CE-54001-23-33-000-2018-00001-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDADExistencia de otro medio de defensa judicial / ADICIÓN DE LA SENTENCIA /

RECURSO DE APELACIÓN

[E]l problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del 23 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, se ajustó a derecho al declarar improcedente la tutela, por falta del presupuesto de subsidiariedad, con fundamento en que el Sena no interpuso el recurso de apelación ni solicitó la adición del fallo dictado en la audiencia del 21 de noviembre de 2017. (…) [L]a Sala concluye que la entidad demandante no ejerció los medios de defensa ordinarios que procedían contra la decisión cuestionada, pues no solicitó la adición ni apeló la sentencia que ahora controvierte. La entidad optó por hacer valer sus argumentos a través de la acción de tutela, como si esta acción pudiera emplearse en reemplazo de los mecanismos ordinarios establecidos en la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., cinco (5) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 54001-23-33-000-2018-00001-01(AC)

Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE

Demandado: JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE CÚCUTA

La Sala decide la impugnación formulada por el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) contra la sentencia del 23 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que declaró improcedente la tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el Sena, por intermedio de apoderado judicial, pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que estimó vulnerados por el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta, con ocasión de la sentencia dictada en la audiencia del 21 de noviembre de 2017, que ordenó seguir adelante la ejecución en el proceso ejecutivo instaurado por el señor Samuel Antonio Villada Otálvaro, y contra el auto del 12 de diciembre de 2017, que rechazó, por extemporáneo, el recurso de apelación contra la anterior decisión. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se tutelen los derechos fundamentales del debido proceso y de igualdad que han sido vulnerados por la señora Juez Tercero Administrativo Oral para la época de los hechos doctora NEYLA YADIRA LÓPEZ CONTRERAS a la Entidad que represento SERVICIO NACIONAL

DE APRENDIZAJE SENA REGIONAL NORTE DE SANTANDER.

SEGUNDA: Que se ordene de manera inmediata al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cúcuta se anule todo lo actuado en la audiencia de instrucción y juzgamiento o en su defecto se conceda el recurso de apelación interpuesto por flagrante violación al debido proceso y derecho a la igualdad1.

2. Hechos

1 Folio 3. Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Samuel Antonio Villada Otálvaro interpuso demanda ejecutiva contra el Sena, para obtener el cumplimiento forzoso de la sentencia del 13 de febrero de 2009, confirmada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante fallo del 30 de agosto de 2013, que accedió a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y condenó a la entidad a reliquidar la pensión de jubilación del actor. 2.2. En la audiencia de instrucción y juzgamiento celebrada el 21 de noviembre de 2017, el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta ordenó seguir adelante con la ejecución, al estimar que la suma pagada por el Sena no había sido suficiente para cubrir la totalidad de la obligación. 2.3. Mediante escrito presentado el 23 de noviembre de 2017, el Sena interpuso recurso de apelación contra el fallo y, por auto del 12 de diciembre de 2017, el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta lo rechazó, por extemporáneo, al estimar que, conforme con el artículo 322 de la Ley 1564 de 20122, el recurso debía instaurarse en la misma audiencia.

3. Argumentos de la tutela 2 Código General del Proceso – C.G.P. 3.1. El Sena alegó que, al dictar el fallo del 21 de noviembre de 2017, el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta no tuvo en cuenta que la entidad propuso la excepción de «INDEBIDA UTILIZACIÓN DEL PROCESO EJECUTIVO

IMPROPIO», que se sustentó en que, como el título base de recaudo era una sentencia judicial ejecutoriada, conforme con el artículo 335 del Decreto 1400 de 19703, la demanda ejecutiva debió interponerse dentro de los 60 días siguientes a la ejecutoria de la providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior. 3.2. Además, sostuvo que la providencia cuestionada no tuvo en cuenta que el Sena, mediante la Resolución 01420 de 2014, dio cumplimiento a la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y reconoció al señor Villada Otálvaro la suma de $ 71.718.633, lo que demuestra que ya se cumplió la orden dada en la sentencia base de recaudo. 3.3. Dijo que, en la audiencia del 21 de noviembre de 2017, la Juez Tercera Administrativa de Cúcuta no tuvo en cuenta los argumentos de la contestación de la demanda ni le concedió la oportunidad para controvertir la decisión de fondo adoptada. 3.4. Por otra parte, señaló que no había lugar a condenar en costas a la entidad ejecutada, porque el artículo 365 del CGP establece que el juez puede abstenerse de efectuar esa condena, cuando la demanda prospere parcialmente, como en este caso, en el que se declaró probada, en parte, la excepción de pago.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada 3 Código de Procedimiento Civil – C.P.C. 4.1. La titular del Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta señaló que el proceso ejecutivo se rige por el Código General del Proceso, por lo que la norma

aplicable para establecer la oportunidad para recurrir la sentencia es el artículo 322 ibídem, que dice que la sentencia que se notifica en estrados debe ser apelada en la misma audiencia. Que, a pesar de eso, una vez se notificó el fallo en la audiencia del 21 de noviembre de 2017, ninguna de las partes interpuso el recurso de apelación, a pesar de haber tenido la oportunidad de intervenir en la diligencia, por lo que la decisión quedó ejecutoriada. 4.2. Dijo que, por tanto, por auto del 12 de diciembre de 2017, se rechazó el recurso de apelación presentado por el Sena mediante escrito del 23 de noviembre de 2017, pues era extemporáneo. 4.3. Por último, se refirió a las causales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y alegó que, en este caso, no se cumplió con el presupuesto de subsidiariedad, porque la entidad demandante no agotó el medio ordinario de defensa, esto es, el recurso de apelación contra el fallo del 21 de noviembre de 2017.

5. Sentencia impugnada 5.1. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 23 de enero de 2018, declaró improcedente la tutela, al estimar que el Sena no interpuso oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia del 21 de noviembre de 2017, es decir, en el curso de la audiencia de instrucción y juzgamiento, como lo ordena el artículo 322 del CGP. 5.2. Que, además, si la entidad consideraba que el juzgado había omitido la

resolución de las excepciones propuestas, debió solicitar la adición de la sentencia, conforme con el artículo 287 ibídem.

6. Impugnación 6.1. El Sena impugnó la sentencia del 23 de enero de 2018. Sostuvo que el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta no tuvo en cuenta que el numeral 3º del artículo 322 del CGP establece que el recurso de apelación contra la sentencia puede interponerse dentro de los tres días siguientes a la finalización de la audiencia, por lo que debió dar viabilidad al recurso interpuesto por la entidad, pues fue presentado el 23 de noviembre de 2017, esto es, dos días después de la audiencia de instrucción y juzgamiento. 6.2. Señaló que el a quo no tuvo en cuenta que la tutela cumplía con los presupuestos generales para la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. En especial, dijo que cumplía el presupuesto de la inmediatez y que la irregularidad procesal en que incurrió la autoridad judicial demandada tenía incidencia sobre la decisión adoptada. 6.3. Contra las conclusiones de la sentencia impugnada, dijo que el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta no otorgó el término para interponer los recursos contra la sentencia, pues nunca concedió el uso de la palabra a los apoderados de las partes. 6.4. Por último, se refirió a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que establece las causales genéricas y específicas de la acción de tutela contra providencias judiciales.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales

A partir del año 20124, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. 4 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha

aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»6.

2. Planteamiento del problema jurídico En los términos de la impugnación, el problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del 23 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de 6 SU-573 de 2017.

Norte de Santander, se ajustó a derecho al declarar improcedente la tutela, por falta del presupuesto de subsidiariedad, con fundamento en que el Sena no interpuso el recurso de apelación ni solicitó la adición del fallo dictado en la audiencia del 21 de noviembre de 2017. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá al requisito de subsidiariedad de la acción de tutela y adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto.

3. Solución del caso 3.1. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de

protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó7: 7 Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para

alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 3.2. En el sub lite, el Sena controvierte el fallo dictado por el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta en la audiencia del 21 de noviembre de 2017, que resolvió en primera instancia la demanda ejecutiva instaurada por el señor Samuel Antonio Villada Otálvaro, para obtener el cumplimiento forzoso de la sentencia del 13 de febrero de 2009, confirmada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante decisión del 30 de agosto de 2013, que condenó a la entidad a reliquidar la pensión de jubilación. El Sena alegó, en síntesis que: (i) el juzgado no resolvió una de las excepciones propuestas, que estaba orientada a enervar el título, por falta de oportunidad en la

interposición de la demanda ejecutiva; (ii) mediante acto administrativo, la entidad ya había reconocido al demandante la suma de dinero derivada de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, y (iii) la juez no le concedió la oportunidad para interponer, en curso de la audiencia, el recurso de apelación contra el fallo. 3.3. Frente al primero de los argumentos de la demandante, la Sala advierte que el artículo 287 del CGP establece que la adición de la sentencia procede cuando se omite «resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento». La adición de la sentencia es el medio legal eficaz e idóneo, establecido en los estatutos procesales, para que las partes pidan al juez que se pronuncie frente a alguna de las cuestiones que se proponen en la demanda, en la contestación o en el recurso de apelación, o frente a los puntos que, por expreso mandato legal, deben definirse en la sentencia. Es claro, entonces, que la adición de la sentencia era el medio de defensa eficaz con que contaba el Sena para que el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta se pronunciara respecto de la excepción aludida, que debía ser resuelta como extremo de la litis. 3.4. En cuanto al segundo argumento, que tiene que ver con el fondo de lo decidido en el fallo, esto es, con la orden de seguir adelante la ejecución por el monto que el juzgado estimó como no pagado, la Sala advierte que el medio procesal para exponerlo era el recurso de apelación contra esa providencia

judicial, que debió interponerse en el momento en que el fallo fue notificado en estrados. En efecto, conforme con lo establecido en numeral 1º del artículo 322 del CGP, aplicable al proceso ejecutivo que se adelanta en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando el fallo es dictado en audiencia, queda notificado en estrados y las partes deben interponer allí el recurso de apelación. Por el contrario, cuando la sentencia que se dicta por fuera de audiencia, la apelación puede instaurarse dentro de los tres días siguientes a la notificación8. 3.5. Ahora, en cuanto al tercer argumento de la tutela, luego de analizar el video de la audiencia de instrucción y juzgamiento del 21 de noviembre de 2017, la Sala advierte que, una vez dictado el fallo, el apoderado del Sena guardó silencio, en lugar de pedir el uso de la palabra, con la finalidad de solicitar la adición o para recurrir el fallo. Únicamente el apoderado del demandante intervino, simplemente para manifestar que no interponía ningún recurso, por lo que la decisión quedó ejecutoriada. 3.6. Siendo así, la Sala concluye que la entidad demandante no ejerció los medios de defensa ordinarios que procedían contra la decisión cuestionada, pues no solicitó la adición ni apeló la sentencia que ahora controvierte. La entidad optó por hacer valer sus argumentos a través de la acción de tutela, como si esta acción pudiera emplearse en reemplazo de los mecanismos ordinarios establecidos en la ley. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia T-520 de 1992, explicó

que la persona que «no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo 8 Artículo 322. Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas:

1. El recurso de apelación contra cualquier providencia que se emita en el curso de una audiencia o diligencia, deberá interponerse en forma verbal inmediatamente después de pronunciada. El juez resolverá sobre la procedencia de todas las apelaciones al finalizar la audiencia inicial o la de instrucción y juzgamiento, según corresponda, así no hayan sido sustentados los recursos.

La apelación contra la providencia que se dicte fuera de audiencia deberá interponerse ante el juez que la dictó, en el acto de su notificación personal o por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación por estado. (…). valer en ocasión propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal». Entonces, el juez constitucional no se encuentra habilitado para emitir un pronunciamiento de fondo, pues no le corresponde decidir cuestiones que no fueron discutidas ante la autoridad judicial competente. Se insiste: esta acción

constitucional no puede reemplazar los mecanismos ordinarios previstos en la ley para la defensa de los derechos. 3.7. Finalmente, como la entidad demandante no expuso ningún argumento concreto contra el auto del 12 de diciembre de 2017, que rechazó el recurso de apelación instaurado contra el fallo del 21 de noviembre de 2017, la Sala no hará ningún pronunciamiento en relación con esa providencia. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión impugnada, que declaró improcedente el amparo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ