CE-54001-23-31-000-2011-00160-01(AC)-2011

ACTO ADMINISTRATIVO - Concepto. Característica / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Improcedencia de la tutela / CONCURSO DE MERITOS DE INTEGRANTES DE JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZImprocedencia de la tutela para modificar las bases del concurso Observa la Sala que lo pretendido por el actor es que por vía de tutela, se modifique una de las reglas del concurso de méritos abierto por el Ministerio de la Protección Social y la Universidad Nacional para seleccionar los integrantes de las Junta Nacional y las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, con el propósito de concursar para integrar las listas de elegibles de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez de Bogotá, Antioquia, Valle del Cauca, Atlántico, Santander, Norte de Santander y Tolima. Al respecto, se apunta que contra lo expuesto por el accionante, las bases del concurso, publicadas en la página web de la Universidad Nacional, sí constituyen un acto administrativo aún cuando las mismas no se hayan encabezado como una resolución o acuerdo, pues conforme a la jurisprudencia de esta Corporación “(…) El acto administrativo es la declaración de voluntad de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, capaz de producir efectos jurídicos”; siendo su característica esencial “la de exteriorizar una decisión de la Administración que cree, modifique o extinga una situación jurídica en relación con el administrado. Queda, por lo tanto, tal noción reservada a las decisiones que por sí mismas generan efectos jurídicos para los terceros, resultando, en consecuencia, excluidos los actos que, no obstante

producir efectos, incluso directos en el ámbito interno de la administración, carecen de tales consecuencias en el ámbito externo de ésta.” En consecuencia, dado que las bases del concurso contienen los documentos que deben aportarse para la inscripción, los requisitos que deben acreditar los aspirantes, los criterios de exclusión e incompatibilidades, el cronograma del concurso, los criterios de valoración de las hojas de vida, los tipos de prueba y la puntuación máxima a asignar y, en suma, todos los datos relacionados con la ejecución y trámite del concurso, constituyen en esencia una acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto no susceptible de controversia por vía de tutela, pues para ello el actor debe acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y, si lo considera pertinente, solicitar la suspensión del acto acusado. Ahora bien, es del caso precisar que el actor conocía desde la convocatoria que sólo podría concursar para integrar la lista de elegibles de una o dos juntas de calificación de invalidez y al inscribirse aceptó tácitamente participar bajo las reglas descritas en las bases del concurso, luego mal podía pretender que éstas fueran alteradas a su favor con fundamento en la presentación de un derecho de petición.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el acto administrativo, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de agosto de 2004, Rad. 2000-0057, MP. Aydee Alvarez de Gomez y sentencia de 3 de febrero de 2001, Rad. 2000-5652, MP. Olga Ines

Navarrete Barrero

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C. dieciséis (16) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 54001-23-31-000-2011-00160-01(AC)

Actor: CRISTIAN ERNESTO COLLAZOS SALCEDO Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Y OTRO Se decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 2 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD El 11 de abril de 2011, el ciudadano CRISTIAN ERNESTO COLLAZOS SALCEDO, presentó acción de tutela contra el MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL y la UNIVERSIDAD NACIONAL por la presunta afectación de sus derechos fundamentales al trabajo, libre desarrollo de la personalidad y debido proceso. 1.1. Hechos El accionante afirma que se inscribió en la convocatoria abierta por el Ministerio de la Protección Social para conformar las listas de elegibles para integrar las Juntas Nacional de Calificación de Invalidez y Regionales de Calificación de Invalidez del país, dentro de la cual se dispuso arbitrariamente que los participantes só- lo podrían aspirar a integrar la lista de elegibles de dos (2) juntas.

Inconforme con tal disposición, el 18 de febrero de 2011 presentó derecho de petición ante el MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL y la UNIVERSIDAD NACIONAL - FACULTAD DE MEDICINA, con el propósito de que se dispusiera su inscripción para integrar las listas de elegibles de la Junta Nacional y de las Juntas Regionales de Bogotá, Antioquia, Valle del Cauca, Atlántico, Santander, Norte de Santander y Tolima. Su petición fue resuelta desfavorablemente por el Ministerio de Protección Social el 22 de febrero de 2011, bajo el argumento de que la limitación en la inscripción, obedecía a un criterio de ponderación que podía ser establecido por el Ministerio, de acuerdo con el artículo 52 de la Ley 962 de 2005. El accionante manifiesta que el 11 de marzo de 2011, la Universidad Nacional le informó vía correo electrónico que su petición se atendería favorablemente y que, en consecuencia, quedaba inscrito para integrar las listas de elegibles de las ocho (8) juntas por él seleccionadas. Sin embargo, horas después, recibió un nuevo correo electrónico remitido por la asesora jurídica de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional, en el que le indicaban que no tuviese en cuenta el correo antes remitido y que su inscripción se entendería para la Junta Nacional y la Junta Regional de Bogotá. De conformidad con lo anterior, el accionante considera que las actuaciones desplegadas por el Ministerio de la Protección Social y la Universidad Nacional vulneran sus derechos fundamentales, puesto que no existe un acuerdo, resolución o decreto que imponga la restricción de concursar para hacer parte de máximo dos juntas de calificación de invalidez y, de cualquier forma, tal restricción no corresponde a un criterio de ponderación. 1.2. Pretensiones El accionante solicita que se amparen los derechos fundamentales invocados y que, en consecuencia, se ordene al Ministerio de la Protección Social y a la Universidad Nacional de Colombia incluirlo en las listas de elegibles conformadas para integrar la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez de Bogotá, Antioquia, Valle del Cauca, Atlántico, Santander, Norte de Santander y Tolima. 1.3. Derechos violados Invoca la violación de los derechos fundamentales al trabajo, libre desarrollo de la personalidad y debido proceso.

2. CONTESTACIÓN 2.1. La Universidad Nacional adujo que el accionante se inscribió en la convocatoria para optar por un cargo en la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, como primera opción y en la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, como segunda opción.

Agregó que las bases del concurso constituyen un acto administrativo y en ellas se dispuso que los participantes sólo podrían optar por dos (2) Juntas de Calificación de Invalidez, de manera que el actor conocía desde el inicio que no podría inscribirse para participar en la conformación de la lista de elegibles de más de dos juntas. 2.2. El Ministerio de la Protección Social señaló que las bases del Concurso de selección de elegibles para las juntas de calificación de invalidez del país se elaboraron conforme a lo dispuesto en el Decreto 2463 de 2001, en el artículo 52 de la Ley 962 de 2005 y en el Contrato Interadministrativo 362 de 2010 suscrito

con la Universidad Nacional de Colombia y en ellas se dispuso que los participantes sólo podrían concursar para integrar la lista de elegibles de dos (2) juntas de calificación de invalidez. Aseveró que las bases del concurso constituyen un acto administrativo susceptible de ser demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que “(…) definen y expresan la voluntad del Estado y crea, modifica y extingue una situación jurídica en forma unilateral en relación al nombramiento de los integrantes de las Juntas de Calificación de Invalidez”1, en el entendido de que las mismas determinan las condiciones, requisitos y procedimiento que rige el proceso de elección de los miembros de las juntas y, por consiguiente, son de obligatorio cumplimiento para todos los participantes que libre y voluntariamente acudieron a la convocatoria. Al respecto, añadió que el accionante conocía las reglas y condiciones del concurso desde su convocatoria, pues en la página electrónica 1 Cuaderno principal, folio 29 www.medicina.unal.edu.co/concursojuntas/index.html. se publicó la información relacionada con apertura y cierre del concurso, condiciones de evaluación y verificación de requisitos y dentro de ellos se dispuso: “(…) Junta a la que se presenta: Primera y Segunda opción podrá seleccionar 1 o 2 opciones de 34.

Perfil: podrá seleccionar una opción de 3 perfiles profesionales Ciudad de presentación del examen: podrá seleccionar una opción de 7 ciudades (…) Todos los datos de la convocatoria son obligatorios (…)”2

De conformidad con lo anterior, solicitó que no se acceda a las pretensiones del accionante, pues la tutela no es el mecanismo de defensa judicial idóneo para

controvertir la legalidad de un acto administrativo de carácter general.

II. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de 2 de mayo de 2011, negó el amparo deprecado por el actor, pues consideró que el Ministerio de la Protección Social y la Universidad Nacional de Colombia dieron cumplimiento a las reglas que regían el concurso y en las que, desde el inicio, se decidió restringir la participantes sólo podrían aspirar a integrar las listas de elegibles de dos (2) juntas de calificación de invalidez.

Agregó que no es competencia del juez constitucional modificar la normatividad reguladora del trámite del concurso, tanto menos cuando el actor conocía las condiciones del concurso desde su inicio y bajo tales parámetros, aceptó inscribirse y participar.

III. LA IMPUGNACION El actor reitera los argumentos de su demanda y argumenta que el documento que contiene las bases del concurso abierto para conformar las listas de elegibles para integrar las Juntas Nacional de Calificación de Invalidez y Regionales de Calificación de Invalidez del país no es un acto administrativo, puesto que fue 2 Cuaderno principal, folio 30 simplemente publicado en la página electrónica de la Universidad Nacional, pero no se adoptó mediante actuación expresa de la autoridad competente (decreto, acuerdo, resolución) susceptible de ser demandada ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Estima que el artículo 52 de la Ley 962 de 2005 facultó al Ministerio de la Protección Social para reglamentar los criterios de ponderación del concurso, pero tal facultad no comprende la posibilidad de restringir la participación en el

concurso a sólo dos listas de elegibles de juntas de calificación de invalidez, de donde se sigue la manifiesta violación de los derechos fundamentales al debido proceso, al libre desarrollo de la personalidad y debido proceso. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1 Generalidades de la acción de tutela. El artículo 86 de la Constitución Política de 1991, dispone que la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario, a través del cual toda persona puede solicitar el amparo de sus derechos fundamentales, cuando los considere vulnerados o amenazados por acciones u omisiones de autoridades públicas y, en casos excepcionales, de particulares. Dicha norma, también establece que la tutela únicamente procede cuando quien la invoca no cuenta con otro medio de defensa judicial para proteger sus derechos o cuando, existiendo otro mecanismo, se acude a ella para contrarrestar un perjuicio irremediable. 4.2. Análisis del asunto concreto. El accionante manifiesta que el Ministerio de la Protección Social y la Universidad Nacional de Colombia vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo, libre desarrollo de la personalidad y debido proceso, como quiera que en la convocatoria del concurso para seleccionar los integrantes de las Junta Nacional de Calificación de Invalidez y las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, arbitrariamente decidieron que los participantes sólo podrían aspirar a integrar las listas de elegibles de dos (2) juntas, pese a que no existe un acto administrativo o ley que así lo disponga. Por su parte, tanto el Ministerio de la Protección Social como la Universidad Nacional de Colombia argumentaron que las bases del concurso, publicadas en la

página electrónica www.medicina.unal.edu.co/concursojuntas/index.html, constituyen un acto administrativo que puede demandarse ante la jurisdicción contencioso administrativa y agregaron que desde el inicio del concurso, el actor conocía que sólo podría inscribirse para integrar las listas de elegibles de dos juntas. Observa la Sala que lo pretendido por el actor es que por vía de tutela, se modifique una de las reglas del concurso de méritos abierto por el Ministerio de la Protección Social y la Universidad Nacional para seleccionar los integrantes de las Junta Nacional y las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, con el propósito de concursar para integrar las listas de elegibles de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez de Bogotá, Antioquia, Valle del Cauca, Atlántico, Santander, Norte de Santander y Tolima. Al respecto, se apunta que contra lo expuesto por el accionante, las bases del concurso, publicadas en la página web de la Universidad Nacional, sí constituyen un acto administrativo aún cuando las mismas no se hayan encabezado como una resolución o acuerdo, pues conforme a la jurisprudencia de esta Corporación “(…) El acto administrativo es la declaración de voluntad de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, capaz de producir efectos jurídicos”3; siendo su característica esencial “la de exteriorizar una decisión de la Administración que cree, modifique o extinga una situación jurídica en relación con el administrado. Queda, por lo tanto, tal noción reservada a las decisiones que por sí mismas generan efectos jurídicos para los terceros,

resultando, en consecuencia, excluidos los actos que, no obstante producir efectos, incluso directos en el ámbito interno de la administración, carecen de tales consecuencias en el ámbito externo de ésta.”4 En consecuencia, dado que las bases del concurso contienen los documentos que deben aportarse para la inscripción, los requisitos que deben acreditar los aspirantes, los criterios de exclusión e incompatibilidades, el cronograma del 3 Consejo de Estado – Sección Primera, sentencia de 26 de agosto de 2004. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Expediente N° 2000-0057-01. Actor: Aydee Álvarez de Gómez. 4 Consejo de Estado – Sección Primera, sentencia de 3 de febrero de 2001. M.P. Olga Inés Navarrete Barrero. Expediente N° 2000-5652. Actor: FERROVÁLVULAS LTDA. concurso, los criterios de valoración de las hojas de vida, los tipos de prueba y la puntuación máxima a asignar y, en suma, todos los datos relacionados con la ejecución y trámite del concurso, constituyen en esencia una acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto no susceptible de controversia por vía de tutela, pues para ello el actor debe acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y, si lo considera pertinente, solicitar la suspensión del acto acusado. Ahora bien, es del caso precisar que el actor conocía desde la convocatoria que sólo podría concursar para integrar la lista de elegibles de una o dos juntas de calificación de invalidez y al inscribirse aceptó tácitamente participar bajo las

reglas descritas en las bases del concurso, luego mal podía pretender que éstas fueran alteradas a su favor con fundamento en la presentación de un derecho de petición. Tampoco encuentra la Sala que los derechos al trabajo y al debido proceso se vean afectados con la decisión adoptada por el Ministerio de la Protección Social, pues en modo alguno las accionadas han impedido al actor participar en el concurso de méritos abierto para seleccionar a los integrantes de las Juntas de Calificación de Invalidez, así como tampoco se le ha impedido presentar las reclamaciones o recursos que estime pertinentes contra las decisiones adoptadas por las autoridades del concurso, cuestión diferente es que las mismas no hayan sido resueltas en forma favorable a sus pretensiones. Al no configurarse la vulneración de los derechos fundamentales invocados, la Sala confirmará la sentencia de 2 de mayo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: Primero. CONFIRMASE el fallo impugnado. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de dieciséis (16) de junio de dos mil once (2011).

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARIA ELIZABETH GARCIA

GONZALEZ

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS

LASSO