto administrativo que origina la afectación del derecho o interés colectivo no es el mismo en la acción popular y en la acción contencioso administrativa. En efecto, mientras que en la primera se busca efectuar un análisis constitucional del interés afectado, por medio de la constatación y demostración de la afectación del derecho colectivo, en la segunda se efectúa un cotejo entre el acto administrativo y las normas que lo sustentan, lo cual no siempre implica un análisis de afectación del derecho colectivo, pues el objeto de la acción contencioso administrativa, en principio, es la defensa del principio de legalidad. En otras palabras, en la acción contencioso - administrativa se efectúa el control de legalidad del acto y, por lo tanto, puede producirse la nulidad del acto impugnado. A su turno, en la acción popular no puede decretarse la nulidad del acto porque no se define la legalidad del mismo, pero sí puede suspender la ejecución o aplicación de un acto administrativo que viola o amenaza

derechos e intereses colectivos. DEBERES DE LA PERSONA Y EL CIUDADANO - Contribución al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado / GASTOS E INVERSIONES DEL ESTADO - Sustitución de la gratuidad por la solidaridad / GRATUIDAD - Subsiste en servicios de justicia, educación hasta la educación básica y en salud en régimen subsidiado / DERECHO A LA EDUCACION - Gratuidad sin perjuicio de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos El deber de solidaridad y de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los principios de justicia y equidad. (artículos 1° y 95-9 de la Constitución Política) y la posibilidad de cobrar los derechos académicos a quienes puedan sufragarlos (artículo 67 de la Constitución Política). Debe la Sala comenzar por advertir que en la Constitución Política la gratuidad ha sido sustituida por el deber de toda persona de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, principalmente, como expresión singular del deber general de solidaridad proclamado por en sus artículos 1° y 95-9. El deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, instituido por el artículo 95-8 de la Constitución Política, en cuanto deriva del deber general de solidaridad, tiene asimismo rango fundamental. Aún cuando la gratuidad subsiste excepcionalmente en la prestación del servicio de administración de justicia (artículo 229 CP), en la educación hasta el nivel de educación básica (artículo 67 CP) y en la salud (artículos 49 y 50 C.P.), en el régimen subsidiado, del artículo 67

ibidem se infiere que por mandato de la propia Constitución Política la gratuidad del servicio de educación no excluye el cobro de los derechos a quienes estén en capacidad de concurrir a financiar parte de los costos que conlleva la prestación de este servicio. En efecto, preceptúa el artículo 67 de la Constitución Política instituyó el derecho a la educación como fundamental y en su inciso cuarto dispuso su carácter gratuito: La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS ESTATALES - Derechos académicos: normativa legal; criterios de ponderación / DERECHOS ACADEMICOS EN ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS ESTATALES - Normativa legal; competencia de las secretarías de educación / SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION - Derechos académicos: reglamentación La normativa legal que regula el cobro de los «derechos académicos» y los criterios de ponderación de sus destinatarios (artículos 183 de la Ley 115 de 1994, 14 del Decreto 1860 de 1994, 3°, 4°, 5°, 7° y 8° del Decreto 0135 de 1996). En desarrollo del citado precepto constitucional se expidió la Ley 115 de 1994, «por la cual se expide la Ley General de Educación», cuyo artículo 183 dispuso que el Gobierno Nacional regulará los cobros que puedan hacerse por concepto de «derechos académicos» en los establecimientos educativos estatales y que para tales efectos definirá escalas que tengan en cuenta el nivel socioeconómico de los

educandos, las variaciones en el costo de vida, la composición familiar y los servicios complementarios de la institución educativa. Previó que las Secretarías de Educación Departamentales, Distritales o los organismos que hagan sus veces, y las de aquellos municipios que asuman la prestación del servicio público educativo estatal, ejercerán la vigilancia y control sobre el cumplimiento de estas regulaciones. Por su parte, el artículo 14 del Decreto 1860 de 1994, «por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994, en los aspectos pedagógicos y organizativos generales», establece que el Proyecto Educativo Institucional debe contener el sistema de matrículas y pensiones y definir de los pagos que corresponda hacer a los usuarios del servicio. De igual manera, el Gobierno Nacional mediante Decreto 0135 de 1996 reguló el cobro por concepto de «derechos académicos» en los establecimientos educativos estatales, cuyo artículo 3° reiteró el contenido normativo del artículo 67 así: ARTÍCULO 3o. El servicio educativo prestado por los establecimientos educativos estatales es por su propia naturaleza gratuito, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos, teniendo en cuenta las escalas y criterios definidos en el presente reglamento y en los que dicten las secretarías de educación departamentales y distritales, atendiendo las disposiciones del mismo. El artículo 4º ídem dispuso que compete a las Secretarías de Educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces expedir el reglamento territorial para el cobro de «derechos académicos» en su jurisdicción. El artículo 5º del

Decreto 0135 de 1996 definió los «derechos académicos» como la suma regulada por la autoridad competente, con la cual las familias que pueden hacerlo, contribuyen de manera solidaria para atender costos de los servicios educativos distintos de los salarios y prestaciones sociales del personal, requeridos por los establecimientos estatales para la formación integral de sus hijos, durante el año académico. Asimismo, el artículo 6º definió las escalas para la determinación y autorización del cobro de derechos. Su tenor es el siguiente: (...). Por último, el Decreto 0135 de 1996 en su artículo 7° estableció que cualquier otro cobro sólo podrá hacerse, si así lo determina la Secretaría de Educación Departamental o Distrital en el acto administrativo o a expresa solicitud del Consejo Directivo del establecimiento educativo estatal. De lo anterior se concluye que el derecho a la educación está garantizado como derecho fundamental y que en el nivel básico será gratuito empero, según la misma normativa constitucional y legal la gratuidad del servicio público de educación no excluye que puedan cobrarse sin perjuicio del cobro de «derechos académicos» a quienes puedan sufragarlos en este sentido, advierte la Sala que en la Constitución Política de 1991. DERECHOS ACADEMICOS - Secretaría de Educación de Norte de Santander: capacidad de pago, costos, gratuidad y copago / ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS ESTATALES - Derechos académicos: capacidad económica según estratificación Por razón de lo preceptuado en el Decreto 0136 de 1996 compete a la Secretaría de Educación de Norte de Santander expedir el reglamento territorial para el cobro

de «derechos académicos». El artículo 3° de la Resolución 2441 autorizó un incremento del 6% en los «derechos académicos» para el año 2003, calculando con base en sus costos para el año 2002. El artículo 5° íbidem dispone que el Consejo Directivo puede asesorarse de una Comisión de Estudios socieconómicos conformada por integrantes de la comunidad para: Determinar la capacidad de pago de las familias teniendo en cuenta su clasificación socio–económica. La escala de valores económicos cobrada en el año 2002. Los valores económicos permitidos para cada nivel, basados en un costo mínimo. Determinar los alumnos que tienen derecho a la gratuidad y copago. Clasificar los demás alumnos dentro de los límites establecidos para cada nivel de acuerdo a su capacidad de pago para asignarles el valor en pesos colombianos de sus «derechos académicos». En igual sentido, el artículo 8° establece específicamente los casos en que se tiene derecho a la exención del pago de «derechos académicos» así: Los alumnos cuyos padres o acudientes tengan ingresos mensuales hasta de dos salarios mínimos o hayan sido ubicados en los niveles 1 y 2 de SISBEN. Las personas que demuestren carecer de capacidad de pago, recibos de servicios públicos o que hayan sido sujetos de desplazamiento debidamente comprobado. Las familias con cuatro hijos o más en edad escolar (5 a 15 años) y de escasos recursos económicos las cuales pueden obtener una rebaja del 25% por alumno, autorizada por el Consejo Directivo. Los alumnos que por su buen rendimiento determine el Consejo Directivo por su buen rendimiento. Mal puede entonces sostenerse que la

Resolución controvertida viola el derecho a la educación o su carácter gratuito cuando el propio artículo 67 de la Constitución Política autoriza cobrar los «derechos académicos» a quienes puedan sufragarlos, siempre y cuando su cobro se fundamente en una metodología de diferenciación de los estratos socioeconómicos en función de su capacidad adquisitiva que es exactamente el contenido normativo plasmado en el inciso cuarto del artículo 67 de la Constitución Política; tiene además pleno sustento en los artículos 183 de la Ley 115 de 1994, 14 del Decreto 1860 de 1994, 3°, 4°, 5°, 7° y 8° del Decreto 0135 de 1996.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil seis (2006) Radicación número: 54001-23-31-000-2003-01311-01(AP)

Actor: RICARDO VILLA LEMUS

Demandado: DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER Y SECRETARIA

DE EDUCACION DEPARTAMENTAL Referencia: ACCION POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 6 de julio de 2004 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander denegó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 11 de noviembre de 2003, RICARDO VILLA LEMUS entabló acción popular contra el DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER y la SECRETARÍA DE

EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL para reclamar protección del derecho colectivo a acceder al servicio de educación en condiciones de gratuidad en el nivel básico y a su prestación eficiente y oportuna. 1.1. Hechos  Según el artículo 67 de la Constitución Política la educación es gratuita en el nivel básico en las instituciones del Estado.  Contra lo preceptuado en el artículo 67 de la Constitución Política, mediante Resolución 2441 de 2002 el Secretario de Educación de Norte de Santander autorizó el cobro de «derechos académicos» y «otros cobros» para los Establecimientos Educativos Estatales1. No determinó la suma a pagar por concepto de «derechos académicos» pero sí las correspondientes a carné estudiantil, sistematización, papelería, sostenimiento de equipo y materiales, derechos de grado y, constancias y/o certificaciones (que se clasifican bajo la categoría de «otros cobros»). 1 «Establecimientos educativos estatales que ofrecen Educación Formal y No Formal en el Departamento de Norte de Santander».  El artículo 5° de la Resolución 2441 estableció que el Consejo Directivo de las Instituciones Educativas determinará la capacidad de pago de las familias, teniendo en cuenta la estratificación socioeconómica, los alumnos que tienen derecho a la gratuidad y copago; y se clasificará los demás alumnos dentro de los límites establecidos para cada nivel, de acuerdo con su capacidad de pago para asignarle el valor en pesos de sus derechos académicos.  El artículo 6° de la Resolución 2441 definió los denominados «otros cobros» como los valores en pesos que pagarán todos los alumnos, sin excepción, por año que se

cancelarán al comienzo de él y que tendrán un incremento del 6% para el año 2003. contempló los siguientes:

PREESCOLA

CONCEPTO PRIMARIA B/SECUNDA M/ACADEM M/TECN.

R Carné $ 1.062 $ 1.062 $ 1.062 $ 1.062 $1.062 Estudiantil Sistematización $ 6.488 $ 6.488 $ 6.488 $ 6.488 $ 6.488 Papelería $ 5.308 $ 5.308 $ 7.785 $ 7.785 $ 7.785 Sostenimiento de Equipo y $ 4.128 $ 4.128 $ 9.438 $ 10.618 $ 12.977 Materiales Derecho a 0 0 0 $ 8.258 $ 8.258 grado Total $16.986 $16.896 $24.775 $34.211 $36.570 Constancia y/o $ 2.948 $ 2.948 $ 2.948 $ 2.948 $ 2.948 Certificados  Por su parte el artículo 8° de la Resolución 2441 establece que tienen derecho a la exención del pago de «derechos académicos» los alumnos cuyos padres o acudientes tengan ingresos mensuales hasta de dos salarios mínimos, hayan sido subsidiados en los niveles 1 y 2 del SISBEN, o aquellas personas que demuestren carecer de capacidad de pago, recibos de servicios públicos o que hayan sido sujetos de desplazamiento debidamente comprobado. De lo anterior precisó el actor, que este beneficio no opera para los denominados «otros costos».  Al expedir la Resolución 2441 de 2002 el Secretario de Educación del

Departamento de Norte de Santander violó el derecho de acceder al servicio público de educación que conforme a los artículos 67 de la Constitución Política, 1° de la Ley 115 de 19942, 4° del Decreto 1860 de 19943 3°, 5°, 6° y 8° del Decreto 0135 de 1996 (17 de enero)4 de 1996 es gratuito. 1.2 Pretensiones El actor solicita que se ordene a las entidades demandadas:  Restituir en la gratuidad el derecho de educación en los términos de los artículos 67 de la Constitución Política, 1° de la Ley 115 de 19945, 4° del Decreto 1860 de 19946 5°, 6° y 8° del Decreto 0135 de 1996 7 conculcados al expedirse la Resolución 2441 de 2003.  Ordenar a las entidades territoriales asegurar la disponibilidad de recursos que permitan a los establecimientos educativos estatales, atender los gastos distintos de salarios y prestaciones sociales conforme lo establecido en el artículo 9° del Decreto 0135 de 1996.  Determinar los cobros de «derechos académicos» que representen financieramente un monto igual a los gastos de operación de los diferentes establecimientos educativos estatales y establecer los copagos en forma proporcional e individualmente.  Que se fije a favor del actor el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía de 150 salarios mimos legales.

2. LA CONTESTACIÓN 2.1. El apoderado del Departamento de Norte de Santander sostuvo que la

acción popular no es procedente para cuestionar la legalidad de la Resolución 2441 de 2002. 2 «Por la cual se expide la ley general de educación» 3 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994, en los aspectos pedagógicos y organizativos generales.» 4 «Por el cual se regulan los cobros por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales.» 5 Diario Oficial No. 41.214, de 8 de febrero de 1994 6 Diario Oficial No. 42.971, de 31 de enero de 1997 7 Diario Oficial No. 42.693, de 18 de enero de 1996 Puso de presente que al expedir la Resolución 2441 el Secretario de Educación ejerció las atribuciones conferidas por los artículos 183 de la Ley 115 de 1994, 2° y 4° del Decreto 0135 de 1996 y 27 del Decreto 0114 de 1996 (15 de enero)8. Recalcó que la precitada resolución no violó el artículo 4° del Decreto 1860 de 1994 no se observa contradicción con la precitada resolución por cuanto en su artículo 8° establece los beneficiarios del principio de gratuidad. Solicitó que no se reconozca el incentivo en la cuantía solicitada por el actor ya que este sólo pretende recibir el estímulo económico. 3 LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 3 de marzo de 2004, se suspendió para continuarla el 4 de marzo de 2004 y se la declaró fallida pues no se logró un acuerdo conciliatorio.

4. PRUEBAS

Se recaudaron las siguientes:

 El actor allegó copia de la Resolución 2441 de 2002 mediante la cual se autoriza el cobro de los «derechos académicos» y «otros cobros» en los establecimientos educativos estatales que ofrecen Educación Formal y No Formal en el Departamento Norte de Santander, teniendo en cuenta lo dispuesto por el Ministerio de Educación Nacional para el año lectivo 2003. (folio 5 a 13)  Oficio número DANE: 154874000806 de 11 de mayo de 2006 suscrito por el Rector de la Institución Educativa Colegio «Luís Gabriel Castro» mediante el cual hizo constar que «Durante los años 2003 y 2004 se aplico (SIC) el articulo (SIC) 06 de la Resolución 002441 del 13 de noviembre del 2002 sobre «OTROS COBROS. Del cobro autorizado por el articulo anterior durante el año 2003 quedaron exentos los alumnos que son desplazados y los que fueron subsidiados por la administración municipal por un valor de Cuatro millones trescientos mil pesos $4.300.000 dineros que hasta la presente no han sido 8 «Por el cual se reglamenta la creación, organización y funcionamiento de programas e instituciones de educación no formal.» recibidos por parte de la tesorería del colegio. En el presente año quedaron exentos de matricula los alumnos que ocuparon el primero y segundo puesto en rendimiento académico y los desplazados. De acuerdo lo ordenado por el señor alcalde municipal y mediante aprobación del Consejo Directivo para aquellos padres y acudientes que al momento de la matrícula no tenían dinero se les dio la oportunidad de pagar mediante plazos estipulados así: 15 de

Febrero, 15 de Marzo 15 de Abril, la mayoría de los cuales hasta la presente no han cancelado, teniendo la Institución una deuda de unos veinte millones de pesos ($20.000.000) por dichos costos» (folio 43).  Oficio número 2004EE15129 o 1 por el cual la Subdirección de Gestión Administrativa Interna del Ministerio de Educación Nacional remitió copia de los decretos número 135 de 17 de enero de 1996 y 1860 de 3 de agosto de 1994. (folio 44).  Copia del Decreto 0135 de 1996 por el cual se regulan los cobros por concepto de «derechos académicos» en los establecimientos educativos estatales (folio 45 a 49).  Copia del Decreto 1860 de 1994 por el cual se reglamenta parcialmente la ley 115 de 1994, en los aspectos pedagógicos y organizativos generales (folio 50 a 53)

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1. El Departamento de Norte de Santander sostuvo que la acción de nulidad es la procedente para controvertir la legalidad la Resolución 2441 de 2002.

Argumentó que el actor es quien tiene que asumir la carga de la prueba y señalar los derechos colectivos que se vulneran. 5.2. El Procurador Judicial 24 en Asuntos Administrativos se opuso a las pretensiones de la demanda por no haberse demostrado los argumentos de la parte actora. Sostuvo que las pretensiones son concordantes con lo probado y que la acción popular no es el medio idóneo para controvertir la legalidad de la Resolución 2441

de 2002. 5.3 El actor no alegó de conclusión.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal consideró que la acción popular es improcedente para cuestionar la legalidad de la Resolución 2441 de 2002 como quiera que a ese fin instituyó la acción pública de nulidad.

III. LA IMPUGNACIÓN El actor argumentó que al declarar improcedente la acción contra la Resolución 2441 de 2002 el Tribunal desconoció que los artículos 67 y 88 de la Constitución Política, 1° de la Ley 115 de 1994, 4° del Decreto 1860 de 1994 y 3° del Decreto 0135 de 1996 establecen que el servicio de educación es gratuito.

Sostiene que no se han superado los hechos que originaron la demanda y que se continúa vulnerando el derecho a la educación de la población menos favorecida del Departamento de Norte de Santander.

IV. CONSIDERACIONES  Precisión preliminar Sea lo primero advertir que no acertó el Tribunal al sostener que la acción popular no es el mecanismo procedente para controvertir la legalidad de un acto administrativo, en este caso la Resolución 2441 de 2002.

Es jurisprudencia de esta Corporación que los actos administrativos, como expresión de la acción de las autoridades públicas, también pueden ser fuente de amenaza o violación de los derechos colectivos, y que cuando ello se acredita, su aplicación o ejecución puede ser suspendida con miras a proteger dichos derechos, dado que el pronunciamiento acerca de la nulidad de tales actos sólo puede ser emitido por el juez de lo contencioso administrativo. Sin embargo, debe anotarse que el objeto de estudio del acto administrativo que

origina la afectación del derecho o interés colectivo no es el mismo en la acción popular y en la acción contencioso administrativa. En efecto, mientras que en la primera se busca efectuar un análisis constitucional del interés afectado, por medio de la constatación y demostración de la afectación del derecho colectivo, en la segunda se efectúa un cotejo entre el acto administrativo y las normas que lo sustentan, lo cual no siempre implica un análisis de afectación del derecho colectivo, pues el objeto de la acción contencioso administrativa, en principio, es la defensa del principio de legalidad. En otras palabras, en la acción contencioso - administrativa se efectúa el control de legalidad del acto y, por lo tanto, puede producirse la nulidad del acto impugnado. A su turno, en la acción popular no puede decretarse la nulidad del acto porque no se define la legalidad del mismo, pero sí puede suspender la ejecución o aplicación de un acto administrativo que viola o amenaza derechos e intereses colectivos.  El deber de solidaridad y de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los principios de justicia y equidad. (artículos 1° y 95-9 de la Constitución Política) y la posibilidad de cobrar los derechos académicos a quienes puedan sufragarlos (artículo 67 de la Constitución Política) Debe la Sala comenzar por advertir que en la Constitución Política la gratuidad ha sido sustituida por el deber de toda persona de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, principalmente, como expresión singular del deber general de solidaridad proclamado por en sus artículos 1° y 95-9.

El deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, instituido por el artículo 95-8 de la Constitución Política, en cuanto deriva del deber general de solidaridad, tiene asimismo rango fundamental. Aún cuando la gratuidad subsiste excepcionalmente en la prestación del servicio de administración de justicia (artículo 229 CP), en la educación hasta el nivel de educación básica (artículo 67 CP) y en la salud (artículos 49 y 50 C.P.), en el régimen subsidiado, del artículo 67 ibidem se infiere que por mandato de la propia Constitución Política la gratuidad del servicio de educación no excluye el cobro de los derechos a quienes estén en capacidad de concurrir a financiar parte de los costos que conlleva la prestación de este servicio. En efecto, preceptúa el artículo 67 de la Constitución Política instituyó el derecho a la educación como fundamental y en su inciso cuarto dispuso su carácter gratuito: «La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos» La normativa legal que regula el cobro de los «derechos académicos» y los criterios de ponderación de sus destinatarios (artículos 183 de la Ley 115 de 1994, 14 del Decreto 1860 de 1994, 3°, 4°, 5°, 7° y 8° del Decreto 0135 de 1996) En desarrollo del citado precepto constitucional se expidió la Ley 115 de 1994, «por la cual se expide la Ley General de Educación», cuyo artículo 183 dispuso

que el Gobierno Nacional regulará los cobros que puedan hacerse por concepto de «derechos académicos» en los establecimientos educativos estatales y que para tales efectos definirá escalas que tengan en cuenta el nivel socioeconómico de los educandos, las variaciones en el costo de vida, la composición familiar y los servicios complementarios de la institución educativa. Previó que las Secretarías de Educación Departamentales, Distritales o los organismos que hagan sus veces, y las de aquellos municipios que asuman la prestación del servicio público educativo estatal, ejercerán la vigilancia y control sobre el cumplimiento de estas regulaciones. Por su parte, el artículo 14 del Decreto 1860 de 1994, «por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994, en los aspectos pedagógicos y organizativos generales», establece que el Proyecto Educativo Institucional debe contener el sistema de matrículas y pensiones y definir de los pagos que corresponda hacer a los usuarios del servicio. De igual manera, el Gobierno Nacional mediante Decreto 0135 de 1996 reguló el cobro por concepto de «derechos académicos» en los establecimientos educativos estatales, cuyo artículo 3° reiteró el contenido normativo del artículo 67 así: «ARTÍCULO 3o. El servicio educativo prestado por los establecimientos educativos estatales es por su propia naturaleza gratuito, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos, teniendo en cuenta las escalas y criterios definidos en el presente reglamento y en los que dicten las secretarías de educación departamentales y distritales, atendiendo

las disposiciones del mismo». El artículo 4º ídem dispuso que compete a las Secretarías de Educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces expedir el reglamento territorial para el cobro de «derechos académicos» en su jurisdicción. El artículo 5º del Decreto 0135 de 1996 definió los «derechos académicos» como la suma regulada por la autoridad competente, con la cual las familias que pueden hacerlo, contribuyen de manera solidaria para atender costos de los servicios educativos distintos de los salarios y prestaciones sociales del personal, requeridos por los establecimientos estatales para la formación integral de sus hijos, durante el año académico. Asimismo, el artículo 6º definió las escalas para la determinación y autorización del cobro de derechos. Su tenor es el siguiente «ARTÍCULO 6o. Para la determinación y autorización del cobro de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales, se definen las siguientes escalas:

1. La gratuidad, en donde no ocurre cobro alguno por concepto de derechos académicos.

2. Según el nivel socioeconómico de la familia, que tiene en cuenta el monto de ingresos familiares o los niveles de focalización del gasto social, para efectos de definir la gratuidad o el cobro de derechos académicos.

3. Según la composición del núcleo familiar, que tiene en cuenta el número de educandos por familia en el momento de definir la gratuidad o el cobro de derechos académicos y adicionalmente, la mayoría de edad de los mismos o cualquiera otra clase de emancipación.

4. Según niveles y grados de la educación formal.

5. Según el carácter de los servicios educativos ofrecidos, en el ciclo de educación básica secundaria y en el nivel de la educación media.

La autoridad competente determinará mediante el reglamento territorial a que se refiere el artículo 2o. de este Decreto, cuáles de estas escalas se aplicarán en su respectiva jurisdicción, teniendo en cuenta las características socioeconómicas y culturales existentes en la entidad territorial y que la escala de gratuidad siempre deberá existir. El reglamento territorial que determine las escalas aplicables en su respectivo territorio, desarrollará los conceptos definidos en este reglamento para cada una de ellas y establecerá los criterios para su aplicación, sin perjuicio de impartir mediante circulares o directivas, las orientaciones e instrucciones adicionales que sean necesarias.» Por último, el Decreto 0135 de 1996 en su artículo 7° estableció que cualquier otro cobro sólo podrá hacerse, si así lo determina la Secretaría de Educación Departamental o Distrital en el acto administrativo o a expresa solicitud del Consejo Directivo del establecimiento educativo estatal. De lo anterior se concluye que el derecho a la educación está garantizado como derecho fundamental y que en el nivel básico será gratuito empero, según la misma normativa constitucional y legal la gratuidad del servicio público de educación no excluye que puedan cobrarse sin perjuicio del cobro de «derechos académicos» a quienes puedan sufragarlos en este sentido, advierte la Sala que en la Constitución Política de 1991.  El caso concreto El artículo 88 CP dispone : «La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el

espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella. ...» En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2º define las acciones populares así: «Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible». E