CE-54001-23-31-000-2014-00043-01-2014

FORMACION CATASTRAL – La carta catastral es un acto preparatorio del catastro de un inmueble / CARTA CATASTRAL – No son pasibles del control jurisdiccional La Carta Catastral es un acto preparatorio del Catastro de un inmueble, en la medida en que sirve de base para fijar uno de los aspectos esenciales para su creación, cual es el aspecto físico del inmueble. Siendo ello así, no es cierto que sea un acto de ejecución tal y como lo afirma el Tribunal, pero tampoco es enjuiciable como lo pretende la actora, pues no es de aquellos que de conformidad con los artículos 135 y 50 del C.C.A. hacen imposible continuar con la actuación, no pone término a un procedimiento administrativo, y tampoco decide ni directa ni indirectamente el fondo del asunto. En ese contexto normativo, se advierte que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. En consecuencia, como se trata de un acto preparatorio de una decisión consistente en la formación del catastro del inmueble de propiedad de la demandante, la Sala encuentra que la providencia impugnada por la actora no es pasible de control judicial, razón por la que tendrá que intervenir en el proceso de Mutación Catastral que aparentemente se está adelantando en relación con su predio, para lo cual el

IGAC deberá observar y cumplir los preceptos contenidos en los artículos 92 a 96 y 133 a 144 de la resolución No. 2555 de 1988.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 50 - CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 135

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación número: 54001-23-31-000-2014-00043-01

Actor: DORA MERCEDES MUÑOZ ORTEGON

Demandado: INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI - IGAC

Referencia: APELACION AUTO – MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 27 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual rechazó la demanda promovida en ejercicio del medio de control de

Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

I. La actuación procesal Actuando a través de apoderada la señora Dora Mercedes Muñoz Ortegón presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Santander con el fin de que acogiera las siguientes

pretensiones: “PRIMERA: DECLARAR EXPRESAMENTE LA INEXISTENCIA DE LA CARTA CATASTRAL DE FECHA 22 DE JULIO DE 2009 emitida por INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZI “IGAC” por no existir

el Acto administrativo que la soporta.

SEGUNDO: Como consecuencia de la declaratoria anterior, DECLARAR RESPONSABLE ADMINISTRATIVAMENTE AL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI “IGAC” por los daños y perjuicios ocasionados a la Ingeniera DORA MERCEDES MUÑOZ ORTEGÓN como consecuencia de las actuaciones y vías de hecho en que incurrió dicha institución, relatadas en la presente demanda, discriminadas así:

(…)”1

II. El auto recurrido Mediante el auto apelado el a quo adoptó la decisión de rechazar la demanda en consideración a que (i) el acto administrativo impugnado no es susceptible de control judicial, y si lo fuera, (ii) el medio de control se encuentra caducado. 2.1.- Para respaldar la primera razón en la que fundó el rechazo de la demanda el Tribunal sostuvo que la Carta Catastral calendada el 22 de julio de 2009 expedida por el IGAC era un acto de ejecución de la Resolución No. 54-001-0145-1995, por medio de la cual se liquidaron los predios a los que alude la actora en su escrito. 1 Folios 11 a 13 del Cuaderno del Tribunal.

En consecuencia para el Juzgador de Primera Instancia, es ésta Resolución y no la Carta Catastral, la que es pasible de control judicial. 2.2.- En lo que hace al segundo argumento, esto es el de caducidad, el Tribunal señaló que la parte demandante pudo entenderse notificada por conducta concluyente en uno de los siguientes momentos: (i) de la Carta Catastral cuando se

opuso a la diligencia de ocupación de hecho, es decir, el 11 de agosto de 2009, ya que allí los señores Hemel Duran, Antonio José León Martínez y Nelson Herbert García Herrera presentaron copia de la Carta Catastral que ahora se impugna. (ii) de la Resolución No. 54-001-0145-1995 y de la escritura 1695 del 15 de agosto de 2003 que fundamentaron el desenglobe y liquidación de los referidos predios puede entenderse notificada el 10 de junio de 2010 pues en esa fecha se pusieron en conocimiento de la actora. Afirmó que teniendo en cuenta esas dos fechas, se había presentado el fenómeno de caducidad de la acción contenciosa impetrada. Teniendo en cuenta lo anterior y sin más análisis el a quo rechazó la demanda de la referencia.

III. El recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque el auto impugnado y, en su lugar, se admita la presente acción, por las siguientes razones: 3.1.- Que el acto administrativo del que pretende se declare la nulidad es la Carta Catastral del 22 de julio de 2009 y no la Resolución No. 54-001-0145-1995, contrario a lo que afirma el Tribunal. 3.2.- Que resultaría absurdo que se admitiera que un acto administrativo sea ejecutado catorce (14) años después de haberse proferido y presuntamente notificado por conducta concluyente tal y como lo señaló el a quo, pues la citada Resolución se expidió en 1995 y sólo en el 2009 fue ejecutada por el IGAC.

Lo propio sucedería si se tomara como punto de partida la fecha en la que se elevó a

escritura pública tal acto, es decir, el 15 de diciembre de 2003, ya que no serían catorce (14) sino ocho (8) años de falta de ejecución de la decisión del IGAC. 3.3.- Que considerar que lo anterior puede tener cabida en nuestro ordenamiento es tanto como desconocer lo estatuido en el artículo 209 Constitucional. 3.4.- Que en primera instancia el Tribunal pasó por alto revisar el Oficio No. 5542010EE1000 del 22 de junio de 2010 por medio del cual el ente acusado acepta un error involuntario de digitación en la Resolución No. 54-001-0145-1995, dado que en realidad se expidió en 1993. Allí mismo se ordenó el envío de los archivos magnéticos a la ciudad de Bogotá (Subdirección de Catastro) a fin de que se rescatara su contenido. 3.5.- Que lo expuesto demuestra que por razones obvias la entidad demandada tenía dificultades para encontrar su propio acto.

IV. Las Consideraciones De conformidad con lo expuesto en el escrito de apelación, los problemas jurídicos se circunscriben a dilucidar (i) si la decisión contenida en la Carta Catastral es censurable judicialmente y (ii) si la decisión de declarar la caducidad de la acción impetrada se ajusta al ordenamiento jurídico. 4.1.- Cuestión previa Considera la Sala que es necesario contextualizar los supuestos fácticos que dieron lugar a la presente controversia, en aras de lograr una mejor comprensión del asunto.

a. Que la actora que presentó una querella por ocupación de hecho ante la Alcaldía de Cúcuta.

b. Que la citada entidad mediante acto de fecha de 4 de junio de 2009 decretó el lanzamiento por ocupación de hecho de los señores Hemel Duran, Antonio José León Martínez y Nelson Herbert García Herrera. Además ordenó comisionar a la Inspección Primera Urbana de Policía para que llevara a cabo la respectiva diligencia. c. Que la citada diligencia se llevó a cabo el 11 de agosto de 1999 y allí el abogado de los invasores presentó copia auténtica de la Carta Catastral (acusada) emitida por el IGAC fechada el 22 de julio de 2009 así como una copia heliográfica de un plano del inmueble de la demandante que modificaba los linderos (6771 M2 menos). d. Que el 18 de febrero de 2010 la actora presentó derecho de petición ante el IGAC con el fin de que le suministraran copias de las actuaciones administrativas relacionadas con la expedición de la enunciada Carta Catastral. Insistió en ello en otras dos oportunidades2 dado que no le fue respondido sino hasta 10 de junio de 2010 mediante oficio 6016. 4.2.- Análisis de los cargos 4.2.1.- Regulación Legal respecto de la formación del Catastro De conformidad con lo que estatuye el artículo 1º de la Resolución No. 2555 de 1988 “Por la cual se reglamenta la Formación, Actualización de la Formación y Conservación del Catastro Nacional, y subroga la Resolución No. 660 del 30 de marzo de 1984”, el Catastro es “el inventario o censo, debidamente actualizado y

clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica.” Los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico son definidos por la misma resolución en los artículos 2 a 5, los cuales determinan por un lado la formación del Catastro y por otro la formación del Avalúo Catastral, veamos: “Artículo 2°. Aspecto Físico. El aspecto físico consiste en la identificación de los linderos del terreno y edificaciones del predio sobre documentos gráficos o fotografías aéreas u ortofotografías y la descripción y clasificación del terreno y de las edificaciones.” 2 El 13 de marzo de 2010 y el 27 de mayo de ese año. “Artículo 3°. Aspecto Jurídico. El aspecto jurídico consiste en indicar y anotar en los documentos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho o sea el propietario o poseedor, y el objeto o bien inmueble, de acuerdo con los artículos 656, 669, 673,738,739,740, 756 y 762 del Código Civil (1), mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor y de la escritura y registro o matrícula inmobiliaria del predio respectivo.” “Artículo 4°. Aspecto Fiscal. El aspecto fiscal consiste en la preparación y entrega a las Tesorerías Municipales y a las Administraciones de Impuestos Nacionales respectivas, de los avalúos sobre los cuales ha de aplicarse la tasa correspondiente al impuesto predial y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral,

de conformidad con las disposiciones legales vigentes.” “Artículo 5°. Aspecto Económico. El aspecto económico consiste en la determinación del avalúo catastral del predio. Parágrafo. En ningún caso la maquinaria agrícola e industrial ni los cultivos, constituirán base para la determinación del avalúo catastral.” A su turno, el artículo 7º ibídem determina como uno de los objetivos de la formación del catastro, la elaboración de la Carta Catastral “Artículo 7°. Objetivos. La descripción de los aspectos enunciados tendrá como objetivos esenciales:

1. La formación, actualización de la formación y conservación del catastro nacional;

2. La determinación físico-jurídica, en forma cada vez más completa, de los límites de la propiedad inmueble en beneficio de los propietarios o poseedores, de la comunidad y del Estado;

3. La elaboración de cartas catastrales y temáticas;

4. El establecimiento de un sistema nacional encargado de prestar los servicios de Registro de Instrumentos Públicos, catastro y liquidación del impuesto predial;

5. La obtención de las informaciones relativas a la propiedad inmueble, para su utilización en los programas de acción del Estado;

6. La fijación de los avalúos de conformidad con las normas establecidas en esta resolución, que permitan conocer la riqueza inmueble del país, faciliten el recaudo de los impuestos directos e indirectos de la propiedad raíz, y sirvan de base para la transferencia o adquisición de la misma por parte del Estado y de los particulares.”

(Resaltado de la Sala). El artículo 28 ibídem determina que también la Carta Catastral hace parte de los

documentos en los que se consigna información del inmuebe relacionada con la mensura del área y el plano conjunto del municipio. El parágrafo segundo dice así: “Artículo 28°. Formación Catastral. Es el proceso por medio del cual se obtiene la información correspondiente a los predios de una unidad orgánica catastral o parte de ella, teniendo como base sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico, con el fin de lograr los objetivos generales del catastro. Parágrafo 1o. Las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros en los períodos que señale la ley con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. Parágrafo 2o. La información catastral se consignará en documentos cartográficos que permitan la mensura del área, la elaboración del plano de conjunto del municipio y de las cartas catastrales con su respectiva identificación predial y que contengan la clasificación agrológica de los suelos y su uso.” (Subrayas de la Sala). El artículo 29 ibídem enuncia cuáles son las operaciones que deben llevarse a cabo para formar el catastro de un bien inmueble: “Artículo 29°. Operaciones de la Formación. La formación del catastro implica lo siguiente:

1. Deslinde municipal, perímetro urbano y nomenclatura general;

2. Identificación de cada uno de los predios;

3. Ubicación y numeración del predio dentro de la carta catastral municipal;

4. Diligenciamiento de la ficha predial, la cual constituye el acta de identificación predial, debidamente fechada y firmada por el funcionario catastral;

5. Determinación de las zonas homogéneas físicas y estudio del mercado inmobiliario para determinar el valor de los terrenos y edificaciones;

6. Liquidación del avalúo catastral en cada predio;

7. Plano o croquis del predio con indicación de sus colindantes;

8. Elaboración de documentos gráficos, estadísticas, listas de propietarios o poseedores;

9. Resolución que ordena la inscripción de los predios que han sido formados, con indicación de su vigencia.

Parágrafo. Cuando ya se cuente en los registros catastrales con una o varias de las operaciones a que alude este artículo, no será necesario repetirlas.” (Subrayas de la Sala). 4.2.2.- Análisis del caso Visto lo anterior, la Sala entiende que la Carta Catastral es apenas uno de los documentos que deben reposar en el IGAC o en el ente territorial encargado para la formación del catastro. Tan cierto es lo anterior que el artículo 30 ibídem consagra cuándo debe entenderse perfeccionada la existencia del catastro: “Artículo 30°. Perfeccionamiento de la Formación Catastral. El perfeccionamiento de la formación catastral implicará:

1. Establecer un número único de identificación predial para el catastro y el registro de instrumentos públicos;

2. Mejorar la descripción física del predio con el empleo de coordenadas cartográficas referidas a la red nacional y la expresión de los linderos en unidades métricas decimales;

3. Mejorar las características técnicas del catastro rural, entre otros aspectos, mediante la adecuada clasificación agrológica y su identificación en el plano predial correspondiente.” Vistas así las cosas, para la Sala la Carta Catastral es un acto preparatorio del Catastro de un inmueble, en la medida en que sirve de base para fijar uno de los aspectos esenciales para su creación, cual es el aspecto físico del inmueble.

Siendo ello así, no es cierto que sea un acto de ejecución tal y como lo afirma el Tribunal, pero tampoco es enjuiciable como lo pretende la actora, pues no es de aquellos que de conformidad con los artículos 135 y 50 del C.C.A.3 hacen imposible continuar con la actuación, no pone término a un procedimiento administrativo, y tampoco decide ni directa ni indirectamente el fondo del asunto. En ese contexto normativo, se advierte que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. En consecuencia, como se trata de un acto preparatorio de una decisión consistente en la formación del catastro del inmueble de propiedad de la demandante, la Sala encuentra que la providencia impugnada por la actora no es pasible de control judicial, razón por la que tendrá que intervenir en el proceso de Mutación Catastral que aparentemente se está adelantando en relación con su predio, para lo cual el IGAC deberá observar y cumplir los preceptos contenidos

en los artículos 92 a 96 y 133 a 144 de la resolución No. 2555 de 1988. Así las cosas, debe confirmarse el auto apelado pero por las razones aquí expuestas. 3 Aplicable por virtud de lo establecido en el artículo 308 del CPACA. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFIRMAR el auto apelado pero por las razones expuestas en la parte considerativa de éste proveído. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 14 de agosto de 2014.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO

VELILLA MORENO

Ausente en Comisión