CE-54001-23-31-000-2012-00248-01(19991)-2013

ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTOS PARTICULARES – Noción. Procede siempre que comporte un especial interés colectivo o comunitario / ESPECIAL INTERES COLECTIVO O COMUNITARIO – Alcance. Es aquel de tal naturaleza e importancia, que va aparejado con el afán de legalidad / ACTO QUE IMPONE SANCION POR NO INFORMAR – Es particular y concreto, por lo que se debe demandar a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTOS PARTICULARES – Improcedente. Por cuanto su declaratoria conlleva a un restablecimiento individual automático de los derechos presuntamente conculcados El señor Castillo Esper, como se indicó, instauró acción de simple nulidad contra los actos administrativos referidos, por los cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales lo sancionó por no informar. De la lectura de los actos acusados, se advierte que son de contenido particular y concreto, por lo que es claro que, pese a que en la demanda se pretende la simple nulidad de la actuación administrativa, de declararse se obtendría el restablecimiento automático de los derechos presuntamente conculcados con aquella, consecuencia ajena al objetivo legal de la acción instaurada. En este caso, al declararse la nulidad de los actos administrativos demandados, el restablecimiento del derecho sería que no se cobre la sanción impuesta, precisamente, porque se llegó a la conclusión de que el contribuyente no incurrió en el hecho sancionable. Esta circunstancia le imprime al asunto una pretensión económica, que en la demanda está claramente señalada (…) Teniendo en

cuenta lo anterior, se concluye que la acción de simple nulidad promovida por el señor Castillo Esper no es la adecuada, pues para ello el ordenamiento contempla la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) En ese sentido, no le asiste razón a la parte demandante ya que la actuación demandada no reúne las características señaladas en la jurisprudencia antes citada que haga viable su control jurisdiccional a través de la acción de simple nulidad, pues de los documentos obrantes en el expediente no es posible advertirse claramente que reviste tal importancia o interés para la comunidad ni que el cobro de la sanción impuesta incida en la economía nacional o en el desarrollo y bienestar social y económico. Dada la naturaleza de las Resoluciones 9000106 de 10 de junio de 2011 y 072412010000161 del 10 de mayo de 2010, no es procedente el ejercicio de la acción de simple nulidad como lo pretende el demandante, toda vez que en caso de prosperar las pretensiones de la demanda se derivaría un restablecimiento individual automático, así no se hubiere solicitado de manera expresa en la demanda. (…) No basta con la simple intención de que se declare la nulidad de un acto particular, pues aunque no se pida un restablecimiento, el mismo surge automáticamente con la declaratoria de nulidad.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 136 NUMERAL 4

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 9000106 DE 2011 (10 de junio) DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (No anulado) / RESOLUCION 072412010000161 DE 2010 (10 de mayo) DIRECCION DE

IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (No anulado) NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia de la acción de simple nulidad contra actos de contenido particular se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 5 de julio de 2007, Exp. 73001-23-31-000-200100968-01(15549), C.P. Ligia López Díaz; de 20 de agosto de 2009, Exp. 7600123-31-000-2004-05557-01(16869), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y la sentencia de Sala Plena de la Corporación de 29 de octubre de 1996, C.P. Daniel Suarez Hernández EXCEPCION DE FALTA O INDEBIDA NOTIFICACION DE LOS ACTOS ACUSADOS – No impide que el juez al examinar los presupuestos procesales de la acción pase por alto el de caducidad, si encuentra demostrada la fecha de su notificación / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede cuando se discute la falta o indebida notificación de los actos administrativos / CADUCIDAD DE LA ACCION - Cómputo (…) se precisa que esta Sección ha admitido las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando lo que se discute es precisamente la falta o indebida notificación de los actos administrativos cuya nulidad se pretende, pues no es posible determinar la fecha de notificación y, por ende, el término de caducidad. En este caso, la fecha de notificación del acto que puso fin a la discusión administrativa y que se ataca ahora por vía judicial es cierta, esto es, 23

de junio de 2011. Desde ese momento el contribuyente conoció el contenido de la Resolución 900106 de 10 de junio de 2011, que confirmó el acto que le impuso sanción, y debió acudir ante esta jurisdicción dentro de los 4 meses siguientes. No es aceptable que si en la demanda se alega la indebida notificación de otros actos dictados en el transcurso de la actuación administrativa, ello impida que el juez al examinar el cumplimiento de los presupuestos procesales de la acción pase por alto el de la caducidad. En consecuencia, no prospera el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del señor Castillo Casper, pues el término de caducidad de la acción se cuenta a partir del día siguiente en que se notificó el acto administrativo con el cual quedó agotada la vía gubernativa, para el sub examine, la Resolución 900106 de 10 de junio de 2011, acto administrativo que, como se indicó, se notificó en debida forma, según se constata en el expediente, pero como la demanda se interpuso vencidos los 4 meses, lo procedente era su rechazo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D. C., seis (6) de noviembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 54001-23-31-000-2012-00248-01(19991)

Actor: CARLOS JESUS CASTILLO ESPER

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN

AUTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 3 de septiembre de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad de la acción. ANTECEDENTES El ciudadano Carlos Jesús Castillo Esper, por conducto de apoderado, ejerció la acción de simple nulidad contra las Resoluciones 9000106 de 10 de junio de 2011 y 072412010000161 del 10 de mayo de 2010, por las cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesDIAN lo sancionó por no informar1. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander rechazó la demanda2. AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en auto de 3 de septiembre de 2012, rechazó la demanda instaurada, por las siguientes razones: Según la teoría de los móviles y finalidades, en el caso concreto, la acción interpuesta no es la procedente porque los supuestos de hecho y de derecho no corresponden a ese medio de impugnación público. La acción que procede es la de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que con la nulidad de los actos acusados se originaría un restablecimiento automático, que se concretaría en que la sanción pecuniaria impuesta quedaría sin efectos jurídicos. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho está caduca, pues la Resolución 900106 de 10 de junio de 2011 se notificó personalmente al apoderado del demandante el 23 de junio de 2011 y la demanda se promovió el 12 de junio de 2012, es decir, transcurridos más de cuatro (4) meses.

RECURSO DE APELACIÓN 1 Fls. 32 vto y 38-41 2 Fls. 55-56

El apoderado del demandante interpone oportunamente recurso de apelación y pide la revocatoria del auto de 3 de septiembre de 2012 y, en su lugar, que se admita la demanda. El recurso lo sustenta así: Que ejerció la acción de simple nulidad porque considera vulnerados los derechos al debido proceso, trabajo, vida y buen nombre por la indebida notificación de los actos acusados. Afirma que no busca el restablecimiento del derecho ni una indemnización por los daños que se puedan ocasionar, solo la nulidad de los actos. Que, en consecuencia, las pretensiones de la demanda deben ser resueltas en forma favorable porque los actos administrativos atacados se notificaron mal. Cita y transcribe apartes de providencias del Consejo de Estado en las que se ha dicho que no procede el rechazo de la demanda cuando se alega notificación indebida o falta de notificación3 y, además, que en casos similares se ha admitido la demanda de simple nulidad4. Insiste en que la demanda interpuesta es la de simple nulidad, que no tiene término de caducidad, razón por la cual cumple con los requisitos legales para la admisión. Por último, resalta que la demanda se presentó, el 12 de junio de 2012, antes de que entrara en vigencia la Ley 1437 de 2011, de manera que el trámite debe regirse por la legislación anterior. OPOSICIÓN La Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesDIAN se opuso a la

prosperidad del recurso de apelación interpuesto por la demandante, en los siguientes términos: El auto que rechazó la demanda se dictó conforme a derecho si se tiene en cuenta que las pretensiones alegadas corresponden a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no de simple nulidad. 3 Sección Tercera, auto de 3 de junio de 1976 (no se indica el número del expediente). 4 Sección Cuarta, auto de 31 de mayo de 2010, exp. 2009-00039(17858) En relación con la caducidad de la acción, aclaró que no se discute que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se hubiera notificado el 13 de junio de 2011, fecha a partir de la cual el demandante debió ejercer, dentro del término de 4 meses [art. 136 C.C.A.], la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero como lo hizo casi un año después, esto es, el 12 de junio de 2012, operó la caducidad de la acción. Advirtió también que la demanda rechazada pretendía la violación del debido proceso de la DIAN, pues en esta se alegaron argumentos distintos a los discutidos en vía gubernativa, lo que constituye un indebido agotamiento de la vía gubernativa. Explicó que en la demanda (hecho 8) se indicó que el auto de apertura de la investigación no se notificó, pero ese hecho no fue alegado en el recurso de reconsideración. Igualmente, resaltó que en la demanda se alegó que la notificación del auto admisorio del recurso de reconsideración desconoció el Código de Procedimiento

Civil (hecho 18). Así que, frente a ese hecho, se configuró un indebido agotamiento de la vía gubernativa, circunstancia que inhabilita al actor para acceder a la vía contencioso administrativa. En consecuencia, pidió que se confirmara el auto recurrido. PARA RESOLVER SE CONSIDERA En primer lugar, se aclara que en cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 [Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo], en el asunto de la referencia se aplican las normas del Decreto 01 de 1984 [Código Contencioso Administrativo], toda vez que el trámite del proceso inició antes del 2 de julio de 2012, fecha de entrada en vigencia de la referida Ley 1437. En segundo lugar, la discusión planteada se concreta en determinar si la acción de simple nulidad instaurada por el señor Carlos Jesús Castillo Esper es la procedente para estudiar la legalidad de las Resoluciones 9000106 de 10 de junio de 2011 y 072412010000161 del 10 de mayo de 2010, o si, como lo considero el a quo, la demanda debe adecuarse a la de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, procederá verificar si se ejerció en tiempo. El señor Castillo Esper, como se indicó, instauró acción de simple nulidad contra los actos administrativos referidos, por los cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales lo sancionó por no informar. De la lectura de los actos acusados, se advierte que son de contenido particular y concreto, por lo que es claro que, pese a que en la demanda se pretende la

simple nulidad de la actuación administrativa, de declararse se obtendría el restablecimiento automático de los derechos presuntamente conculcados con aquella, consecuencia ajena al objetivo legal de la acción instaurada. En este caso, al declararse la nulidad de los actos administrativos demandados, el restablecimiento del derecho sería que no se cobre la sanción impuesta, precisamente, porque se llegó a la conclusión de que el contribuyente no incurrió en el hecho sancionable. Esta circunstancia le imprime al asunto una pretensión económica, que en la demanda está claramente señalada, así: “ PRETENSIONES (…) SEGUNDO: Que como consecuencia de lo anterior, se ordene a la NaciónU.A.E.- DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANASDIAN, NO REALIZAR

NINGUN TRAMITE DE MEDIDAS CAUTELARES CONTRA LOS BIENES DE MI

PODERDANTE.

(…) COMPETENCIA Y CUANTÍA Es competencia de este tribunal administrativo en primera instancia por la naturaleza de la acción, el domicilio de la parte demandada, por razón del territorio de residencia y contribuyente de los impuestos nacionales. La cuantía la estimo en $ 296.640.000 de acuerdo a la Resolución Nro. 900106 del 10 de junio de 2011, como sanción a mi poderdante.” (La Sala subraya) Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que la acción de simple nulidad promovida por el señor Castillo Esper no es la adecuada, pues para ello el ordenamiento contempla la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sobre la procedencia de la acción de simple nulidad contra actos de contenido

particular, la Sala Plena de esta Corporación en sentencia de 29 de octubre de 1996, con ponencia del Doctor DANIEL SUAREZ HERNANDEZ, indicó “...estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos.” En ese sentido, no le asiste razón a la parte demandante ya que la actuación demandada no reúne las características señaladas en la jurisprudencia antes citada que haga viable su control jurisdiccional a través de la acción de simple nulidad5, pues de los documentos obrantes en el expediente no es posible advertirse claramente que reviste tal importancia o interés para la comunidad ni que el cobro de la sanción impuesta incida en la economía nacional o en el desarrollo y bienestar social y económico. Dada la naturaleza de las Resoluciones 9000106 de 10 de junio de 2011 y 072412010000161 del 10 de mayo de 2010, no es procedente el ejercicio de la acción de simple nulidad como lo pretende el demandante, toda vez que en caso de prosperar las pretensiones de la demanda se derivaría un restablecimiento

individual automático, así no se hubiere solicitado de manera expresa en la demanda. En consecuencia, a la demanda debe dársele el impulso de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía, como lo hizo el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, quien al verificar los presupuestos para admitirla, advirtió que el término para interponer esta acción caducó. 5 En el mismo sentido se pronunció la Sección Cuarta en sentencias de 5 de julio de 2007, exp. 15549, M.P. Dra. Ligia López Díaz y de 20 de agosto de 2009, exp. 16869, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. En cuanto al término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 4° del artículo 136 del C.C.A. dispone que debe ejercitarse dentro de los cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. En ese punto se observa del expediente que mediante la Resolución 072412010000161 del 10 de mayo de 2010 se impuso al demandante sanción por no suministrar información, por un monto de $296.640.000. Contra ese acto se interpuso el recurso de reconsideración. La administración de impuestos profirió la Resolución 900106 de 10 de junio de 2011 en la que confirmó la decisión. Ese acto se notificó personalmente al apoderado del contribuyente el 23 de junio de 2011, según se observa del sello de notificación que obra a folio 41 del expediente. Contra esa resolución no procedía recurso alguno, agotandose la vía gubernativa.

Así que contrario a lo dicho por el recurrente, no es cierto que la notificación del acto que puso fin a la actuación administrativa se hubiera practicado indebidamente o que esté en discusión ese punto. Significa que el término de caducidad en el caso concreto se inició a partir del día siguiente al de la notificación personal, es decir el 24 de junio de 2011, y venció el 24 de octubre del mismo año. Y la demanda se instauró el 12 de junio de 20126. Es importante aclarar que el capítulo “CONCEPTO DE VIOLACIÓN” de la demanda, incluye un primer numeral denominado “1. Notificación de los actos administrativos por fuera de términos”, pero con el lo que se pretende discutir es el término que la administración tenía para imponer la sanción, esto es la prescripción de la facultad sancionatoria, pero de manera alguna la falta o indebida notificación de la resolución que impuso sanción por no informar ni de la que la confirmó. A su turno, en el capítulo de “HECHOS”, se observa que los numerales 8 al 13 y el 18 se refieren a la violación del debido proceso por no notificarse debidamente algunos de los actos dictados en el proceso administrativo adelantado en contra 6 Fl. 23 del contribuyente, tales como el auto de apertura de la investigación, pero no se refiere a los actos administrativos demandados. Aclarado lo anterior, se precisa que esta Sección ha admitido las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando lo que se discute es precisamente la falta o indebida notificación de los actos administrativos cuya nulidad se pretende, pues no es posible determinar la fecha de notificación y, por ende, el

término de caducidad. En este caso, la fecha de notificación del acto que puso fin a la discusión administrativa y que se ataca ahora por vía judicial es cierta, esto es, 23 de junio de 2011. Desde ese momento el contribuyente conoció el contenido de la Resolución 900106 de 10 de junio de 2011, que confirmó el acto que le impuso sanción, y debió acudir ante esta jurisdicción dentro de los 4 meses siguientes. No es aceptable que si en la demanda se alega la indebida notificación de otros actos dictados en el transcurso de la actuación administrativa, ello impida que el juez al examinar el cumplimiento de los presupuestos procesales de la acción pase por alto el de la caducidad. En consecuencia, no prospera el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del señor Castillo Casper, pues el término de caducidad de la acción se cuenta a partir del día siguiente en que se notificó el acto administrativo con el cual quedó agotada la vía gubernativa, para el sub examine, la Resolución 900106 de 10 de junio de 2011, acto administrativo que, como se indicó, se notificó en debida forma, según se constata en el expediente, pero como la demanda se interpuso vencidos los 4 meses, lo procedente era el rechazo. Teniendo en cuenta lo anterior, le asiste razón al a quo y, en consecuencia, se confirmará el auto de 3 de septiembre de 2012. Finalmente, se le indica al actor que para que la acción de simple nulidad proceda contra actos administrativos de contenido particular y concreto deben cumplirse ciertos requisitos que para el caso no se dan. No basta con la simple intención de

que se declare la nulidad de un acto particular, pues aunque no se pida un restablecimiento, el mismo surge automáticamente con la declaratoria de nulidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E : CONFÍRMASE el auto de 3 de septiembre de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, objeto de apelación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidenta de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ