CE-54001-23-31-000-2004-00188-01(AP)-2006

PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES - Deslizamiento por erosión en barrio Villa de Los Alpes del municipio de Cúcuta / MUNICIPIO DE CUCUTAPrevención de desastres previsibles por deslizamiento de tramo en Villa de Los Alpes Todas las pruebas relacionadas apuntan a la vulneración de los derechos colectivos cuya protección invoca la actora. Ciertamente el derrumbe por erosión del tramo de la calle 2ª del barrio Los Alpes del Municipio de San José de Cúcuta, que a un nivel superior pasa por la parte trasera de la casa distinguida con el número 2-40 de la transversal 17, constituye a un peligro latente no solo para quienes habitan en la referida vivienda sino para los que circulan por la vía dado el peligro que ofrece el hacerlo por un tramo tan angosto producto de la erosión, riesgo que se hace extensivo incluso a quienes transitan o circulan más abajo. No escapa a la Sala la responsabilidad que le asiste a la administración municipal de San José de Cúcuta en los hechos descritos en la demanda y acreditados en el curso del proceso, más aún cuando en declaración rendida por el señor Franklin Hernández Díaz éste afirma que los hechos datan de un año atrás, que se pusieron en conocimiento de la administración, que un funcionario de ella los visitó para ese momento sin lograr nada hasta la fecha, diciéndoles que había que solicitar por escrito a Planeación Municipal la superación de la anomalía.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil seis (2006) Radicación número: 54001-23-31-000-2004-00188-01(AP)

Actor: OFELIA PINTO

Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CUCUTA Referencia: APELACION SENTENCIA Procede la Sala a decidir la apelación presentada por el MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CUCUTA contra la sentencia proferida el 28 de octubre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual concedió el amparo de los derechos colectivos vulnerados y fijó la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

I – ANTECEDENTES I.1. OFELIA PINTO, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con el objeto de que se protejan los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la seguridad y salubridad públicas, y al acceso a una infraestructura de servicios, que estima vulnerados por el Municipio de San José de Cúcuta. Los hechos en que se fundamenta la demanda son, en resumen, los siguientes:

1. En la calle 2 con transversal 17 del barrio Los Alpes de la ciudad de San José de Cúcuta, exactamente detrás de la casa distinguida con el número 2-40,

propiedad del señor Frankly Hernández Díaz, existe un derrumbe y como consecuencia de la erosión ya se destruyó parte de la vía pública.

2. A lo angosto de la vía se le suma una progresiva erosión que la tiene al borde de desaparecer dentro de poco tiempo, afectándose desde ya la circulación vehicular al punto de haberse desbarrancado un automotor que cayó en la parte trasera de la vivienda del señor Hernández Díaz.

3. Desde hace un año viene ocurriendo dicho problema y el municipio no se ha pronunciado sobre el asunto ni mucho menos actuado para superarlo.

4. Se hace necesaria la construcción de un muro de contención para recuperar la vía y la seguridad de quienes circulan por ella.

I.2. PRETENSIONES. Para el restablecimiento de los derechos colectivos que estima vulnerados, la actora solicita: “PRIMERO. Que el Municipio de San José de Cúcuta en el término no mayor a OCHO (8) meses adelante las obras necesarias con el fin de evitar el continuo desplazamiento del terreno, producido especialmente por el nivel de erosión que se está presentando, el cual conlleva que unas viviendas y personas estén en inminente peligro. Lo mismo el hecho de que algún vehículo se volqueé con graves consecuencias. Es necesario la construcción de un muro de contención que evite la erosión del suelo en la calle 2, con transversal 17 del barrio Los Alpes de la ciudad de Cúcuta. Exactamente detrás de la casa ubicada con el número 2-40 del barrio Los Alpes de propiedad del señor Frankly Hernández Diaz, la calle 2 a pocos metros de la transversal 17 del

barrio Los Alpes de la ciudad de Cúcuta. SEGUNDO. El Tribunal tase a mi favor y en contra del Municipio de Cúcuta un incentivo económico.”

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA.

II.1. EL MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CUCUTA, a través de apoderado, contesta los hechos de la demanda y se opone a sus pretensiones por carecer de fundamentos fácticos y legales que demuestren la responsabilidad directa del ente territorial. Explica que el deterioro de la obra obedece a los fuertes aguaceros que azotaron la ciudad, circunstancia que, a su parecer, constituye un caso fortuito o fuerza mayor según las voces del artículo 64 del código civil, y por tanto eximente de cualquier responsabilidad. Sostiene que las pretensiones del actor no tienen respaldo jurídico pues no existe prueba fehaciente de su responsabilidad en los posibles accidentes a ocurrir en el sitio objeto de la acción, los cuales pueden acaecer como consecuencia de otros factores o en virtud de la presencia de otra causa eficiente (imprudencia o embriaguez), afectando a la comunidad que circula por el sector. Sustenta la procedencia de la acción en la existencia de un daño o perjuicio concreto que amenaza violar derechos e intereses colectivos y un nexo directo entre la amenaza y las razones fácticas invocadas.

III. – LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 28 de octubre de 2004 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander ordenó al Municipio de Cúcuta que en el término de un (1) año,

contado a partir de la ejecutoria de dicha providencia, se implementen en la calle 2ª con transversal 17 del barrio Los Alpes, las medidas necesarias o que resulten adecuadas, teniendo en cuenta las recomendaciones técnicas de CORPONOR y la Secretaría de Infraestructura del ente territorial, incluso la reubicación de las personas del sector expuestas al peligro. También fijó en diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes la suma a que tiene derecho el actor popular por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Para adoptar tal decisión tuvo en cuenta no solo la visita técnica practicada por CORPONOR para revisar el talud en la transversal 17 con calle 2 del barrio Los Alpes donde se consignan los eventuales riesgos a que se pueden ver sometidos los habitantes y transeúntes del sector, sino también la inspección realizada por la Secretaría de Infraestructura donde se reseña que el aludido talud sobre el cual reposaba el sardinel de la vía cedió y produjo el desbancamiento de esta última, recomendando por ello la construcción de un muro de contención. Infiere de lo anterior que en la calle 2ª con transversal 17 del barrio Los Alpes se presenta un deslizamiento como consecuencia de la erosión y por la mano del hombre, constituyendo una amenaza para la vida de las personas residentes en la parte baja del sector, encontrándose en riesgo sus derechos colectivos.

IVFUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION

IV.1. LA ALCALDIA MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA, mediante

apoderado, apela la sentencia de primera instancia y pide su revocatoria. Acepta que en la calle 2 con transversal 17 del barrio Los Alpes, exactamente detrás de la casa distinguida con el número 2-40, reside el señor Franklin Fernández Díaz, pero agrega que la erosión allí existente se encuentra en estado de regeneración natural que se extiende al talud, tal como se observa en las fotografías que anexa, donde figura una capa de bosque, arbustos y un árbol que por su vigor da estabilidad al punto en el que presuntamente existe un riesgo inminente. Argumenta que el Tribunal tiene como pruebas unas fotografías que no corresponden al lugar de los hechos sino a uno contiguo en la calle 1 con transversal 17. Expresa que de los oficios visibles a folios 37 y 73 del expediente, emanados de la Secretaría de Tránsito y Transporte y la Fiscalía respectivamente, tomados como base del fallo, se desprende que en el sector descrito en la demanda no han ocurrido accidentes de tránsito ni registrado delitos por lesiones personales culposas. Reseña además que en la inspección practicada por CORPONOR se dice que no se observa deslizamiento de tierra por estar construidas dos vía que conducen a la parte alta del sector, por lo que plantea que corresponde a otro lugar pero en el mismo sector. Como prueba de su dicho acompaña un acta de la visita suscrita al sector donde se encuentra ubicada la vivienda del señor Franklin Hernández. El haberse tomado una decisión con fundamento en pruebas correspondientes a un lugar distinto del descrito en los hechos de la demanda, descarta el daño

necesario para la prosperidad de la acción. VCONSIDERACIONES DE LA SALA La actora le atribuye al Municipio de San José de Cúcuta la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la seguridad y salubridad públicas, y al acceso a una infraestructura de servicios, por cuanto desde hace un año en la calle 2 transversal 17 del barrio Los Alpes de esa ciudad, exactamente detrás de la casa propiedad del señor Franklin Hernández Díaz, distinguida con el número 2-40, se presentó un derrumbe y como consecuencia de la erosión se destruyó parte de la vía pública, quedando solo un angosto trayecto por donde peligrosamente transitan los automotores, al punto de haberse desbarrancado un vehículo que cayó en la parte trasera del referido inmueble. El Municipio de San José de Cúcuta se opone a las pretensiones de la demanda, argumentando que no se encuentran acreditados los hechos afirmados por la actora, y en su escrito de apelación afirma que la visita técnica esgrimida como prueba para el fallo se practicó en lugar distinto pero dentro del mismo barrio. Corresponde ahora a la Sala establecer, de cara a la normativa reguladora de la materia, los argumentos de las partes y las pruebas, tanto las aportadas por éstas como las recaudadas en el presente trámite, si se configuran o no los requisitos necesarios para amparar los derechos colectivos invocados. Por mandato de la Carta Política las autoridades públicas están instituidas para proteger a todas las personas, residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,

creencias y demás derechos y libertades (art. 2°). En ella se dispone igualmente que al Municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la Ley, construir las obras que demanda el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignan la Constitución y las leyes (art. 311). También prevé el Estatuto Superior que el alcalde tiene como función “Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la Ley, los Decretos del gobierno, las Ordenanzas y los Acuerdos del Consejo…” (Art. 315). De otra parte, a nivel local, es al municipio a quien le compete reglamentar el uso del suelo, sin perjuicio del control efectivo que debe ejercer para evitar la ocurrencia de asentamientos humanos, más aún cuando al tenor de lo dispuesto en el artículo 3-5 de la Ley 136 de 1994 dentro de sus funciones está la de solucionar las necesidades insatisfechas de vivienda de sus habitantes. Además el Decreto 0919 de 1989 que organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres señala, en su artículo 6°, que la prevención de desastres constituye un componente de los planes de desarrollo, lo cual debe ser atendido por las entidades territoriales. Con la demanda se acompañan tres fotografías que la demandante dice corresponder al lugar de los hechos. En la primera de ellas, la núm. 1, visible en la parte superior del folio 8 del expediente, se observa la erosión producida a la orilla

de la vía ocasionando un vacío o desnivel. Tal fotografía viene precedida de la siguiente leyenda manuscrita: “Nos identifica el lugar donde se está presentando la erosión y la vía de la calle segunda. Como se ve ya parte de la vía está en el aire.”. La fotografía No. 2 (parte inferior del folio 8) tiene la siguiente descripción: “…se muestra parte de la vía peatonal destruida, el pavimento agrietado y la necesidad de un muro de contención para que no se afecte la casa de atrás de propiedad de Víctor Peñaranda Rincón.”. La fotografía No. 3, visible en la parte superior del folio 9, tiene la siguiente nota: “Nos muestra la erosión y parte de la calle 2 donde los niños y la comunidad pasan sin percatarse del peligro. Acerca de los hechos descritos en la demanda, mediante escrito del 10 de agosto de 2004 el Interventor S.I.M., Martín Vega Suárez, le informa a la Secretaria de Infraestructura Municipal de San José de Cúcuta lo siguiente: “… al practicar inspección ocular se observó que el talud sobre el cual reposaba el sardinel de la vía cedió y produjo el desbancamiento de ésta, por este motivo se debe construir un muro de contención para proteger la banca de la vía y así estabilizar la misma.” (Folios 39 y 41). A dicho informe se acompaña un plano del lugar (folios 40 y 42) donde se observa el trazado de la calle 2ª y su intersección con la transversal 17, así como también la ubicación de la casa distinguida con el número 2-40 cuya parte posterior da para el

tramo desbarrancado de la calle 2ª. Es decir, se identifica el lugar y permite inferir que se trata del mismo a que se refieren los hechos de la demanda, e incluso se recomienda la construcción de un muro de contención. Este solo informe y el plano anexo resulta suficiente para desestimar lo dicho por el Municipio de San José de Cúcuta en su escrito de apelación en el sentido de que algunas de las pruebas no se refieren al lugar de los hechos. Con todo, a folio 47 del informativo figura la declaración rendida por el señor FRANKLIN HERNANDEZ DIAZ en la cual confirma no solo residir en la transversal 17 con calle 2, número de la casa 2-40, sino la ocurrencia del derrumbe en dicho lugar, la falta de muro de contención, la caida de un automotor al patio de su casa, el angostamiento de la vía y la falta de gestión de la administración, tal como se describe en los hechos de la demanda. Los apartes pertinentes de su declaración son los siguientes: “…Mi nombre es FRANKLIN HERNANDEZ DIAZ, identificado con la cédula de ciudadanía número 88248.601 de Cúcuta, estado civil soltero, profesión operario de máquina plana, residenciado en la transversal 17 con calle 2ª No. 2-40 barrio Los Alpes, sin vínculos con las partes. Procede el despacho a interrogar al declarante.

PREGUNTADO: Se afirma en la presente acción que en el sector

ubicado en la calle 2ª con transversal 17 del barrio Los Alpes de esta ciudad se presentan una serie de deslizamientos de tierra por cuya causa se ha destruido parte de

la vía pública? CONTESTO: Si se derrumbó, hace falta un muro de contención o algunos gaviones que sostengan allí, se filtra el agua y están partidas las paredes de mi casa ubicada en la dirección transversal 17 calle 2ª No. 2-40 barrio Los Alpes, en una de las habitaciones y el patio, incluso hace unos tres o cuatro años se vino una camioneta sobre la casa y tumbó media pared.

PREGUNTADO: Manifiéstele al Despacho cuáles cree que pueden ser las posibles causas de los deslizamientos de terreno a que hace mención? CONTESTO: Por no tener antejardín o muro de contención que lo sostenga, hay unos huecos impresionantes y los muros de contención que habían se vinieron abajo. PREGUNTADO: Manifiéstele al despacho si a causa del deterioro de la vía, como consecuencia de esos derrumbes, se han presentado problemas en cuanto a su acceso, transitabilidad o la ocurrencia de accidentes? CONTESTO: Claro, el acceso de carro ahí es peligroso porque tienen que cerrarse bastante en una curva, además de que el agua se está metiendo bastante para la casa. PREGUNTADO: Manifiéstele al despacho si tiene conocimiento si la administración municipal ha adelantado alguna obra para adelantar dicho problema? CONTESTO: Ellos han ido a visitarnos a la casa pero nada más. Eso deberíamos solicitarlo por escrito presentado a Planeación Municipal inicialmente por el Presidente de la Junta del Barrio, nos comunicó un señor de la Alcaldía que fue a la casa, de eso hace ya más de un año, pero no nos han solucionado nada, y cada día que pasa con el invierno es

peor.” (Negrillas fuera del texto). A folios 44 y siguientes del expediente reposa igualmente el informe de la visita técnica practicada por la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (CORPONOR) en el “talud de la transversal 17 con calle 2 del Barrio Los Alpes”, tal como expresamente lo indica en el mismo, identificando así el lugar donde se realizó la labor. El resultado se consigna así: “1. En la dirección señalada no se observa deslizamientos de tierra por estar construidas dos (2) vías que conducen a la parte alta del sector, en dirección norte hacia la calle 1 de los Alpes, se observa un talud con vegetación (Foto No. 1), en la parte media hay un pequeño deslizamiento en donde han cortado algunas plantas como cují, que es protector para este tipo y forma topográfica de suelo.

2. Los riesgos posibles para los habitantes de parte baja, corresponden a la Casa comunal donde residen adultos y niños, localizada entre la vía y el talud, igualmente se encuentra en la parte alta sobre la cima del

talud, residencia del señor Luis León (Foto No. 3), esta residencia si está construida en sitio de alto riesgo, es decir en caso de desestabilización del terreno, caería a la parte baja a la vía y la Casa Comunal.

3. Para la parte alta se recomienda construir canales de drenaje para conducir las aguas hacia la parte baja e impedir el impacto sobre la superficie del talud, por la estabilidad relativa que presenta el talud, es recomendable mayor redoblamiento de plantas que eviten el

deslizamiento, se recomiendan plantas gramíneas, y de hoja ancha.

4. La erosión en zonas habitadas, como el caso, produce afecciones respiratorias por la inhalación de limos del suelo, además, desmejora el entorno y la calidad de vida de los habitantes, la desestabilización de las viviendas y redes de servicios básicos como son agua y alcantarillado. 5.Las personas que residen en la parte baja, como es el caso inmediato por distancia, de la Casa Comunal, y en la acera del frente se ubica la Escuela Los Alpes y los transeúntes, pueden sufrir golpes por material grueso rodante, y en el peor de los casos, sepultamiento por alud.” Como se dejó dicho esta visita técnica se practicó al talud de la transversal 17 con

calle 2 barrio Los Alpes, lugar de los hechos, tal como se anota en el informe. Sin embargo si bien en ella no se dice nada expreso en relación con las circunstancia de la vivienda distinguida con el NO. 2-40 donde habita el señor Franklin Hernández Díaz, esta falencia se suple con la concreta información de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de San José de Cúcuta a que se ha hecho referencia inicialmente. Todas las pruebas relacionadas apuntan a la vulneración de los derechos colectivos cuya protección invoca la actora. Ciertamente el derrumbe por erosión del tramo de la calle 2ª del barrio Los Alpes del Municipio de San José de Cúcuta, que a un nivel superior pasa por la parte trasera de la casa distinguida con el

número 2-40 de la transversal 17, constituye a un peligro latente no solo para quienes habitan en la referida vivienda sino para los que circulan por la vía dado el peligro que ofrece el hacerlo por un tramo tan angosto producto de la erosión, riesgo que se hace extensivo incluso a quienes transitan o circulan más abajo. No escapa a la Sala la responsabilidad que le asiste a la administración municipal de San José de Cúcuta en los hechos descritos en la demanda y acreditados en el curso del proceso, más aún cuando en declaración rendida por el señor Franklin Hernández Díaz éste afirma que los hechos datan de un año atrás, que se pusieron en conocimiento de la administración, que un funcionario de ella los visitó para ese momento sin lograr nada hasta la fecha, diciéndoles que había que solicitar por escrito a Planeación Municipal la superación de la anomalía. Precisamente esta visita debió servir de alerta a la administración municipal de San José de Cúcuta para programar y ejecutar una solución al problema, situación que a todas luces no hace necesaria la existencia de petición alguna de la comunidad para desplegar las labores destinadas a su protección. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada tal como expresamente lo consignará en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A Primero: CONFÍRMASE la providencia impugnada.

Segundo: Envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 2 de junio de 2006.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN