CE-54001-23-31-000-2010-00289-01(AP)-2011

ACCION POPULAR - Si la demanda adolece de defectos debe inadmitirse y no rechazarse / ACCION POPULAR - Rechazo de la demanda. Improcedente frente a pretensiones indemnizatorias Advierte la Sala que si bien el actor persigue la protección de los derechos colectivos mencionados, pretende de igual forma, la devolución de los dineros pagados a la administración por concepto de infracciones de tránsito en el Municipio de San José de Cúcuta, por lo que acertó el a quo al puntualizar respecto de la ésta ultima pretensión, que éste debió entonces, iniciar una acción de grupo, que si tiene una naturaleza propiamente resarcitoria e indemnizatoria. No obstante, la Sala no comparte la decisión del Tribunal, pues si bien se trata de una indebida escogencia de la acción, como lo ha precisado esta Corporación, esta situación por si sola, no es causal de rechazo de plano de la demanda, y ante la imposibilidad del juez de adecuarla a la que correspondiera, en aras de garantizar los preceptos constitucionales del debido proceso y del acceso a la administración de justicia, en lugar de rechazarla, debió inadmitirla, señalando los defectos de que adolecía, con el fin de que el actor la subsanara. En consecuencia, se revocará la providencia recurrida y, en su lugar, se inadmitirá la demanda para que, en el término de 3 días, el actor aclare si lo que pretende es la protección de los derechos colectivos de los consumidores y usuarios, a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y al acceso a los

servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, presuntamente vulnerados con la expedición de comparendos y el control del tránsito en la ciudad de San José de Cúcuta; o, la devolución de los dineros pagados a la administración por concepto de infracciones de tránsito, opción ésta última, para la que deberá adecuar la presente acción a la de grupo, con el cumplimiento de los requisitos que para ella establece la Ley 472 de 1998.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 143 / LEY 472 DE 1998

NOTA DE RELATORIA: Sobre el rechazo de la demanda, Consejo de Estado, auto de 30 de marzo de 2006, Rad.31789.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D. C., siete (7) de febrero de dos mil once (2011) Expediente: 54001-23-31-000-2010-00289-01(AP)

Actor: JAIME ZAMORA DURAN

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA, POLICIA NACIONALY OTROS

2 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto del 16 de septiembre de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el que rechazó la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 19 de agosto de 2010, el señor Jaime Zamora Durán, actuando en nombre propio, interpuso acción popular contra la Nación - Ministerio de Defensa, Policía

Nacionaly el Municipio de San José de Cúcuta, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos de los consumidores y usuarios, a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, presuntamente vulnerados con la expedición de comparendos y con el control del tránsito en la ciudad de San José de Cúcuta, como quiera que las autoridades que lo ejercen, no están legitimadas para ello. En consecuencia, solicitó que ordenara suspender en el municipio, el control del tránsito y la elaboración de comparendos, así como la devolución de los dineros pagados por los ciudadanos infractores por ese concepto.

2. El auto impugnado El 16 de septiembre de 2010, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander rechazó por inepta la demanda, al considerar, que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, y no, como lo pretendía el actor, para solicitar la devolución de dineros pagados a la administración por concepto de comparendos, por no tratarse de una acción de carácter indemnizatoria, ni resarcitoria de derechos particulares.

Señaló, igualmente, que el actor contaba con otros mecanismos judiciales de defensa, como los son, la acción de grupo o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Respecto de la obligación del juez de adecuar la acción a la que corresponda, de la que trata el último inciso del artículo 5 de la Ley 472 de 1998, adujo el a quo,

que no era posible, ya que cualquiera de las acciones indicadas debían ejercerse a través de apoderado judicial, y, en el evento de la acción de grupo, se requería de un grupo de por los menos 20 personas afectadas cuando el perjuicio padecido tuviera identidad de origen y correspondiera a la vulneración de un derecho colectivo.

3. El recurso de apelación El 27 de septiembre de 2010, el demandante, inconforme con la decisión, y reiterando lo expuesto en la demanda, manifestó que el hecho de que la actividad de la administración también pueda ser objeto de enjuiciamiento a través de otras acciones, no implica que deba acudirse necesariamente al ejercicio de éstas, porque estando de por medio la protección de derechos colectivos, procede la acción popular, pues la Ley 472 de 1998, no contempla para su improcedencia, la existencia de otros medios judiciales de defensa.

El recurso fue concedido por el Tribunal el 21 de octubre de 2010 y posteriormente admitido en ésta Corporación, el 23 de noviembre siguiente.

II. CONSIDERACIONES La Sala tiene competencia funcional para conocer del asunto, por tratarse de un auto interlocutorio pasible del recurso de apelación, proferido en primera instancia por un tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con el numeral 1° del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, y con la reiterada jurisprudencia de ésta Corporación, así: “Adicionalmente en diferentes ocasiones, esta Corporación se ha pronunciado respecto de la procedencia del recurso de apelación para los autos que se profieran en el trámite de las acciones populares: “Por lo

tanto, al no existir regulación expresa en la ley 472 de 1998 frente al auto de rechazo de la demanda, pues sólo regula los recursos respecto de los autos dictados dentro del proceso, se debe aplicar el C. C. A., por remisión expresa del artículo 44 de la ley en comento toda vez que no se opone a la naturaleza y finalidad de tales acciones. Entonces en las acciones populares el auto de rechazo de la demanda será recurrible en apelación por dos situaciones jurídicas: la primera concerniente a 4 que la ley determinó que los procesos promovidos en ejercicio de las acciones populares tienen dos grados de decisión (Art. 16 de la ley 472 de 1998) y la segunda situación, referente a que el C. C. A prevé que el auto de rechazo de la demanda en asunto de dos instancias es apelable (Art. 181 num. 1 y 129 ibídem).1” Se tiene que lo pretendido por el demandante, es que se ordene a la NaciónMinisterio de Defensa, Policía Nacionaly al Municipio de San José de Cúcuta, suspender el control del tránsito y la elaboración de comparendos, así como la devolución de los dineros pagados por los ciudadanos infractores por ese concepto, con el fin de proteger los derechos colectivos de los consumidores y usuarios, a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. Encuentra la Sala que, conforme a lo expuesto por el Tribunal y por el artículo 2 de la ley 472 de 1998, que las acciones populares tienen por objeto, evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los

derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, y no indemnizar ni resarcir derechos particulares. Al respecto la Sección Tercera de ésta Corporación ha puntualizado2: “2. La posible afectación de derechos o intereses colectivos Encuentra la Sala que un análisis de lo probado en el proceso, conduce a la sólida conclusión de que en el presente asunto se ventilan pretensiones que tienen un carácter indemnizatorio eminentemente subjetivo, las cuales, sin lugar a equívoco, resultan extrañas a la acción popular. En efecto, lo que pretende el actor es que se obligue a los demandados a finalizar la construcción de las casas de cada uno de los afectados por el incumplimiento de la Constructora Pino Mora & Cia.. En este sentido, el objeto real de esta acción popular es que se compensen los perjuicios individuales sufridos por un grupo de personas en virtud del incumplimiento de un contrato de obra, causa petendi que de ser aceptada desfiguraría el objeto para el cual fue concebida la acción popular. El planteamiento que adopta la Sala es coherente con la definición de derecho colectivo como objeto de protección de la acción popular que, en 1 Auto proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 30 de marzo de 2006. Expediente 11001-03-15-000-2005-00935-00(AP). C.P.: Martha Sofía Sanz Tobón 2 Sentencia del 17 de mayo de 2007. Expediente AP–410012331000200300034 01. C.P. Enrique Gil Botero 5 interpretación del art. 88 Const., ha reiterado en numerosas ocasiones esta Corporación, expresando al respecto:

“Desarrollada esta disposición constitucional (artículo 88 C. P.), mediante la ley 472 de 1998, art 4º, literales a) a n) se enuncian los derechos e intereses colectivos susceptibles de protección mediante las denominadas acciones populares y de grupo, y de este análisis no se encuentra la posibilidad de que un número plural o conjunto de personas puedan hacer efectivos derechos personales y subjetivos, como lo pretenden aquí los accionantes, porque un derecho colectivo se toma como un todo respecto de los miembros del conjunto de personas que promueven las acciones que nos ocupan, y en tal medida dichos derechos deben intrínsecamente poseer la virtualidad de comprometer en su ejercicio a toda la sociedad. Así las cosas, es necesario aclarar que los derechos e intereses colectivos son aquellos que rodean, uniformemente, a un grupo de personas que conforman una comunidad organizada, y que se convierten en sujetos activos de la acción popular, en el evento que sus derechos colectivamente considerados se encuentran conculcados. Así las cosas por tratarse de derechos e intereses que incumben a la sociedad en general, no proceden tales acciones para dirimir conflictos en los cuales se discutan derechos derivados de relaciones con efectos inter partes,” (…)3 Por esta razón previó acciones populares que tienen un fin específico, distinto de las acciones que buscan proteger intereses subjetivos, objetivo que expresa con claridad la Corte Constitucional al consagrar: “El Constituyente fue consciente de que debían existir acciones preventivas y restitutorias del uso y goce de los derechos colectivos, cuando no presenten un contenido subjetivo o individual ni económico y en forma preexistente al respectivo daño

que en esos derechos se pudiere infligir, a las cuales identificó como acciones populares. Así mismo, determinó que también existirían acciones que permitieran perseguir la reparación subjetiva de los daños producidos en los derechos e intereses de un número plural de personas, generados en virtud del daño causado por la acción u omisión de la autoridad pública o de un particular, las que se han denominado acciones de clase o de grupo, ejercitables sin perjuicio de las demás acciones ordinarias y especializadas”4 Así las cosas, ante daños de carácter subjetivo causados a un número plural de personas la acción procedente es la acción de grupo o de clase, cuya naturaleza es esencialmente indemnizatoria de los perjuicios provenientes de la afectación de este tipo de intereses.” (Negrilla fuera de texto). 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, marzo 16 de 2000, C.p. Silvio Escudero Castro. 4 Corte Constitucional, Sentencia 1062 de 16 de agosto de 2000, M.p. Álvaro Tafur Galvis. 6 Sin embargo, es pertinente aclarar, en todo caso, que las acciones populares pueden perseguir un propósito puramente preventivo, como uno restitutorio, uno suspensivo o uno indemnizatorio, pero no de derechos individuales sino colectivos. Al respecto, la jurisprudencia ha dispuesto5: “1.2. El carácter preventivo de la acción popular. La naturaleza de las acciones populares, por tanto, es preventiva, razón por la cual en el inciso 2° del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que éstas “... se ejercen para evitar el daño contingente, hacer

cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Sin embargo, la H. Corte Constitucional ha reconocido que esta acción pueda tener un carácter resarcitorio6.” En ese orden de ideas, advierte la Sala que si bien el actor persigue la protección de los derechos colectivos mencionados, pretende de igual forma, la devolución de los dineros pagados a la administración por concepto de infracciones de tránsito en el Municipio de San José de Cúcuta, por lo que acertó el a quo al puntualizar respecto de la ésta ultima pretensión, que éste debió entonces, iniciar una acción de grupo, que si tiene una naturaleza propiamente resarcitoria e indemnizatoria. No obstante, la Sala no comparte la decisión del Tribunal, pues si bien se trata de una indebida escogencia de la acción, como lo ha precisado esta Corporación7, esta situación por si sola, no es causal de rechazo de plano de la demanda, y ante la imposibilidad del juez de adecuarla a la que correspondiera, en aras de garantizar los preceptos constitucionales del debido proceso y del acceso a la 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, marzo 15 de 2001, C.p. Jesús María Carrillo Ballesteros. 6“Dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter restitutorio” Corte Constitucional, Sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrado Ponente: Maria Victoria Sachica.

7 “El artículo 143 del C.C.A. establece solo dos eventos en los cuales se debe rechazar una demanda: cuando el juez advierte que la misma carece de los requisitos y formalidades previstas para la demanda contenciosa y ésta no se corrige durante el término concedido para el efecto y, cuando la acción ha caducado. Al respecto, estima la Sala que la escogencia de la acción no es un requisito meramente formal y que las causales de rechazo de la demanda son taxativas, de manera que cuando se demanda por una acción que no es procedente, la demanda solo podrá rechazarse si la acción que corresponde ha caducado. En este orden de ideas, la Sala concederá un término de cinco días para que subsane la demanda en los términos de esta providencia y ordenará la devolución del expediente al Tribunal para decida sobre la admisión o rechazo de la misma.” Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 30 de marzo de 2006, exp. 31789. 7 administración de justicia, en lugar de rechazarla, debió inadmitirla, señalando los defectos de que adolecía, con el fin de que el actor la subsanara. En consecuencia, se revocará la providencia recurrida y, en su lugar, se inadmitirá la demanda para que, en el término de 3 días, el actor aclare si lo que pretende es la protección de los derechos colectivos de los consumidores y usuarios, a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, presuntamente vulnerados con la expedición de comparendos y el control del tránsito en la ciudad

de San José de Cúcuta; o, la devolución de los dineros pagados a la administración por concepto de infracciones de tránsito, opción ésta última, para la que deberá adecuar la presente acción a la de grupo, con el cumplimiento de los requisitos que para ella establece la Ley 472 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, R E S U E L V E: Revócase el auto del 16 de septiembre de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y, en su lugar, Primero. Inadmítase la demanda presentada el 19 de agosto de 2010, por el señor Jaime Zamora Durán, con el fin de que en el término de 3 días, subsane la misma, aclarando la acción que pretende interponer, si es la popular o la de grupo, y, en cualquiera de los casos, la adecue con los requisitos establecidos por la Ley 472 de 1998. Segundo. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen, para que dé cumplimiento a lo ordenado en éste proveído. Cópiese, notifíquese y cúmplase 8

ENRIQUE GIL BOTERO OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA