CE-54001-23-31-000-2011-00573-01(44618)-2014

ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Rechazo de la Demanda / ADMISION DE LA DEMANDA - Requisitos. Regulación normativa El artículo 143 del C.C.A., dispone que la demanda será admitida si reúne los requisitos exigidos, siempre que no se encuentre caducada la acción y existan jurisdicción y competencia para conocer del asunto; ahora, si la demanda introducida en tiempo presenta defectos simplemente formales, antes de admitirla el ponente, por auto susceptible de reposición, debe exponerlos, para que el demandante los corrija en un plazo de cinco días, so pena de rechazo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

143 INADMISION DE LA DEMANDA - No subsanada, no siempre procede su rechazo / RECHAZO DE DEMANDA - No procede. Excepción cuando la decisión se fundamenta en el incumplimiento de corregir requisitos legalmente no exigibles Frente a la regla general de rechazar la demanda cuando no es subsanada, existe una excepción consistente en que, si la decisión se fundamenta en el incumplimiento de corregir requisitos legalmente no exigibles, ese rechazo carece de fundamento legal , argumento que se apoya en el artículo 85 del C. de P.C., según el cual el Juez que conoce del recurso de apelación del auto que rechaza la demanda tiene competencia para pronunciarse sobre aquél que negó su admisión, si el superior, al estudiar el auto inadmisorio, encuentra que las exigencias de corrección formuladas por el a quo carecen de fundamento legal, por exigir el

cumplimiento de requisitos no previstos en la ley, debe admitir la demanda, sin perjuicio de que, si ésta presenta otros defectos que deban subsanarse, ordene su corrección; en cambio, si encuentra fundadas las razones de la inadmisión hecha por el a quo y verifica que los defectos no fueron subsanados por el demandante, debe confirmar el rechazo.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 85

CAPACIDAD PROCESAL DE LOS CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES PARA COMPARECER AL PROCESO - Se les reconoce la titularidad para ejercer derechos y contraer obligaciones emanadas de contratos estatales / FACULTAD DEL REPRESENTANTE LEGAL DE LOS CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES - Capacidad de su representante legal para representar tanto judicial como extrajudicialmente al consorcio o unión temporal Tanto los consorcios como las uniones temporales sí se encuentran legalmente facultados para concurrir, por conducto de su representante, a los procesos judiciales que pudieren tener origen en controversias surgidas del procedimiento administrativo de selección de contratistas o de la celebración y ejecución de los contratos estatales en relación con los cuales tengan algún interés, cuestión que de ninguna manera excluye la opción, que naturalmente continúa vigente, de que los integrantes de tales consorcios o uniones temporales también puedan, si así lo deciden y siempre que para ello satisfagan los requisitos y presupuestos exigidos en las normas vigentes para el efecto, comparecer a los procesos judiciales –bien como demandantes, bien como demandados, bien como terceros legitimados o incluso en la condición de litisconsortes, facultativos o necesarios, según

corresponda–, opción que de ser ejercida deberá consultar, como resulta apenas natural, las exigencias relacionadas con la debida integración del contradictorio, por manera que, en aquellos eventos en que varios o uno solo de los integrantes de un consorcio o de una unión temporal concurran a un proceso judicial, en su condición individual e independiente, deberán satisfacerse las reglas que deban aplicarse, según las particularidades de cada caso específico, para que los demás integrantes del correspondiente consorcio o unión temporal deban o puedan ser vinculados en condición de litisconsortes, facultativos o necesarios, según corresponda, los consorcios y las uniones temporales están facultados para comparecer a procesos judiciales, deja claro que sus representantes disponen de facultades amplias para actuar en nombre de esas agrupaciones, ya sea judicial o extrajudicialmente, en tanto el poder que les fue conferido lo es para todos los efectos. NOTA DE RELATORIA: Consultar sentencia de unificación de 25 de septiembre de2013, exp. 19333 3-A-86-2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., diez (10) de septiembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 54001-23-31-000-2011-00573-01(44618)

Actor: CONSORCIO HH INGENIEROS

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra

el auto de 8 de marzo de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante el cual rechazó la demanda por no haberse subsanado en debida forma.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 28 de marzo de 2011, Luis Felipe Herrera Guzmán, “actuando como representante legal” e integrante del consorcio HH Ingenieros, formuló demanda contra el Instituto Nacional de Vías, con la finalidad de obtener la nulidad de las resoluciones mediante las cuales la entidad demandada declaró la caducidad del contrato de obra pública y resolvió el recurso de reposición; así mismo, solicitó condenar al pago de la totalidad de los daños y perjuicios que, afirma, le fueron irrogados.

2. Inadmisión demanda El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en auto de 3 de febrero de 2012, ordenó a la parte actora subsanar la demanda en lo que corresponde a que: i) cada integrante del consorcio debía conferir poder, ii) acreditar individualmente el cumplimiento del requisito de procedibilidad, iii) adecuar las pretensiones de la misma, como sujetos individuales y iv) estimar en forma razonada la cuantía (folio 37 cuaderno 2).

3. El auto apelado En auto de 8 de marzo de 2012, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander rechazó la demanda, por no haberse subsanado en debida forma. En dicho proveído, manifestó que el día que vencía el plazo para subsanar se allegó escrito de corrección, pero el abogado que lo presentó no acreditó ser el apoderado de la

parte actora (folio 7 cuaderno principal).

4. Recurso de apelación Inconforme con la decisión anterior, la parte actora presentó recurso de apelación, manifestando que no existe extemporaneidad procesal, por cuanto (se transcribe tal como aparece): “1.1.3 En fecha 20 de febrero del año 2012, siendo las 3 y 47 p.m. se presenta ante el despacho de la honorable magistrada Dra. Mendoza Jiménez, SUBSANACIÓN DE LA DEMANDA. 1.1.4. En la fecha precitada, se anexa ESCRITO QUE SUBSANA LA DEMANDA Y LOS PODERES PARA ACTUAR, contentivo en los folio 1 y 2, los PODERES. 1.1.5. En fecha 21 de febrero de 2012, se aporta al expediente, poderes debidamente autenticados para ratificar los anteriores sin que exista extemporaneidad procesal, ya que solo esto ratifica los anteriores” (folio 112 cuaderno principal).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Por ser procedente y haberse interpuesto dentro del término legal, la Sala decidirá el recurso de apelación formulado por el actor.

El artículo 143 del C.C.A., dispone que la demanda será admitida si reúne los requisitos exigidos, siempre que no se encuentre caducada la acción y existan jurisdicción y competencia para conocer del asunto; ahora, si la demanda introducida en tiempo presenta defectos simplemente formales, antes de admitirla el ponente, por auto susceptible de reposición, debe exponerlos, para que el demandante los corrija en un plazo de cinco días, so pena de rechazo.

Frente a la regla general de rechazar la demanda cuando no es subsanada, existe una excepción consistente en que, si la decisión se fundamenta en el incumplimiento de corregir requisitos legalmente no exigibles, ese rechazo carece de fundamento legal1, argumento que se apoya en el artículo 85 del C. de P.C., según el cual el Juez que conoce del recurso de apelación del auto que rechaza la demanda tiene competencia para pronunciarse sobre aquél que negó su admisión. Así, si el superior, al estudiar el auto inadmisorio, encuentra que las exigencias de corrección formuladas por el a quo carecen de fundamento legal, por exigir el cumplimiento de requisitos no previstos en la ley, debe admitir la demanda, sin perjuicio de que, si ésta presenta otros defectos que deban subsanarse, ordene su corrección; en cambio, si encuentra fundadas las razones de la inadmisión hecha por el a quo y verifica que los defectos no fueron subsanados por el demandante, debe confirmar el rechazo. En el caso concreto, el Tribunal rechazó la demanda al considerar que no se dio cumplimiento a lo ordenado en el proveído de inadmisión, pues el abogado que subsanó la demanda no acreditó, en el tiempo establecido, ser el apoderado de la parte actora. Revisado el expediente, la Sala observa que el día que vencía el plazo para subsanar (20 de febrero de 2012), el abogado Edwin Antonio Rubio Aguilar, quien acreditó la calidad de apoderado de la parte actora, con copia de los poderes otorgados por Domingo y César Hernán Herrera Guzmán, los otros dos

1 Auto del 4 de abril de 2002, exp. N° 21030. integrantes (junto con Luis Felipe Herrera Guzmán) del Consorcio HH Ingenieros, allegó escrito subsanando la demanda (esto es, cumpliendo con lo ordenado por el Tribunal) y, aunado a esto, al día siguiente presentó copia auténtica de los mismos. Al respecto, la Sección Tercera de esta Corporación [1], en sentencia de unificación, avaló la posibilidad de dar valor probatorio a las copias simples que obren en los procesos, siempre que éstas no hayan sido cuestionadas en su veracidad o frente a las cuales no se haya promovido incidente de tacha de falsedad. Así las cosas, se dio cabal cumplimiento a lo requerido por el Tribunal, quedando sin fundamento lo esgrimido por el a quo en el auto de rechazo de la demanda; en consecuencia, se revocará el proveído recurrido. No obstante lo anterior, la Sala hará unas precisiones en lo relacionado con las razones de inadmisión de la demanda: a) Cada integrante del consorcio debía conferir poder La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado señalaba que como los consorcios y las uniones temporales carecen de personalidad jurídica propia e independiente, no les resultaba dable comparecer a los procesos judiciales, así éstos versaran sobre la celebración o la ejecución del contrato estatal respectivo, pues esa es una facultad reservada de manera exclusiva a las personas naturales y jurídicas, por lo cual se concluía que en los correspondientes procesos únicamente podían ocupar alguno de sus extremos los integrantes de

tales organizaciones empresariales. La anterior tesis fue modificada en sentencia de unificación de jurisprudencia del 25 de septiembre de 20132, en la cual se decidió: ” En este orden de ideas se modifica la tesis que hasta ahora ha sostenido la Sala, con el propósito de que se reafirme que si bien los consorcios y las uniones temporales no constituyen personas jurídicas independientes, sí cuentan con capacidad, como sujetos de derechos y obligaciones (artículos 2 Expediente: 19.333, Actor: Consorcio Glonmarex, M.P. Mauricio Fajardo Gómez 44 del C. de P.C. y 87 C.C.A.3), para actuar en los procesos judiciales, por conducto de su representante, sin perjuicio, claro está, de observar el respectivo jus postulandi. También debe precisarse que la tesis expuesta sólo está llamada a operar en cuanto corresponda a los litigios derivados de los contratos estatales o sus correspondientes procedimientos de selección, puesto que la capacidad jurídica que la Ley 80 otorgó a los consorcios y a las uniones temporales se limitó a la celebración de esa clase de contratos y la consiguiente participación en la respectiva selección de los contratistas particulares, sin que, por tanto, la aludida capacidad contractual y sus efectos puedan extenderse a otros campos diferentes, como los relativos a las relaciones jurídicas que, de manera colectiva o individual, pretendan establecer los integrantes de esas agrupaciones con terceros, ajenos al respectivo contrato estatal, independientemente de que tales vínculos pudieren tener como propósito el desarrollo de actividades encaminadas al cumplimiento, total o parcial, del correspondiente contrato estatal.

“(…)” En consecuencia, a partir del presente proveído se concluye que tanto los consorcios como las uniones temporales sí se encuentran legalmente facultados para concurrir, por conducto de su representante, a los procesos judiciales que pudieren tener origen en controversias surgidas del procedimiento administrativo de selección de contratistas o de la celebración y ejecución de los contratos estatales en relación con los cuales tengan algún interés, cuestión que de ninguna manera excluye la opción, que naturalmente continúa vigente, de que los integrantes de tales consorcios o uniones temporales también puedan, si así lo deciden y siempre que para ello satisfagan los requisitos y presupuestos exigidos en las normas vigentes para el efecto, comparecer a los procesos judiciales – bien como demandantes, bien como demandados, bien como terceros legitimados o incluso en la condición de litisconsortes, facultativos o necesarios, según corresponda–, opción que de ser ejercida deberá consultar, como resulta apenas natural, las exigencias relacionadas con la debida integración del contradictorio, por manera que, en aquellos eventos 3 Como de igual modo, según se ha indicado ya dentro de este pronunciamiento, lo establecen los artículos 141 de la Ley 1437 de 2011 y 53 y 54 de la Ley 1564 de 2012. en que varios o uno solo de los integrantes de un consorcio o de una unión temporal concurran a un proceso judicial, en su condición individual e independiente, deberán satisfacerse las reglas que deban aplicarse, según las particularidades de cada caso específico, para que los demás integrantes del correspondiente consorcio o unión temporal deban o puedan ser vinculados en condición de litisconsortes, facultativos o

necesarios, según corresponda”. Lo anterior sirve de fundamento para destacar que el consorcio HH INGENIEROS cuenta con capacidad procesal para comparecer al presente litigio a través de apoderado judicial designado por el representante legal de la respectiva agrupación empresarial, el cual se constituyó e instauró la demanda que dio inicio al presente proceso, sin que se requiera poder individualmente otorgado por los integrantes del consorcio. b. Acreditar individualmente el cumplimiento del requisito de procedibilidad y adecuar las pretensiones de la misma forma. En la citada providencia también se expresó: “Para abundar en razones que conducen a concluir que los consorcios y las uniones temporales se encuentran debidamente facultados para comparecer a los procesos judiciales que se promuevan u originen en relación con los procedimientos de selección o con los contratos estatales en los cuales aquellos pueden intervenir o asumir la condición de parte, según el caso, importa destacar que el inciso segundo del parágrafo primero del artículo séptimo de la citada Ley 80, determina que “[l]os miembros del consorcio y de la unión temporal deberán designar la persona que, para todos los efectos, representará al consorcio o unión temporal (…)”, cuestión que obliga a destacar que el legislador no limitó y no condicionó, en modo alguno, el amplio alcance de las facultades que, por mandato normativo, acompaña a quien se designe como representante de una de esas organizaciones, lo cual se opone por completo a las indicaciones anteriormente formuladas por la Sala en cuanto se venía sosteniendo que el representante de un consorcio o unión temporal tendría

facultades para los solos efectos relativos a la celebración y ejecución del contrato. “(…)” Por el contrario, la norma legal en cita lo que pretendió es que en el caso de la celebración de contratos estatales con consorcios o con uniones temporales, por ella misma autorizados de manera expresa (artículo 6, Ley 80), la Administración Pública pueda contar con un solo y único interlocutor válido que, a la vez, disponga de facultades amplias y suficientes, esto es para todos los efectos, que le permitan, de manera ágil y eficiente, ventilar, discutir, convenir, decidir o notificarse de aquellos asuntos de índole contractual que por su naturaleza están encaminados a satisfacer el interés general, como es propio de los contratos de Derecho Público. “(…)” Para corroborar el sentido y el alcance de la norma legal que le atribuye al representante del consorcio o de la unión temporal la facultad de actuar en nombre de la respectiva agrupación para todos los efectos, además de lo dicho importa resaltar que la misma Ley 80, en su apartado 22.4, al regular aspectos relacionados con el registro de proponentes4 determinó con claridad que “[c]uando se trate de personas naturales extranjeras sin domicilio en el país o de personas jurídicas privadas extranjeras que no tengan establecida sucursal en Colombia (…) deberán acreditar en el país un apoderado domiciliado en Colombia debidamente facultado para presentar la propuesta y celebrar el contrato, así como para representarlas judicial y extrajudicialmente”.5 Lo anterior sirve de fundamento para destacar que aunque en el texto de la Ley 80 se encuentran perfectamente claras las limitaciones generales que

podrían afectar la representación en asuntos contractuales, al distinguir, de 4 Exigencia que igualmente resulta aplicable a toda actuación contractual que frente a entidades estatales desarrollen aquellas personas naturales extranjeras sin domicilio en el país o las personas jurídicas privadas extranjeras sin sucursal en Colombia. 5 La representación legal de los consorcios y uniones temporales no sufrió modificación especial con la expedición de la Ley 1150 de 2007, que mantuvo vigentes los artículos 6, 7 y 70 de la Ley 80 de

1993. En cuanto al registro de proponentes, el artículo 6 del primero de los conjuntos normativos en mención estableció directrices para la acreditación y verificación de las condiciones de los proponentes ante las Cámaras de Comercio, a partir de las cuales el Gobierno Nacional reglamentó la materia por medio del Decreto 1464 de 2010, tanto para personas naturales y jurídicas nacionales o extranjeras con o sin domicilio en Colombia. El citado artículo 6 de la Ley 1150, posteriormente, sería modificado por el artículo 221 del Decreto-ley 019 de 2012. una parte, entre la presentación de la propuesta por oposición a la celebración del contrato y, de otra parte, la representación judicial frente a la representación extrajudicial, de todas maneras, y aquí radica la importancia de lo normado en el parágrafo 1º del artículo 7 de la Ley 80, ninguna diferenciación introdujo el mismo legislador en relación con el alcance de las facultades de los representantes de los consorcios y de las uniones temporales, comoquiera que determinó con precisión que quien sea designado llevará la representación de esas agrupaciones para todos

los efectos, cuestión que involucra, precisamente, todas las actuaciones anteriormente aludidas, entre las cuales se encuentran –bueno es reiterarlo-, aquellas actuaciones tanto de índole judicial como extrajudicial”. Lo expuesto, además de concluir que los consorcios y las uniones temporales están facultados para comparecer a procesos judiciales, deja claro que sus representantes disponen de facultades amplias para actuar en nombre de esas agrupaciones, ya sea judicial o extrajudicialmente, en tanto el poder que les fue conferido lo es para todos los efectos. Así las cosas, el representante de HH Ingenieros contaba con la facultad de adelantar en nombre del consorcio, a través de apoderado, la conciliación extrajudicial con el fin de agotar el requisito de procedibilidad exigido para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, sin que mediara -se reiterapoder de cada uno de los integrantes del consorcio. Al respecto, la Sala observa a folio 118 del cuaderno 1, constancia expedida por el Procurador 23 Judicial II, en que manifiesta que el apoderado del Consorcio HH Ingenieros, facultado para conciliar, presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 27 de diciembre de 2010, diligencia que se llevó a cabo el 25 de marzo de 2011, resultando fallida por ausencia de fórmula conciliatoria, con lo cual se agotó, entonces, el requisito de procedibilidad. Ahora, el Tribunal, en el auto de inadmisión de la demanda, ordenó adecuar individualmente las pretensiones de la demanda, situación que quedó solucionada con lo expuesto anteriormente, pues como se dijo, si bien los consorcios carecen

de personalidad jurídica, están facultados para comparecer a los procesos judiciales, y, por tanto, formular las pretensiones como tal. De acuerdo con lo anterior y toda vez que se cumplen los requisitos para la admisión de la demanda, la Sala revocará el auto de 8 de marzo de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, R E S U E L V E: PRIMERO: REVÓCASE el auto de 8 de marzo de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por las razones expuestas en esta providencia; en consecuencia, se dispone:

1. ADMÍTESE la demanda interpuesta por el Consorcio HH Ingenieros contra el Instituto Nacional de Vías.

2. NOTIFÍQUESE personalmente esta providencia al representante legal del Instituto Nacional de Vías, en la forma indicada por el artículo 315 del C. de P.C.

3. NOTIFÍQUESE personalmente esta providencia al agente del Ministerio Público (artículo 127 y 207 numeral 2 del C.C.A.)

4. El tribunal de primera instancia fijará los gastos ordinarios del proceso.

5. FÍJESE el proceso en lista por el término legal.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNÁN ANDRADE RINCÓN CARLOS ALBERTO ZAMBRANO

BARRERA