CE-54001-23-33-000-2013-00397-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE

TUTELA POR HECHO SUPERADO / RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN / NOTIFICACIÓN DE LA RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN - Durante el trámite de la acción de tutela / EXHORTO - Para que no se otorgue la respuesta al derecho de petición en el curso de una acción de tutela El señor [O.F.S.R] exige por medio del recurso de amparo que se proteja el derecho fundamental de petición, que considera vulnerado por parte del Procurador General de la Nación al no darle respuesta a la solicitud elevada el 23 de agosto de 2013 (…) [S]e advierte, en primer lugar, que la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social dirigió la anterior respuesta al apoderado del señor [O.F.S.R] a una dirección equivocada, pues la dirección que se encuentra consignada en el oficio mencionado es la Calle 151 No. 7-43, cuando la dirección correcta, expuesta en el derecho de petición presentado y en el escrito de tutela que es objeto de estudio refiere a la Calle 15 No. 7-43, y, en segundo lugar, que la entidad accionada no allegó junto con la contestación de la acción de tutela prueba que acreditara el envío por correo certificado o la constancia de recibido del oficio No. 012772 del 12 de diciembre de

2013. Las anteriores circunstancias podrían evidenciar que a pesar de la respuesta dada a la solicitud del actor persiste la vulneración del derecho fundamental de petición, de no ser porque el Tribunal en el curso de la primera instancia de la presente acción de tutela entregó a través de la Auxiliar Judicial

adscrita al despacho del Magistrado Ponente copia del oficio que contiene la respuesta (…) La Sala considera, que la circunstancia de que la respuesta al derecho de petición fuese entregada por la auxiliar judicial del Tribunal permitió [al] apoderado del actor conocer del oficio mencionado en el curso de la acción de tutela, lo cual satisface en el sub examine la regla constitucional que exige notificación de la respuesta al derecho de petición (…) [L]a Sala exhortará a la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social, para que las respuestas a las solicitudes presentadas a su consideración, no se otorguen dentro del curso de una acción de tutela, y mucho menos se notifiquen por medio de actuaciones judiciales, como la realizada de oficio por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander en su papel de juez constitucional (…) Visto lo anterior, se torna innecesaria la protección que se busca mediante la acción de tutela, pues el amparo efectivo del derecho se ha materializado. Por lo tanto, al desaparecer la causa de la afectación del derecho, se configura un hecho superado, de donde la protección pretendida con la acción de tutela, pierde todo fundamento, por cuanto carecía de materia respecto del objeto constitucionalmente tutelado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 54001-23-33-000-2013-00397-01(AC)

Actor: OTONIEL FRANCISCO SEVERICHE RIVERO

Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Se decide la impugnación presentada por la parte actora, contra el fallo de tutela proferido el 18 de diciembre de 2013, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado. 1.1 LA SOLICITUD El señor Otoniel Francisco Severiche Rivero, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Procurador General de la Nación, por la presunta vulneración del derecho fundamental de petición. 1.2 HECHOS El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta – Sala Laboral, mediante sentencia del 15 de abril de 20111, proferida dentro del proceso especial de fuero sindical – acción de reintegro con radicado número 13650, condenó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a pagar a favor del señor Otoniel Francisco Severiche Rivero, los salarios y demás prestaciones que este dejó de percibir desde la fecha de su desvinculación2, por supresión del cargo que ocupaba, hasta el momento del pago, y de igual manera ordenó su reintegro en un cargo de igual o similar categoría.

Ante el incumplimiento de la orden de reintegro referida, el actor presentó demanda ejecutiva3 fundada en una obligación de hacer. Mediante auto del 5 de junio de 2013, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cúcuta ordenó librar mandamiento de pago en contra del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, disponiendo que en el término de 5 días procediera a hacer el reintegro a un cargo de igual o similar categoría. 1 Folios 29 a 45.

2 31 de diciembre de 2006. 3 Folios 12 a 21. Mediante escrito del 23 de agosto de 20134, el señor Otoniel Francisco Severiche Rivero, a través de apoderado, solicitó al Procurador General de la Nación que ejerciera vigilancia ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para que diera cumplimiento a la sentencia del 15 de abril de 2011, proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta – Sala Laboral. El accionante considera vulnerado su derecho fundamental de petición en razón a que a la fecha de presentación de la acción de tutela, 9 de diciembre de 2013, no ha obtenido respuesta del Procurador General de la Nación, a su solicitud remitida el 23 de agosto de 2013. 1.3 PRETENSIONES El accionante pretende el amparo del derecho fundamental invocado, para que, en consecuencia, se ordene al Procurador General de la Nación dar respuesta a la solicitud elevada el 23 de agosto de 2013. 1.4 ACTUACIÓN La acción de tutela fue admitida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante providencia del 9 de diciembre de 2013, que ordenó notificar al Procurador General de la Nación y al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos referidos por el actor en el escrito de amparo. 1.5 CONTESTACIONES - La Procuraduría General de la Nación, actuando por medio de apoderado judicial, mediante oficio del 13 de diciembre de 20135, solicitó desestimar la 4 Folios 22 a 28. 5 Folios 55 a 58.

acción de tutela, y, en su lugar, declarar la existencia de un hecho superado. Señaló que la solicitud allegada por el accionante el 23 de agosto de 2013, fue tramitada por la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social, la cual realizó las siguientes actuaciones:  Con oficio No. 012770 de 12 de diciembre de 2013 dio traslado de la solicitud de investigación disciplinaria por incumplimiento de orden judicial, a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa.  Mediante oficio No. 012771 de 12 de diciembre de 2013 se requirió a la Secretaría General del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a efectos de que informara las razones por las cuales no se ha dado cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta – Sala Laboral, mediante la cual se ordenó reincorporar al señor Otoniel Francisco Severiche Rivero.  Con oficio No. 0112772 del 12 de diciembre de 2013, informó al apoderado del accionante los trámites señalados anteriormente, a la dirección suministrada por éste. - El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural guardó silencio.

II. EL FALLO IMPUGNADO Mediante sentencia del 18 de diciembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró la carencia actual de objeto por la configuración de un hecho superado, al considerar que dentro del acervo probatorio reposaba prueba que demostraba plenamente que mientras se encontraba en trámite la presente acción de tutela, la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la

Seguridad Social dio respuesta a la solicitud elevada por el señor Otoniel Francisco Severiche Rivero el 23 de agosto de 2013. Sin embargo, el Tribunal instó a la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad social, para que en adelante no incurriera en conductas similares que generaran la activación del mecanismo constitucional de amparo, agravando con ello la congestión de la jurisdicción contencioso administrativa.

III. LA IMPUGNACIÓN El accionante controvirtió el fallo de primera instancia manifestando que el oficio No. 012772 de diciembre 12 de 2013, dirigido a su apoderado judicial, y firmado por la Procuradora Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social, con el cual se otorgó respuesta al escrito del 23 de agosto de 2013, se dirigió a una dirección errada, circunstancia por la cual sostiene que no ha recibido notificación efectiva de dicha respuesta.

Indica que no es dable tener por efectuada la notificación efectiva de la respuesta, pues la entrega del oficio de la Procuraduría General de la Nación que hiciera la auxiliar judicial al apoderado del tutelante no la suple, requiriéndose en consecuencia, que se acredite que la respuesta fue enviada a la dirección correcta de correspondencia a través de correo certificado.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1 COMPETENCIA DE LA SALA Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículo 1° y 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991, por el cual se dictan reglas para el conocimiento y reparto de la acción de tutela.

4.2 GENERALIDADES DE LA ACCIÓN DE TUTELA La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 4.3 REGLAS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO DE PETICIÓN La Corte Constitucional en desarrollo del artículo 23 de la Constitución Política ha precisado que la satisfacción del derecho de petición implica una respuesta de fondo a la solicitud que resuelva sobre lo planteado. En sentencia T-146 de 2012 se consignaron las más importantes reglas que ha reiterado la Corte Constitucional respecto del derecho de petición: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en

conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del

término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”6 6 Sentencia del 2 de marzo de 2012 M.P: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. El extracto citado fue extraído de la sentencia T377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ambas sentencias atienden el problema jurídico del alcance y condiciones en que debe dar respuesta al derecho de petición, lo que resulta aplicable al presente caso que conoce la Sala. Se considera pertinente hacer mención a esta línea jurisprudencial por cuanto se señalan las principales características constitucionales sobre el derecho de petición, sin perjuicio de otras subreglas que pueden encontrarse en los siguientes fallos: T-578 de 1992, T-572 de 1994, T-133 de 1995, T-382 de 1993, T-275 de 1995, T-474 de 1995, T472 de 1996, T-312 de 1999, T-415 de 1999, T-306 de 20003, T-1889 de 2001, T-1160 A de 2001, C-818 de 2011, T-490 de 2005, T-1130 de 2005, T-373 de 2005, T-147 de 2006, T-108 de 2006, T147 de 2006, T-567 de 1992, T-1100 de 2004, T-137 de 2005, T-780 de 2005, T-096 de 2006, T-442 de 2006 y T-431 de 2007. 4.4 ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO El señor Otoniel Francisco Severiche Rivero exige por medio del recurso de amparo que se proteja el derecho fundamental de petición, que considera vulnerado por parte del Procurador General de la Nación al no darle respuesta a la solicitud elevada el 23 de agosto de 2013. En la petición elevada el 23 de agosto de 2013 al Procurador General de la Nación el accionante solicitó: “Que de conformidad con las atribuciones que le otorga el artículo 277 y siguientes de la Constitución Política, se ordene una vigilancia administrativa, ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, encabeza del señor Ministro Dr. Francisco Estupiñan o quien haga sus veces, para que se dé cumplimiento a la sentencia judicial del 15 de abril de 2011 emanada del Honorable Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta – Sala Laboral, teniendo en cuenta que han transcurrido más de dos (2) años sin que se logre que el Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural de cumplimiento a lo ordenado por la sentencia judicial.” La Sala constata del folio 63 del expediente que la entidad accionada respondió la petición formulada por el tutelante, con el oficio No. 012772, el cual data del 12 de diciembre de 2013, firmado por la Procuradora Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social. La respuesta contenida en el mencionado oficio fue la siguiente: “En atención a la comunicación enviada por usted a la Procuraduría General de la Nación, radicada con el número de la referencia el día 23 de agosto de la presente anualidad, muy cordialmente le informo que se solicitó respecto del incumplimiento del fallo judicial al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y se remitió al competente disciplinario de esta Entidad, para que de considerarlo pertinente se inicien las acciones a que haya lugar. Esta delegada continuará ejerciendo su labor preventiva y en el momento en que recibamos respuesta sobre las actuaciones adelantadas en relación con el caso de su poderdante, le informaremos al respecto” Sin embargo, se advierte, en primer lugar, que la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social dirigió la anterior respuesta al apoderado del señor Otoniel Francisco Severiche Rivero a una dirección equivocada, pues la dirección que se encuentra consignada en el oficio mencionado es la Calle 151 No. 7-43, cuando la dirección correcta, expuesta en el derecho de petición presentado y en el escrito de tutela que es objeto de estudio refiere a la Calle 15 No. 7-43, y, en segundo lugar, que la entidad accionada no allegó junto con la contestación de la acción de tutela prueba que acreditara el

envío por correo certificado o la constancia de recibido del oficio No. 012772 del 12 de diciembre de 2013. Las anteriores circunstancias podrían evidenciar que a pesar de la respuesta dada a la solicitud del actor persiste la vulneración del derecho fundamental de petición, de no ser porque el Tribunal en el curso de la primera instancia de la presente acción de tutela entregó a través de la Auxiliar Judicial adscrita al despacho del Magistrado Ponente copia del oficio que contiene la respuesta. A saber, en el folio 80 del expediente se puede ver la siguiente constancia: La suscrita auxiliar judicial hace constar que: Hoy 18 de diciembre de 2013, siendo las 10:25 horas, se hizo entrega al Doctor Luis Alberto Peña Candela del oficio No. 012772 del 12 de diciembre de 2013, suscrito por la Procuradora Delegada para Asuntos Administrativos del Trabajo y la Seguridad Social, mediante el cual se da respuesta a la petición que dio origen a la presente acción de tutela y demás documentos allegados con la misma, lo cual consta de 25 folios. La Sala considera, que la circunstancia de que la respuesta al derecho de petición fuese entregada por la auxiliar judicial del Tribunal permitió apoderado del actor conocer del oficio mencionado en el curso de la acción de tutela, lo cual satisface en el sub examine la regla constitucional que exige notificación de la respuesta al derecho de petición, pues como lo advirtió la Corte Constitucional en la reciente providencia T-149 de 2013, las formas de comunicar al peticionario la contestación y de probar la constancia de recibo de la misma, no siempre resultan homogéneas, y deben ser evaluadas en cada caso concreto para tener por

vulnerado o no el derecho fundamental: “Asimismo, el derecho de petición solo se satisface cuando la persona que elevó la solicitud conoce la respuesta del mismo. Significa que ante la presentación de una petición, la entidad debe notificar la respuesta al interesado. Cabe recordar que el derecho de petición, se concreta en dos momentos sucesivos, ambos subordinados a la actividad administrativa del servidor que conozca de aquél. En primer lugar, se encuentra la recepción y trámite de la petición, que supone el contacto del ciudadano con la entidad que, en principio, examinará su solicitud y seguidamente, el momento de la respuesta, cuyo significado supera la simple adopción de una decisión para llevarla a conocimiento directo e informado del solicitante. De este segundo momento, emerge para la administración un mandato explícito de notificación, que implica el agotamiento de los medios disponibles para informar al particular de su respuesta y lograr constancia de ello. Sobre la obligación y el carácter de la notificación, debe precisarse en primer lugar, que esta debe ser efectiva, es decir, real y verdadera, y que cumpla el propósito de que la respuesta de la entidad sea conocida a plenitud por el solicitante. Esta característica esencial, implica además que la responsabilidad de la notificación se encuentra en cabeza de la administración, esto es, que el ente al cual se dirige el derecho de petición está en la obligación de velar porque la forma en que se surta aquella sea cierta y seria, de tal manera que logre siempre una constancia de ello. La constancia que logre obtener la entidad de la notificación de su respuesta al peticionario, constituye la prueba sobre la comunicación real y efectiva que exige la jurisprudencia para perfeccionar el núcleo

esencial del derecho de petición, desde luego, siempre que la respuesta se ajuste a las exigencias que líneas atrás fueron desarrolladas. Por supuesto, esta constancia no es homogénea en todos los casos, pues han de considerarse las particularidades de cada notificación según las condiciones del peticionario. Así, aunque en la mayoría de casos el medio regular sea la notificación por correo certificado, habrá situaciones que permitan la comunicación de la respuesta a través de medios electrónicos o digitales a solicitantes cuya facilidad de acceso a medios informáticos lo permita y mientras lo consientan; sin embargo, habrá situaciones en que la dificultad para ubicar al solicitante, aún por medios ordinarios, se intensifica, como cuando se trata de personas domiciliadas en zonas rurales o metropolitanas. En estos casos, especialmente, la administración debe adecuar su actuación a las circunstancias del peticionario y agudizar su esfuerzo por que la notificación sea lo más seria y real posible. A partir de esta reflexión, es claro que si la entidad está obligada a tener una constancia de la comunicación con el peticionario para probar la notificación efectiva de su respuesta, con mayor razón el juez constitucional, para evaluar el respeto al núcleo esencial de tal garantía debe verificar la existencia de dicha constancia y examinar que de allí se derive el conocimiento real del administrado sobre la respuesta dada. Como se anotó, la constancia no tiene que ser idéntica ni uniforme en todos los casos, pero a pesar de sus elementos diferenciadores, debe permanecer en ella la propiedad esencial que lleve al juez de tutela al convencimiento de que hubo notificación efectiva al interesado. Así, los

soportes que generen una duda razonable en el juzgador constitucional, por su falta de aptitud, idoneidad o suficiencia probatoria, deben ser examinados con mayor rigor para determinar si se ajustan a la realidad y certeza de la notificación de la respuesta.”7 En todo caso, la Sala exhortará a la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social, para que las respuestas a las solicitudes presentadas a su consideración, no se otorguen dentro del curso de una acción de tutela, y mucho menos se notifiquen por medio de actuaciones judiciales, como la realizada de oficio por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander en su papel de juez constitucional, pues, se insiste, no son estos los escenarios ordinarios en los cuales las entidades públicas y los particulares, deben propender por hacer efectiva la protección del derecho fundamental de petición. Visto lo anterior, se torna innecesaria la protección que se busca mediante la acción de tutela, pues el amparo efectivo del derecho se ha materializado. Por lo tanto, al desaparecer la causa de la afectación del derecho, se configura un hecho superado, de donde la protección pretendida con la acción de tutela, pierde todo fundamento, por cuanto carecía de materia respecto del objeto constitucionalmente tutelado8. Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de tutela de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 18 de diciembre de 2013, que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado. En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República

y por autoridad de la ley, 7 Sentencia T-149 del 19 de marzo de 2013. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. Referencia: Expediente T-3.671.269. Acción de tutela instaurada por Nicolás Elías Noriega López contra el Instituto Colombiano de Desarrollo RuralINCODERDirección Territorial Bolívar. 8 Sobre la noción de hecho superado, puede consultarse la posición reciente de la Corte Constitucional en la sentencia T-146 de 2012, citada anteriormente.

F A L L A: PRIMERO. CONFÍRMASE el fallo de tutela proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 18 de diciembre de 2013, que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado.

SEGUNDO. EXHÓRTASE bajo los apremios legales a la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social, para que responda las solicitudes elevadas por los ciudadanos, y observe plenamente las reglas constitucionales que conforman el núcleo esencial del derecho de petición, en especial, la referente a la notificación efectiva a la dirección correcta de envío de correspondencia indicada por el peticionario. TERCERO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO