CE-54001-23-33-000-2017-00045-01(ACU)-2017

RECLAMO DE LAS ACREENCIAS LABORALES / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Existencia de otro medio de defensa judicial / PROCESO EJECUTIVO - Medio de defensa idóneo La pretensión de la acción de cumplimiento está soportada en la Resolución número 01881 de 1998, proferida por el Director General de la Policía Nacional (…) el demandante requiere que se ordene el cumplimiento del artículo 2º de la Resolución 1881 de 1998, en la cual el Director General de la POLICÍA NACIONAL ordenó que la Tesorería General de la entidad devolviera los haberes retenidos durante la suspensión penal dictada en su contra. (…) Esta Sección confirmará el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el que se declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento presentada por el [demandante] (…) la Sala no puede pasar por alto que el actor pudo haber adelantado el proceso ejecutivo para reclamar la acreencia consignada en la Resolución 1881 de 1998. De esta manera, la acción de cumplimiento también es improcedente por cuanto el actor tuvo otro medio de defensa judicial para reclamar el acatamiento del acto administrativo mencionado, de acuerdo a lo ordenado en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 (…) Ese argumento fue adoptado por la Sala en un caso similar, en el que se reclaman acreencias laborales a través de esta acción constitucional.

NOTA DE RELATORÍA: La Sección Quinta decidió un caso similar en sentencia del 9 de septiembre de 2005, exp. 08001-23-31-000-2004-02322-01(ACU),

Consejera ponente: Maria Nohemí Hernández Pinzón.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 54001-23-33-2017-00045-01(ACU)

Actor: RODRIGO ALFONSO VEGA QUINTERO Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 3 de marzo de 2017 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda En ejercicio de la acción de cumplimiento, RODRIGO ALFONSO VEGA QUINTERO, a través de apoderado1, demandó a la DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL el cumplimiento del artículo 2 de la Resolución 01881 del 2 de julio de 1998. 1.2. Hechos El 2 de julio de 1998 se expidió la Resolución 1881 en la que se estableció la existencia de una deuda a favor del agente de la Policía Nacional RODRIGO ALFONSO VEGA QUINTERO. En el artículo 2º de ese acto, se reconoció el beneficio consistente en la devolución a cargo de la Tesorería General de dicha entidad, de las sumas retenidas durante la suspensión penal ordenada en la

Resolución 04072 de 1996. La entidad demandada se ha negado reiteradamente a darle cumplimento a dicho acto administrativo alegando diferentes razones. El actor indica que se ha solicitado el acatamiento de la Resolución mediante peticiones que fueron respondidas el 10 de septiembre de 1999, el 8 de junio de 2000 y el 21 de enero de 2016, así como a través del trámite de conciliaciones extrajudiciales, la última de las cuales fue citada para el 30 de agosto y el 29 de noviembre de 2016, sin que se registrara la asistencia de la apoderada de la Policía Nacional. 1.3. Actuación procesal Por auto del 17 de enero de 2017 la demanda fue inadmitida por el Tribunal y se ordenó corregir los defectos advertidos para que el demandante precisara la autoridad demandada y probara la constitución en renuencia. A pesar de que el actor no acató lo anterior, la acción fue admitida por auto del 2 de febrero de 2017, en el que se ordenó la notificación personal del Director General de la Policía Nacional. 1.4. Contestación de la POLICÍA NACIONAL Indicó que los hechos narrados en la demanda son inexactos y que la entidad no se ha negado a dar cumplimiento a la Resolución 01881 de 1998. Se opuso a la pretensión y manifestó que esta acción es improcedente por cuanto el actor cuenta con otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento del acto administrativo. Precisó que en 2014 se celebró conciliación que resultó fallida, debido a la falta de ánimo conciliatorio de la apoderada de RODRIGO ALFONSO

VEGA QUINTERO.

Así también, se celebró conciliación el 2 de junio de 2016, la cual fue convocada para agotar el requisito de procedibilidad para instaurar la correspondiente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al poder otorgado el 1º de abril de 2016. 1 Folio 1. 1.5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 2 de marzo de 2017, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento. Relacionó las bases constitucionales y legales de la acción y recordó que una de sus causales de improcedencia es cuando se persigue el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Concluyó que, en este caso, en donde se pretende el acatamiento del artículo 2 de la Resolución 1881 de 1998, se encuadra dentro de tal hipótesis, máxime cuando el actor manifestó que se persigue el reintegro de los dineros que adeuda la POLICÍA NACIONAL. Agregó que se debe tener en cuenta que la audiencia de conciliación del 30 de agosto de 2016 se declaró fallida, debido a la falta de ánimo conciliatorio de la apoderada del actor y a pesar de que el Comité Técnico de la POLICÍA NACIONAL había autorizado el acuerdo por la suma establecida en la Resolución 1881 de 1998. Finalmente, precisó que a este caso no le aplica la improcedencia por existir otra forma de defensa judicial, ya que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no constituye un medio idóneo para que el actor reclame los recursos establecidos en la Resolución referida. 1.6. Impugnación

El apoderado del actor sustentó la impugnación a partir de una sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 10 de agosto de 2000 (Acu1564). Estimó que una cosa es la determinación del gasto público y otra, muy distinta, pedir el cumplimiento de una norma correspondiente a una partida presupuestal concreta. Agregó que la POLICÍA renunció sin justificación al acatamiento de la Resolución con lo que le vulneró el debido proceso administrativo.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” (Ley 1437 de 20112), y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado 2 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)” que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “…apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las

acciones de cumplimiento”. 2.2.- Generalidades de la acción de cumplimiento La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 19973, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado, en sede administrativa, antes de ejercitar la demanda, la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió, al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción;

d) Que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 2.3.- Acto que se solicita acatar 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. La pretensión de la acción de cumplimiento está soportada en la Resolución número 01881 de 1998, proferida por el Director General de la Policía Nacional. La parte resolutiva de este acto ordenó lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO: Con fecha 01-JUL-98 restablécese en el ejercicio de funciones y atribuciones a: (…)

VEGA QUINTERO RODRIGO ALFONSO. DPTO POLICÍA NORTE

SANTANDER ARTÍCULO SEGUNDO: La Tesorería General de la Policía Nacional, procederá a devolver los haberes retenidos durante la suspensión penal de la persona antes mencionada”. 2.4. Del agotamiento del requisito de procedibilidad La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo, con citación precisa de éste4, y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para

los fines de la acción de cumplimiento”5 4 Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”. (Negrita fuera de texto) 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de Sobre este tema, esta Sección6 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que

incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 6 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Consejera Ponente: Doctora Susana Buitrago. desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella

define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos7” (Negrillas fuera de texto). Al respecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. 7 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla. Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, que de este pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.8 En este caso, consta que el actor pidió, desde el año 1998, que se procediera al pago de las sumas establecidas en la Resolución 01881 de 19989. Aunque sobre

esta petición concreta no existe constancia de haber sido respondida, sí existen oficios suscritos por la Tesorería General de la Policía de los años 1999 (fl. 13) y 2000 (fl. 14) en donde la entidad explica por qué no puede proceder al pago de lo requerido por el actor. Además, se puede inferir que una solicitud similar fue elevada en 2015 o 2016, ya que, el 21 de enero de esa anualidad, la demandada respondió una petición para el pago de los salarios retenidos, a partir de la cual consideró que se debía dar trámite a una conciliación extrajudicial “con la finalidad de poder realizar la devolución de los haberes que se adeuden” (fl. 15). En razón del cumplimiento del requisito de procedibilidad mencionado, la Sala abordará el estudio del presunto incumplimiento de la Resolución 1881 de 1998. 2.5. Caso concreto En este caso, el demandante requiere que se ordene el cumplimiento del artículo 2º de la Resolución 1881 de 1998, en la cual el Director General de la POLICÍA NACIONAL ordenó que la Tesorería General de la entidad devolviera los haberes retenidos durante la suspensión penal dictada en su contra. Por su parte, la demandada manifestó que no ha incumplido ese acto y que, en todo caso, la acción de cumplimiento es improcedente, por cuanto el actor tiene a su disposición otro medio de defensa. La primera instancia consideró que la acción es improcedente porque el cumplimiento del acto administrativo implica una pretensión económica y en la impugnación el actor replicó que, de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de

8 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. 9 Folio 12, oficio firmado por el demandante del 13 de agosto de 1998. Estado, esta acción está limitada para establecer gastos, mas no para garantizar la ejecución de un gasto o de una partida presupuestal con un destino cierto. Esta Sección confirmará el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el que se declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento presentada por el señor RODRIGO ALFONSO VEGA QUINTERO. En efecto, la Sala no puede pasar por alto que el actor pudo haber adelantado el proceso ejecutivo para reclamar la acreencia consignada en la Resolución 1881 de 1998. De esta manera, la acción de cumplimiento también es improcedente por cuanto el actor tuvo otro medio de defensa judicial para reclamar el acatamiento del acto administrativo mencionado, de acuerdo a lo ordenado en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997. Ese argumento fue adoptado por la Sala en un caso similar, en el que se reclaman acreencias laborales a través de esta acción constitucional: “b) En segundo lugar, el actor podría perseguir el cumplimiento de la referida Resolución No. 000552 de 12 de agosto de 2002 a través de un proceso ejecutivo, pues la finalidad de este mecanismo es, precisamente, el cumplimiento de las obligaciones contenidas en actos de la administración o en sentencias que le impongan alguna condena. En consecuencia, el demandante contaría con otro instrumento judicial

idóneo y eficaz para formular la pretensión de acatamiento del acto administrativo mencionado, presentándose en ésta forma la causal de improcedencia descrita en el inciso segundo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, que imprime a la acción de cumplimiento un carácter residual y subsidiario frente a los instrumentos judiciales previstos en el ordenamiento jurídico colombiano.”10 Así las cosas, la Sala encuentra que hay lugar a confirmar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander del 2 de marzo de 2017; pero por 10 Consejo de Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON. Nueve (9) de septiembre de dos mil cinco (2005).

Radicación número: 08001-23-31-000-2004-02322-01(ACU). Actor: JEAN HAROLD BUJATO VENENCIA. las razones indicadas en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 2 de marzo de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en cuanto declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento interpuesta por RODRIGO ALFONSO VEGA

QUINTERO.

SEGUNDO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera ALBERTO YEPES BARREIRO Consejero Con aclaración de voto