CE-54001-23-31-000-2005-00075-01(AP)-2007

SEÑALIZACION Y DEMARCACION VIAL - Competencia del Gobernador en su jurisdicción; el registro de proyecto en Banco de programas no significa apropiación de recursos / PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLESVulneración por falta de señalización y demarcación de la vía La Donjuana Durania de Santander Conforme a los artículos 3°, 5°, 110 y 115 de la Ley 769 de 2002 los Gobernadores son las autoridades de tránsito de los departamentos. A estos entes territoriales compete la señalización y demarcación vial en el ámbito geográfico correspondiente a su jurisdicción. El tenor literal de las disposiciones es el siguiente: (…). La Sala advierte que la circunstancia de que se encuentre registrado el proyecto «Mejoramiento de la red vial secundaria en 1.458,9 Km, departamento Norte de Santander», y la de que se incluya el item «Señalización vertical» en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Departamental, no significa que se haya apropiado el presupuesto para ejecutar ese item, pues consta en el objeto del Contrato obra No. 000222 de 2004 (30 de diciembre) que este se limita a: (…). Contra lo afirmado por el Secretario de Planeación Departamental, en oficio de 2005 (25 de febrero), la Administración no ha adelantado gestiones tendientes a señalizar, ni demarcar la vía La Donjuana – Durania, como tampoco para ampliar las curvas que tienen un grado de peligrosidad media, situaciones que causan amenaza a los derechos colectivos invocados. Es evidente el riesgo que corren los usuarios de la vía La Donjuana –

Durania debido a la falta de señalización y demarcación; por tanto, acertó el Tribunal al conceder el amparo a los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, y al afirmar que para darles protección no es necesario acreditar la ocurrencia de accidentes. Se ordenará al Gobernador del Departamento de Norte de Santander implementar operativos de tránsito con apoyo de la Policía Departamental, de manera inmediata y, sin que exceda de quince (15) días desde la ejecutoria de este fallo, en el sector de La Cuchilla, para minimizar el riesgo de los menores estudiantes de la institución allí ubicada, mientras se realizan las obras ordenadas. Realizar las obras de señalización y demarcación en la vía La Donjuana – Durania, de conformidad con las normas establecidas en el Código Nacional de Tránsito, en un plazo mínimo de dos (2) meses y sin que exceda de seis (6) meses después de la ejecutoria de este fallo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil siete (2007) Radicación número: 54001-23-31-000-2005-00075-01(AP)

Actor: XIOMARA GARCIA RODRIGUEZ

Demandado: DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER Y OTROS

Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Norte de Santander contra la sentencia de 11 de agosto de 2005, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander amparó los derechos colectivos a la seguridad, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la salubridad pública.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 26 de enero de 2005, XIOMARA GARCÍA RODRÍGUEZ ejerció acción popular contra el Departamento de Norte de Santander para reclamar protección a los derechos colectivos a la seguridad, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la salubridad pública. 1.1. Hechos La vía que comunica el corregimiento La Donjuana del municipio de Bochalema con el municipio de Durania, ubicados en el Departamento de Norte de Santander, es muy angosta y sus curvas tienen poca amplitud, lo que representa además peligro inminente para la seguridad de los usuarios pues carece de señalización y demarcación vial, razón por la que han ocurrido accidentes de tránsito.

A la altura de la curva La Cuchilla se ubica una institución educativa 1, lo que pone en riesgo la vida de los menores, pues esta vía es muy transitada. 1.2. Pretensiones La actora solicita al Departamento: Señalizar y demarcar adecuadamente la vía La Donjuana – Durania. Que se reconozca a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. LA CONTESTACIÓN La apoderada del Departamento afirmó que no ha incurrido en omisión toda vez que en cumplimiento del Plan de Desarrollo, figura inscrito desde el año 2004 el proyecto para el mejoramiento de la red vial secundaria en 1.458,9 Km de Norte 1 En el expediente no se menciona su nombre. de Santander, en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión, con el código SEP-2004-054000-0002, el cual contempla la señalización vertical para el sector solicitado en la demanda 2.

Sostuvo que a la fecha (marzo de 2005), se están desarrollando obras de mantenimiento y mejoramiento de la vía La Donjuana hasta el casco urbano del municipio de Durania, en cumplimiento del contrato de obra No. 000222 celebrado el 30 de diciembre de 2004 y, por tanto, las pretensiones de la actora no son viables, sino hasta cuando se culminen estas obras. Alegó que las autoridades departamentales adoptaron medidas tendientes a satisfacer las pretensiones de la actora desde 2004, es decir, con anterioridad a la interposición a la acción. Solicitó no acceder al reconocimiento del incentivo por considerar que el actor popular debe actuar en defensa del interés público y no buscando un resarcimiento pecuniario en detrimento de los recursos departamentales.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 6 de abril de 2005, con asistencia de la apoderada del Departamento y la Procuradora Delegada en lo Judicial para Asuntos Administrativos No. 24. Se declaró fallida por la inasistencia de la actora.

4. PRUEBAS

Aportadas por la actora:

 Cuatro (4) fotografías de la vía La Donjuana – Durania 3, en las que se aprecia que carece de señalización.

Aportadas por el Departamento:  Copia del contrato de obra No. 000222 de 2004 (30 de diciembre) 4, celebrado entre la Secretaría de Vías y Transporte del departamento de Norte de Santander y la Unión Temporal YJ, cuyo objeto es el mejoramiento de la carretera La Donjuana – Durania, sector K0+000 al K10+000 (La Cuchilla), en los municipios de Bochalema y Durania.  Oficios de 2005 (25 de febrero) 5 y (19 de Mayo) 6 en que el Secretario de Planeación Departamental hace constar que el proyecto «Mejoramiento de la red vial secundaria en 1.458,9 Km, departamento Norte de Santander», registrado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Departamental con el código SEP 2004-054000-0002, cuyo costo total asciende a la suma de veintinueve mil doscientos cincuenta y cuatro millones ciento treinta y siete mil pesos ($29.254’137.000,oo), incluye el item «Señalización vertical» por valor de seiscientos setenta y cuatro millones ochocientos noventa y cuatro mil pesos ($674’894.000,oo). 2 Folio 55 3 Folio 8 4 Folios 32 a 41 5 Folio 42 6 Folio 56  Oficio No. 0473 de 2005 (1° de mayo) 7 en que el Secretario de Vías y Transporte de Norte de Santander hace constar que la vía La Donjuana – Durania carece de señales de tránsito, demarcaciones viales, señales informativas; transitan vehículos, motocicletas y

bicicletas en ambos sentidos; las curvas tienen un grado de peligrosidad medio, porque son de poca amplitud. La escuela ubicada en La Cuchilla, se encuentra a 400 metros de la carretera.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1. La actora insistió en la necesidad de señalizar y demarcar la vía La Donjuana – Durania, pues se probó que la falta de estos elementos representa un riesgo para la seguridad. 5.2. La apoderada del Departamento reiteró los argumentos de la contestación, además de que la actora no probó que la falta de señalización en la vía haya ocasionado innumerables accidentes.

Señaló que tal como lo dispone el Secretario de Vías y Transporte del Departamento, la escuela a que hace referencia la actora, está ubicada a 400 metros de la vía.

II. LA SENTENCIA APELADA En sentencia de 11 de agosto de 2005 el Tribunal amparó los derechos colectivos a a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y, a la salubridad pública, por considerar demostrado que la vía La Donjuana – Durania carece de señales de tránsito, demarcación vial y de señales informativas preventivas, y que las curvas tienen un grado de peligrosidad medio, porque son de poca amplitud.

Sostuvo que al momento de la sentencia, el Departamento no probó trámites ni actividades adelantadas o en trámite para la ejecución del proyecto de mejoramiento vial. En la cláusula 1°, referente al objeto del Contrato de obra No. 000222 de 2004 (30

de diciembre), acreditado por la Administración Departamental, no se incluye la señalización vial o la demarcación de la vía, sino la ejecución de las obras de mejoramiento de la carretera La Donjuana – Durania, sector K0+000 al K10+000 (La Cuchilla), en los municipios de Bochalema y Durania, Norte de Santander, y auncuando esta actividad es posterior lógicamente a la recuperación de la vía, debió incluirse en el contrato. Afirmó que la ausencia de señalización que prevenga a los conductores sobre los riegos que se pueden encontrar sobre la vía, así como las medidas preventivas, 7 Folio 54 como por ejemplo, las de reducción de velocidad por la existencia de zonas escolares, auncuando se encuentran ubicadas a 400 metros de la vía, afecta los derechos colectivos invocados y, por tanto, no es necesario acreditar la ocurrencia de accidentes para darles protección. Reconoció a la actora, a cargo del departamento de Norte de Santander, el incentivo contemplado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía de diez (10) salarios mínimos legales mensuales.

III. LA IMPUGNACIÓN El Secretario Jurídico de la Gobernación de Norte de Santander sostuvo que el Tribunal no tuvo en cuenta los trabajos de adecuación de la vía que ha adelantado el Departamento con anterioridad a la interposición de la acción, en desarrollo del Contrato de obra celebrado para el mejoramiento de estas vías, pues auncuando se probó su existencia, la señalización y demarcación no se encuentran incluidas

en el objeto de éste, y son actividades por desarrollar después de la adecuación de la vía. Citó jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado 8, en casos similares en que si bien se probó la falta de señalización, esta no basta para declarar a la entidad demandada responsable de la violación de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, pues no existe prueba de la ocurrencia de accidentes que puedan atribuirse a la falta de señalización. Afirmó que el juez no puede desatender las razones válidas de orden técnico o presupuestal que expuso la Administración, al impartir ordenes necesarias para proteger los derechos colectivos invocados, pues están supeditadas a la viabilidad de la orden de gestión. 8 Sentencias de 17 de Febrero de 2005, Exp. 2003-00857, Actora: Luz Alina Cerón Medina. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; 9 de junio de 2005, Exp. 2003-01585, Actora: Silvia Raquel Quijano Velasco; y 1° de abril de 2004, Exp.2002-02302, Actor: Jhon Jairo Gonzalez Herrera. M.P. Camilo Arciniegas Andrade

IV. CONSIDERACIONES El artículo 88 CP dispone : «La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella. [...]» En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de

agosto) cuyo artículo 2º define las acciones populares así: «Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible». Los derechos cuyo amparo se pretende son, ciertamente, derechos colectivos, contemplados en los literales d), g) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptibles de protección mediante el ejercicio de la acción popular.  El caso concreto La actora pretende que se protejan los derechos colectivos a la seguridad, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, que considera amenazados por el Departamento de Norte de Santander, por no haber señalizado y demarcado la vía La Donjuana – Durania. El Tribunal amparó los derechos colectivos invocados por considerar probada la inexistencia de señales de tránsito, demarcaciones viales y señales informativas preventivas, aparte de que las curvas tienen un grado de peligrosidad medio, porque son de poca amplitud. Reconoció a la actora, a cargo del departamento de Norte de Santander, el incentivo contemplado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía de diez (10) salarios mínimos legales mensuales. De las pruebas merecen destacarse: La actora aportó cuatro (4) fotografías de la vía La Donjuana – Durania 9, en las que se

aprecia que carece de señalización. El Departamento aportó copia del contrato de obra No. 000222 de 2004 (30 de diciembre) 10, celebrado entre la Secretaría de Vías y Transporte del Departamento de Norte de Santander y la Unión Temporal YJ, cuyo objeto es el mejoramiento de la carretera La Donjuana – Durania, sector K0+000 al K10+000 (La Cuchilla), en los municipios de Bochalema y Durania. Oficios de 2005 (25 de febrero) 11 y (19 de Mayo) 12 en que el Secretario de Planeación Departamental hace constar que en el presupuesto del proyecto «Mejoramiento de la red vial secundaria en 1.458,9 Km, departamento Norte de Santander», registrado con el código SEP 2004-054000-0002 en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Departamental, cuyo costo total asciende a la suma de veintinueve mil doscientos cincuenta y cuatro millones ciento treinta y siete mil pesos ($29.254’137.000,oo), se incluye el item «Señalización vertical» por valor de seiscientos setenta y cuatro millones ochocientos noventa y cuatro mil pesos ($674’894.000,oo). Oficio No. 0473 de 2005 (1° de mayo) 13 en que el Secretario de Vías y Transporte de Norte de Santander señala que en la vía La Donjuana – Durania no existen señales de tránsito, demarcaciones viales, ni señales informativas; transitan vehículos, motocicletas y bicicletas en ambos sentidos; el grado de peligrosidad de las curvas es medio porque tienen poca amplitud. La escuela ubicada en la

Cuchilla, se encuentra a 400 metros de la carretera. Conforme a los artículos 3°, 5°, 110 y 115 de la Ley 769 de 2002 los Gobernadores son las autoridades de tránsito de los departamentos. A estos entes territoriales compete la señalización y demarcación vial en el ámbito geográfico correspondiente a su jurisdicción. El tenor literal de las disposiciones es el siguiente: «LEY 769 DE 2002 14 9 Folio 8 10 Folios 32 a 41 11 Folio 42 12 Folio 56 13 Folio 54 14 «Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones». [...] Artículo 3°. Autoridades de tránsito. Son autoridades de tránsito en su orden, las siguientes: Los Gobernadores y los Alcaldes. [...] Artículo 5°. Demarcación y señalización vial. El Ministerio de Transporte reglamentará en un término no mayor de 60 días posteriores a la sanción de esta ley, las características técnicas de la demarcación y señalización de toda la infraestructura vial y su aplicación y cumplimiento será responsabilidad de cada uno de los organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción. [...] Artículo 110. Clasificación y definiciones. Clasificación y definición de las señales de tránsito: [...] Parágrafo 2°. Es responsabilidad de las autoridades de tránsito la colocación de las señales de tránsito en los perímetros urbanos inclusive en las vías privadas abiertas al público. Las autoridades locales no podrán ejecutar obras sobre

las vías públicas sin permiso especial de las autoridades de tránsito que tendrán la responsabilidad de regular los flujos de tránsito para que no se presenten congestiones. Para la ejecución de toda obra pública que genere congestiones, la autoridad de tránsito local deberá disponer de reguladores de tráfico. Su costo podrá calcularse dentro del valor de la obra y la vigencia de la vinculación podrá hacerse durante el plazo del contrato de obra respectivo [...] Artículo 115. Reglamentación de las señales. El Ministerio de Transporte diseñará y definirá las características de las señales de tránsito, su uso, su ubicación y demás características que estime conveniente. Estas señales serán de obligatorio cumplimiento para todo el territorio nacional. Parágrafo 1°. Cada organismo de tránsito responderá en su jurisdicción por la colocación y el mantenimiento de todas y cada una de las señales necesarias para un adecuado control de tránsito que serán determinadas mediante estudio que contenga las necesidades y el inventario general de la señalización en cada jurisdicción. [...]» La Sala advierte que la circunstancia de que se encuentre registrado el proyecto «Mejoramiento de la red vial secundaria en 1.458,9 Km, departamento Norte de Santander», y la de que se incluya el item «Señalización vertical» en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Departamental 15, no significa que se haya 15 Folio 55 apropiado el presupuesto para ejecutar ese item, pues consta en el objeto del Contrato obra No. 000222 de 2004 (30 de diciembre)que este se limita a: «[...] El objeto del contrato es el mejoramiento de la carretera La Donjuana – Durania,

de los municipios de Bochalema y Durania, y comprende las obras y trabajos que se indican a continuación:

ITE DESCRIPCIÓN UNIDAD CANTIDA V/ V/

M D PARCIAL

UNITARI

D O

1. Excavación de M3 520,00 21.775,0 11.323.00 parcheo 0 0,00

2. Base granular ML 2.350,00 9.018,00 21.192.30 extendida y 0,00 compactada, e = 0.20 m

3. Parcheo en M3 188,00 291.720, 54.843.36 concreto 00 0,00

Asfáltico (Incluye suministro, liga y transporte)

4. Limpieza de ML 10.000,00 906,00 9.060.000, cunetas 00

5. Limpieza de UND 2.00 69.214,0 138.428,0 alcantarillas 0 0

6. Cunetas en ML 200,00 33.515,0 6.703.000, concreto simple 0 00 e = 0.10 m, incluye excavación y base granular

7. Filtro en ML 310,00 71.896,0 22.287.76 geodren tubería 0 0,00

100 mm, incluye excavación y relleno

8. Retiro de M3 530,00 10.617,0 5.627.010, escombros 0 00

COSTO $131.174.

DIRECTO 858,00

AIU (30%) 32.793.71 5,00

COSTO TOTAL $163.968.

573,00 [...]» Contra lo afirmado por el Secretario de Planeación Departamental, en oficio de 2005 (25 de febrero), la Administración no ha adelantado gestiones tendientes a señalizar, ni demarcar la vía La Donjuana – Durania, como tampoco para ampliar las curvas que tienen un grado de peligrosidad media, situaciones que causan amenaza a los derechos colectivos invocados. Es evidente el riesgo que corren los usuarios de la vía La Donjuana – Durania debido a la falta de señalización y demarcación; por tanto, acertó el Tribunal al conceder el amparo a los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, y al afirmar que para darles protección no es necesario acreditar la ocurrencia de accidentes. Se modificará el numeral 1° de la sentencia impugnada, en cuanto no diferenció las medidas que deben implementarse de manera inmediata y a mediano plazo, para la protección de los derechos colectivos vulnerados. Se ordenará al Gobernador del Departamento de Norte de Santander implementar operativos de tránsito con apoyo de la Policía Departamental, de manera inmediata y, sin que exceda de quince (15) días desde la ejecutoria de este fallo, en el sector de La Cuchilla, para minimizar el riesgo de los menores estudiantes de la institución allí ubicada, mientras se realizan las obras ordenadas. Realizar las obras de señalización y demarcación en la vía La Donjuana – Durania, de conformidad con las normas establecidas en el Código Nacional de Tránsito, en un plazo mínimo de dos (2) meses y sin que exceda de seis (6)

meses después de la ejecutoria de este fallo. Se adicionará la sentencia en cuanto se ordenará al Gobernador realizar los estudios técnicos que determinen la opción más factible para corregir la estrechez de las curvas, en los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de este fallo y a más tardar dentro de los cuatro (4) meses de la misma, de tal modo que se reduzca el grado de peligrosidad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : MODIFÍCASE el numeral 1° de la sentencia apelada, el cual quedará así: Primero.- ORDÉNASE al Gobernador de Norte de Santander: 1.1. Implementar operativos de tránsito con apoyo de la Policía Departamental, en el sector de La Cuchilla, para minimizar el riesgo de los menores estudiantes de la institución allí ubicada, de inmediato a la fecha de ejecutoria de esta sentencia y, a más tardar dentro de los quince (15) días siguientes, mientras se realizan las obras ordenadas. 1.2. Iniciar en los dos (2) meses siguientes a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, y, a más tardar dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria del fallo, realizar las obras de señalización y demarcación en la vía La Donjuana – Durania, de conformidad con las normas establecidas en el Código Nacional de Tránsito. Segundo.- ADICIÓNASE la sentencia del Tribunal así: 2.1 ORDÉNASE al Gobernador de Norte de Santander que en los dos (2) meses

siguientes a la fecha de ejecutoria de esta sentencia y, a más tardar dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria del fallo, realice los estudios técnicos que determinen la opción más factible para corregir la estrechez de las curvas de la vía La Donjuana – Durania, de tal modo que se reduzca el grado de peligrosidad. Tercero.- CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada, proferida el 11 de agosto de 2005, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 27 de septiembre de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Ausente con excusa