CE-54001-23-33-000-2014-00203-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA - Procede contra las decisiones que se dicten en un concurso de méritos siempre que se trate de un acto administrativo de trámite / CONCURSO DE MERITOS - Dragoneante del INPEC / AUSENCIA DE VULNERACION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO Y ACCESO A CARGOS PUBLICOS - Falta de entrega de los documentos requeridos para la verificación de los requisitos mínimos es causal de exclusión de la convocatoria La acción de tutela es procedente contra las decisiones que se dicten en el trámite de un concurso de méritos, siempre que se trate de un acto administrativo de trámite. Empero, si se discute una decisión definitiva (el acto que contiene la lista de elegibles, por ejemplo) la acción de tutela es improcedente porque existen otros medios de defensa judicial, que lo son las acciones de impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo… En primer término, conviene precisar que la CNSC, mediante Acuerdo 502 de 2013, convocó al proceso de selección para proveer por concurso abierto de méritos el empleo de dragoneante, código 4114, grado 11, del INPEC… En el caso concreto, el actor está inconforme con la decisión de las demandadas de excluirlo del concurso de méritos para proveer el empleo de dragoneante del INPEC, es decir, cuestiona un acto administrativo de trámite y, por ende, la Sala puede estudiar de fondo el amparo solicitado, tal como lo hará a continuación… En el sub lite, está probado que el actor se inscribió al concurso de méritos para proveer el cargo de dragoneante del

INPEC y que, el 29 de marzo de 2014, envió los documentos con los que pretendía acreditar el cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos… Aparentemente, el actor aportó la fotocopia de la cédula de ciudadanía, toda vez que en la certificación transcrita se lee: Folio 1. Documento de identidad. Sin embargo, conforme con la constancia expedida por la asesora de informática de la CNSC, en la pestaña Documento de identidad el actor anexó el acta de grado, y no la cédula de ciudadanía. Lo anterior demuestra que, en realidad, el actor no aportó la cédula de ciudadanía, documento que, como se vio, era necesario para acreditar los requisitos mínimos de: (I) ser ciudadano colombiano y (II) tener 18 años o más al momento de la inscripción o menos de 25 años al momento del nombramiento. En consecuencia, las demandadas estaban habilitadas para excluir al demandante del concurso de méritos porque, conforme con el numeral 1 del artículo 10 del Acuerdo 502 de 2013, la falta de entrega de los documentos requeridos para la verificación de los requisitos mínimos es causal de exclusión de la convocatoria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 54001-23-33-000-2014-00203-01(AC)

Actor: SERGIO ANDRES GOMEZ CAICEDO

Demandado: COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Universidad de Pamplona contra la sentencia del 17 de julio de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que resolvió: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a cargos públicos del joven SERGIO ANDRÉS GÓMEZ CAICEDO, identificado

con cédula de ciudadanía No. 1.090.462.523 expedida en Cúcuta.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ordénese al representante legal de la Universidad de Pamplona y al Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSCo al funcionario idóneo competente, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, proceda a incluir al joven Sergio Andrés Gómez Caicedo, identificado con la

cédula de ciudadanía No. 1.090.462.523 expedida en Cúcuta, tanto en la base de datos del concurso de cada una de las entidades accionadas, y en la lista de admitidos y que en caso de superar la prueba presentada el día 06 de julio de 2014, decretada mediante medida provisional, se le permita continuar con las siguientes fases del concurso, para lo cual estará sujeto a la reglamentación contenida en el Acuerdo 502 de 2013 y en la Convocatoria 315 de 2013.(…)”.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, Sergio Andrés Gómez Caicedo pidió la

protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante CNSC) y la Universidad de Pamplona, por cuanto lo excluyeron de la Convocatoria 315 de 2013, abierta para proveer el empleo de dragoneante, código 4114, grado 11, del INPEC. En consecuencia, solicitó que se ordenara a las demandadas que lo incluyera en lista de admitidos de esa convocatoria y le permitieran continuar en el concurso.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: Que Sergio Andrés Gómez Caicedo se inscribió a la Convocatoria 315 de 2013, abierta por la CNSC para proveer el empleo de dragoneante, código 4114, grado 11, del INPEC Que, el 29 de marzo de 2014, a través de la página web de la CNSC, el demandante envió los documentos requeridos para acreditar el cumplimiento de los requisitos mínimos y, al finalizar tal procedimiento, se generó la constancia de envío de los documentos.

Que, el 13 de junio de 2014, la CNSC excluyó al demandante de la Convocatoria 315 de 2013 porque, supuestamente, no aportó la fotocopia de la cédula de ciudadanía, documento que era necesario para acreditar el cumplimiento de los requisitos mínimos del empleo de dragoneante del INPEC. Que, el 16 de junio de 2014, Sergio Andrés Gómez Caicedo presentó la reclamación correspondiente porque sí aportó la fotocopia de la cédula, pero que la Universidad de Pamplona confirmó la decisión de inadmitirlo.

3. Argumentos de la tutela A juicio de Sergio Andrés Gómez Caicedo, las demandadas desconocieron el derecho fundamental al debido proceso, pues lo inadmitieron al concurso de méritos para proveer el empleo de dragoneante del INPEC, a pesar de que sí aportó la cédula de ciudadanía que exigían las normas de la convocatoria. Que prueba de lo anterior es la constancia que generó la propia página web de la CNSC, que da cuenta de que los documentos sí se enviaron.

Que la decisión de las demandadas le causa un perjuicio irremediable, pues le impide continuar en el concurso de méritos, a pesar de que sí acreditó el cumplimiento de los requisitos mínimos. Que, por ende, la solicitud de amparo es procedente.

4. Intervención de las demandadas 4.1. Universidad de Pamplona El coordinador de la oficina de gestión de proyectos de la Universidad de Pamplona1 alegó que la solicitud de amparo de Sergio Andrés Gómez Caicedo es improcedente porque cuestiona la Convocatoria 315 de 2013 (acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto) contra la que puede ejercer las acciones judiciales correspondientes.

En cuando al fondo del asunto, explicó que, una vez verificados los documentos, la Universidad de Pamplona se percató de que el demandante no había aportado la cédula de ciudadanía, documento necesario para acreditar los requisitos mínimos de ser ciudadano colombiano y de edad. Que, por lo tanto, se configuró la causal de exclusión de la convocatoria prevista en el numeral 1° del artículo 10 del Acuerdo 502 de 2013, esto es: no entregar los documentos que acreditan el

cumplimiento de los requisitos mínimos. Que Sergio Andrés Gómez Caicedo tenía conocimiento de que las reglas de la convocatoria exigían la presentación de la cédula de ciudadanía para acreditar la condición de ciudadano colombiano y la edad requerida. Que, como no aportó ese documento, la universidad debía inadmitir al demandante del concurso, sin que esa decisión desconozca el derecho al debido proceso. Que, además, el demandante ejerció la reclamación que procedía contra el acto de inadmisión y la universidad la resolvió de fondo, solo que no accedió a la petición del demandante, pues estaba probado que no aportó la cédula de ciudadanía. 4.2. Comisión Nacional del Servicio Civil La CNSC coincidió con la Universidad de Pamplona, en cuanto a la improcedencia de la acción de tutela presentada por Sergio Andrés Gómez Caicedo, pues cuestiona un acto administrativo de carácter general y cuenta con otro medio de defensa. También coincidió con la Universidad de Pamplona en las razones para pedir que se niegue la tutela, esto es que la exclusión del actor obedece a que no aportó los documentos para acreditar el cumplimiento de los requisitos mínimos. 1 Según el contrato interadministrativo número 056 de 2014, la Universidad de Pamplona es el operador logístico del concurso de méritos para proveer el cargo de dragoneante del INPEC.

5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por sentencia del 17 de julio de 2014, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a cargos públicos de Sergio Andrés Gómez Caicedo y, en consecuencia, ordenó a la

Universidad de Pamplona y a la CNSC que lo admitieran en el concurso de méritos para proveer el empleo de dragoneante del INPEC y, de superar las pruebas, se le permitiera continuar en el proceso de selección. En primer término, el tribunal precisó que la Universidad de Pamplona y la CNSC han cumplido con las reglas previstas en la Convocatoria 315 de 2013, pues cierto es que el demandante no aportó la cédula de ciudadanía, a pesar de que era necesaria para acreditar la calidad de colombiano y la edad en el concurso, y, por ende, estaban habilitados para excluirlo. Sin embargo, el a quo consideró que, en virtud del principio de la buena fe y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, se debía permitir que Sergio Andrés Gómez Caicedo continuara en el concurso de méritos, habida cuenta de que los demás documentos que presentó (libreta militar, certificación laboral y certificados expedidos por el SENA) permitían inferir que sí era mayor de edad. Que, además, pudo ocurrir que la plataforma dispuesta por las demandadas para cargar los documentos hubiese presentado fallas y, por ende, la cédula de ciudadanía no aparece entre los documentos aportados por el demandante. Que, en todo caso, esas irregularidades no pueden endilgársele al demandante y, en consecuencia, debe concederse el amparo. Finalmente, el tribunal explicó que si bien el demandante puede ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que lo excluyó del concurso de méritos, lo cierto es que esa acción no es idónea ni eficaz para la

protección de los derechos fundamentales del demandante, pues, a pesar de “haberse implantado la oralidad a través de la Ley 1437 de 2011, y de que en la actualidad el accionante cuenta con 21 años de edad, 2 meses y 18 días, como lo evidencia su cédula de ciudadanía, vista a folio 3 del escrito de la tutela, es posible que en el hipotético caso en que se solicitare y se decretare una suspensión provisional del acto demandando en el transcurso de un proceso contencioso, existan otros participantes próximos a cumplir la edad de 25 años, y a quienes se les podría vulnerar sus derechos fundamentales, aunado a que también existe la posibilidad de que en un proceso contencioso, no se decrete que en últimas afectaría al accionante, pues el Concurso-Curso para dragoneante del INPEC termina para los participantes varones, en el mes de febrero de 2015, como lo señaló la Sala anteriormente al traer la normatividad a colación”2.

6. Impugnación La Universidad de Pamplona y la CNSC impugnaron la sentencia del 17 de junio de 2010. Solicitaron que se revocara y que, en su lugar, se denegaran las pretensiones de Sergio Andrés Gómez Caicedo. En general, reiteraron los argumentos expuestos en la contestación a la acción de tutela, esto es, que el demandante fue excluido del concurso de méritos porque no aportó la cédula de ciudadanía, documento exigido para acreditar la calidad de ciudadano colombiano y la edad requerida en la convocatoria.

CONSIDERACIONES La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los

derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el mecanismo de defensa legal ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En los términos de la impugnación, la Sala debe determinar si las demandadas desconocieron el derecho al debido proceso de Sergio Andrés Gómez Caicedo por haberlo excluido del concurso de méritos para proveer el empleo de dragoneante, código, 4114, grado 11, del INPEC. 2 Folio 70 del expediente. Previo a decidir, la Sala debe precisar que, por lo general, las decisiones dictadas en los concursos de méritos son actos administrativos de trámite, expedidos justamente para impulsar y dar continuidad a la convocatoria. Contra ese tipo de actos no proceden los recursos de la vía gubernativa ni las acciones contencioso administrativas. Por lo tanto, la tutela se ve como el remedio judicial idóneo y eficaz para la protección los derechos fundamentales de los concursantes3. Sin embargo, en los concursos de mérito también se expiden actos administrativos definitivos, como ocurre en los casos en los que han culminado las etapas del

concurso y existe un acto que establece la lista de elegibles para proveer los cargos ofertados. En ese caso, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sí se erige como el mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección de los derechos de las personas que se someten a un concurso de méritos4, pues se trata de un acto administrativo definitivo que define el número de plazas a ocupar y el orden de elegibilidad, según el puntaje. Por lo tanto, en ese evento, la tutela es improcedente, habida cuenta de que existe otro medio para la protección de los derechos fundamentales violados o en situación de amenaza.

En conclusión: la acción de tutela es procedente contra las decisiones que se dicten en el trámite de un concurso de méritos, siempre que se trate de un acto administrativo de trámite. Empero, si se discute una decisión definitiva (el acto que contiene la lista de elegibles, por ejemplo) la acción de tutela es improcedente porque existen otros medios de defensa judicial, que lo son las acciones de impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En el caso concreto, Sergio Andrés Gómez Caicedo está inconforme con la decisión de las demandadas de excluirlo del concurso de méritos para proveer el empleo de dragoneante del INPEC, es decir, cuestiona un acto administrativo de trámite y, por ende, la Sala puede estudiar de fondo el amparo solicitado, tal como lo hará a continuación. 3 Así lo sostuvo la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de AC00698?. La providencia dice: “las decisiones dictadas durante un concurso docente son actos de trámite,

expedidos dentro de la actuación propia del mismo y las determinaciones que en ellos se adoptan se hacen justamente para impulsar y dar continuidad al proceso de las convocatorias, en cumplimiento de los deberes legales de las entidades involucradas. Contra los actos de trámite no proceden los recursos de la vía gubernativa ni las acciones contencioso-administrativas, por lo tanto, en el caso objeto de estudio, la actora no cuenta con otros medios de defensa para lograr la continuidad en el concurso docente y las acciones de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, no son eficaces para lograr la protección a los derechos fundamentales invocados”. 4 Al respecto, ver, entre otras, las sentencias del 10 de junio de 2010. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Expedientes No. 2010-00475-01, 2010-00496-01 y 2010-00583-01, En primer término, conviene precisar que la CNSC, mediante Acuerdo 502 de 2013, convocó al proceso de selección para proveer por concurso abierto de méritos el empleo de dragoneante, código 4114, grado 11, del INPEC. El artículo 5° de ese acuerdo previó la estructura del concurso de la siguiente manera:

1. Convocatoria y divulgación

2. Inscripciones

3. Verificación de requisitos mínimos

4. Fase I. Concurso 4.1. Pruebas 4.1.1. Prueba de aptitud 4.1.2. Prueba de personalidad 4.1.3. Prueba análisis de antecedentes 4.2. Trámite de examen médico para ingreso al Curso

5. Fase II: Curso 5.1. Curso de formación teórico y práctico para mujeres N° 129

6. Conformación lista de elegibles

7. Período de prueba.

El artículo 20 de ese acuerdo señala los requisitos para ser admitido en el concurso de méritos, de la siguiente manera: “Artículo 20. Requisitos para ser admitido en el proceso. Una vez inscrito el aspirante en el presente procesos de selección, para ser considerado admitido, deberá acreditar y cumplir con los siguientes requisitos:

A. Requisitos Generales:

1. Ser ciudadano (a) Colombiano (a).

2. Edad. Tener dieciocho años o más al momento de la inscripción y menos de veinticinco años de edad, al momento del nombramiento en período de prueba. Para estos efectos, la CNSC advierte previamente que cada interesado en participar en la Convocatoria, bajo su responsabilidad debe analizar la posibilidad de cumplir este requisito y realizar libremente su inscripción a sabiendas que en desarrollo de las fases de la Convocatoria puede presentarse la situación que el aspirante cumpla los 25 años de edad antes de culminar los siguientes momentos: La fase del concurso, la fase del curso, antes de la firmeza de la lista de elegibles, o antes del nombramiento, casos en los cuales será excluido de la Convocatoria, por no cumplir el requisito de edad, exigido para el empleo ofertado.

(…)”. Por su parte, el artículo 21 del Acuerdo 502 de 2013 señala los documentos válidos para acreditar los requisitos mínimos, así: “Artículo 21°. DOCUMENTOS PARA LA ACREDITACIÓN DE REQUISITOS MÍNIMOS DEL EMPLEO DE DRAGONEANTE. La acreditación del cumplimiento de requisitos mínimos del empleo, se realizará aportando al

momento de la solicitud de documentos por parte de la CNSC o entidad delegada, los requeridos en el artículo 20 de este Acuerdo. Precisando que los requisitos definidos en los numerales 6 y 7 del artículo anterior, serán objeto de confrontación por parte de la entidad que realice el trámite de verificación del cumplimiento de requisitos mínimos, para cada aspirante. a. El aspirante aportará las siguientes acreditaciones y/o documentos, al momento que se lo solicite la CNSC, así: -Copia de la cédula de ciudadanía con ampliación al 200% -Copia de la libreta militar definitiva ampliada al 200%, para aspirantes Varones. -Copia de la tarjeta de conducta con calificación de excelente o muy buena ampliada al 200%, para aspirantes varones. -Copia del diploma de bachiller o del acta de grado -Copia de los resultados del examen de Estado – SABER PRO. b. La Comisión Nacional del Servicio Civil o la entidad delegada para el efecto, en atención a la información que dispone de cada participante, verificará el cumplimiento del requisito de inscripción en la Convocatoria No. 315/ 2013 INPEC, sin necesidad que el aspirante adjunte documento al respecto. De igual manera, se procederá con los antecedentes disciplinarios, judiciales y de policía”. En el sub lite, está probado que Sergio Andrés Gómez Caicedo se inscribió al concurso de méritos para proveer el cargo de dragoneante del INPEC y que, el 29 de marzo de 2014, envió los documentos con los que pretendía acreditar el cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos. En efecto, en la certificación que generó la página web de la CNSC se relacionan los documentos que aportó el

demandante de la siguiente manera:

CONVOCATORIA: No. 315 DE 2013 INPEC

DRAGONEANTES

ENTIDAD: INSTITUTO NACIONAL

PENITENCIARIO Y CARCELARIO

INPEC

DOCUMENTO DE 1090462523

IDENTIDAD

PIN: 3159918312

NOMBRE DEL ASPIRANTE GOMEZ CAICEDO SERGIO

ANDRES (sic)

CERTIFICADO DE DOCUMENTOS

N. FOLIO DOCUMENTOS ESPECÍFICOS 1 Documento de identidad 3 Libreta militar 2 Tarjeta de conducta 4 Resultados prueba de estado – icfes Aparentemente, Sergio Andrés Gómez Caicedo aportó la fotocopia de la cédula de ciudadanía, toda vez que en la certificación transcrita se lee: “FOLIO 1.

Documento de identidad”. Sin embargo, conforme con la constancia expedida por la asesora de informática de la CNSC5, en la pestaña “Documento de identidad” el actor anexó el acta de grado, y no la cédula de ciudadanía. Lo anterior demuestra que, en realidad, Sergio Andrés Gómez Caicedo no aportó la cédula de ciudadanía, documento que, como se vio, era necesario para acreditar los requisitos mínimos de: (I) ser ciudadano colombiano y (II) tener 18 años o más al momento de la inscripción o menos de 25 años al momento del nombramiento. En consecuencia, las demandadas estaban habilitadas para excluir al demandante del concurso de méritos porque, conforme con el numeral 1° del artículo 10 del Acuerdo 502 de 20136, la falta de entrega de los documentos requeridos para la verificación de los requisitos mínimos es causal de exclusión de la convocatoria.

La Sala no comparte los argumentos expuestos por el a quo para conceder el amparo, pues las reglas de la Convocatoria 315 de 2013 señalan claramente que la cédula de ciudadanía es el único documento válido para demostrar la calidad de colombiano y para acreditar que, al momento de la inscripción, estaba en el rango de edad de 18 a 25 años. No es cierto que la cédula de ciudadanía pueda sustituirse por otro documento que permita inferir la nacionalidad colombiana y la edad, por cuanto esa posibilidad no está prevista en las reglas de la convocatoria. En conclusión, las demandadas no desconocieron el derecho al debido proceso del demandante y, por lo tanto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegará el amparo solicitado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 5 Folios 39-44 del expediente. 6 “Artículo 10. CAUSALES DE EXCLUSIÓN DE LA CONVOCATORIA: Son causales de exclusión de la

Convocatoria las siguientes:

1. No entregar en las fechas previamente establecidas por la CNSC, los documentos soportes para la verificación de requisitos mínimos y la aplicación de la prueba de análisis de antecedentes, entregarlos incompletos, entregarlos extemporáneamente o presentar documentos ilegales.

(…)” FALLA

1. Revocar la sentencia impugnada. En su lugar, denegar el amparo solicitado por Sergio Andrés Gómez Caicedo, por las razones expuestas en la parte

motiva de esta providencia.

2. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ