CE-54001-23-33-000-2021-00005-01(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACCIÓN U OMISÍON DE AUTORIDAD

JUDICIAL - Niega / AUSENCIA DE MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA /

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[C]orresponde a la Sala determinar si acertó el a quo al concluir que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta no incurrió en mora judicial injustificada al no proferir la sentencia de primera instancia que resuelva la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora [N.G. de S.] contra Cremil y la señora [L.M.L.P.]. (…) [L]a Sala estima que la demora en la decisión del caso tiene justificación, puesto que el juez conductor del proceso rindió informe en el que dio cuenta de la situación por la que atraviesa el despacho judicial por la alta carga laboral: 823 procesos ordinarios y más de 50 procesos al despacho para sentencia, entre los cuales se encuentra el de la demandante con los últimos turnos. Además, porque las nuevas medidas adoptadas por la pandemia originada por la COVID-19 implicaron la digitalización de los expedientes, labor dispendiosa que se debe realizar en conjunto con los demás deberes del despacho, tales como la realización de audiencias y trámite de acciones constitucionales. Siendo así, resulta claro que la mora obedece a una situación objetiva y razonable (carga laboral y congestión judicial), ajena a la voluntad de la autoridad judicial demandada y, por lo tanto, para la Sala se encuentra justificada. (…) De modo que la Sala coincide con el a quo en que si la demandante considera que está en una situación especial para alterar el turno de fallo, así debe solicitarlo directamente

ante el juez de conocimiento, que es el competente para decidir sobre su procedencia. Los argumentos sobre la falta de servicio de salud y que la discusión es de puro derecho debe proponerlos ante el juez natural del proceso para que determine si, como lo considera la actora, permiten la prelación de turno. Queda resuelto el problema jurídico: acertó el juez de primera instancia al concluir que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta no incurrió en mora judicial injustificada, al no proferir sentencia de primera instancia en el [citado] proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 54001-23-33-000-2021-00005-01(AC)

Actor: NUBIA GARCÉS DE SÁNCHEZ Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DE CÚCUTA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Nubia Garcés de Sánchez contra la sentencia del 27 de enero de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que denegó las pretensiones de la demanda de tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, la señora Nubia Garcés de Sánchez pidió la protección de los derechos fundamentales a la

vida, a la dignidad humana y al mínimo vital, que estimó vulnerados por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: Primero:- Que se me conceda la tutela de mis derechos fundamentales (…) teniendo en cuenta mi avanzada edad y mi precario estado de salud y se ordene al Señor Juez Segundo Administrativo de Cúcuta que profiera la sentencia que me permite percibir el Mínimo Vital que reclamo en el Proceso.

Segundo: - En consecuencia se le ORDENE a la DIRECCIÓN DE LA CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES, para que proceda a ejecutar todas las medidas administrativas necesarias para reconocerme como Sustituta de la Cuota Pensional de mi difunto esposo SP(R) FERNANDO SÁNCHEZ RUÍZ, y el pago del retroactivo pensional a que hubiere en cumplimiento de la Sentencia que restablezca mis derechos reclamados.

Tercero: - Que se me conceda la tutela de los derechos accionados, porque el Señor Juez debió atender mis súplicas cuando se enteró que la DIRECCIÓN DE LA CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES desconoció el DEBIDO PROCESO conforme lo ordena el Decreto Ley 1211 de 1990, en su ARTÍCULO 237.

2. Hechos y argumentos de la acción de tutela Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La señora Nubia Garcés de Sánchez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares

(Cremil) y la señora Lilia María López Peña, para obtener la nulidad de las

Resoluciones Nos. 5630 del 24 de junio de 2014, 6327 del 16 de julio de 2014 y 8176 del 26 de septiembre de 2014, que reconocieron la pensión sustitutiva por el fallecimiento del señor Fernando Sánchez a la señora López Peña, en calidad de compañera permanente supérstite. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se reconociera a su favor la pensión sustitutiva en calidad de cónyuge sobreviviente del causante. 2.2. La demanda correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta y se encuentra al despacho para fallo desde julio del año 2019. 2.3. El 2 de julio de 2020 la actora presentó solicitud de impulso procesal. 2.4. A juicio de la demandante, la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados, al incurrir en mora judicial injustificada, pues a la fecha de presentación de la acción de tutela no ha resuelto a su favor la sustitución pensional reclamada. Además, puso de presente que es una persona de la tercera edad, padece de cáncer y que fue desafiliada de los servicios de salud de las Fuerzas Militares.

3. Intervenciones 3.1. El juez segundo Administrativo Oral de Cúcuta solicitó que se declarara improcedente el amparo solicitado, por cuanto, a su juicio, no ha incurrido en mora judicial injustificada en la resolución de la demanda de la señora Garcés de Sánchez y, por ende, no existía una conducta respecto de la que se pudiera efectuar un juicio de vulnerabilidad de derechos fundamentales. La autoridad

judicial explicó que a pesar de que el proceso ingresó al despacho para proferir sentencia en julio del año 2019, aún no se ha emitido el correspondiente fallo, por el alto nivel de congestión judicial. 3.1.1. En ese sentido, explicó que la carga actual del despacho judicial ascendía a 823 procesos ordinarios, con más de 50 procesos al despacho para sentencia, correspondiéndole al proceso de la demandante los últimos turnos. 3.1.2. Que, además, debía tenerse en cuenta la dificultad causada por la pandemia de la COVID-19 para impulsar los procesos de conocimiento del juzgado, pues se hizo necesaria la digitalización de los expedientes, a pesar de que ese despacho no contaba con los recursos adecuados para dicha labor. Dijo que a la carga anterior debían sumarse los incidentes de desacato que se han abierto y de los cuales “muchos por corresponder a tratamientos integrales son reanudados continuamente”. 3.1.3. Por último, manifestó que si bien con la entrada en vigencia de la oralidad se propende porque la mayoría de los procesos se resuelvan en la audiencia inicial, lo cierto era que no resulta posible decidir todos los procesos en una única audiencia, lo que ha conllevado a que diariamente se celebren de dos a cinco audiencias, entre iniciales, de pruebas, de pacto de cumplimiento y de conciliación. 3.2. La señora Lilia María López Peña, vinculada en calidad de tercera con interés, se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. En concreto, manifestó que se encontraban a la espera de la sentencia de primera instancia que profiera el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta y que entiende

que la pandemia ha causado lentitud en la actividad judicial. 3.2.1. Por otro lado, manifestó que el tema del reconocimiento de la sustitución pensional ya fue objeto en otra acción de tutela que promovió y que, en esa oportunidad, el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral, determinó que, al encontrarse en trámite ante el Juez Segundo Administrativo Oral de Cúcuta, era éste el que debía resolverlo.

4. Sentencia impugnada 4.1. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por sentencia del 27 de enero de 2021, denegó las pretensiones de la demanda de tutela. En concreto, estimó que no existía mora judicial, pues la misma no se configuraba por el solo transcurso del tiempo, sino que debía ser injustificada y probada la negligencia de la autoridad judicial demandada. 4.2. Señaló que si bien el expediente de la demandante se encontraba al despacho para sentencia desde julio del año 2019, no podía catalogarse esa omisión como caprichosa o negligente, pues obedecía a razones objetivas, como lo era la congestión judicial que enfrentaba la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4.3. Que, además, la actora no acreditó la enfermedad grave que afirmó tener y, por otro lado, contrario a su afirmación relativa a que no estaba afiliada al sistema de salud, se encontró que estaba afiliada a la EPS Ecoopsos EPS S.A.S. del régimen subsidiado. 4.4. El a quo consideró que alterar el turno de ingreso del expediente al despacho desconocería los derechos a la igualdad y al debido proceso de las demás personas que también están esperando las decisiones del caso particular. No

obstante, dijo que si la demandante estimaba que su situación se enmarcaba en alguno de los presupuestos establecidos para alterar el turno del proceso, podía intentarlo ante el juzgado elevando una solicitud en ese sentido. 4.5. Por último, adujo que las medidas tomadas por el Consejo Superior de la Judicatura producto de la pandemia, no permitió el normal desarrollo de la actividad judicial, lo que afectó la productividad en todos los despachos judiciales.

5. Impugnación 5.1. La actora impugnó la sentencia de primera instancia. Solicitó que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la acción de tutela. Para el efecto, manifestó que el a quo no tuvo en cuenta que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta vulneró los derechos fundamentales invocados y menos aún la situación especial de la actora, esto es, su avanzada edad (70 años) y su estado de salud, sobre el que si existía dudas bien pudo pedirse la historia clínica a las Fuerzas Militares para comprobarlo. 5.2. Insistió en que la autoridad judicial demandada incurrió en mora judicial injustificada y manifestó que el caso que debía resolver era de puro derecho y que cuenta con suficiente jurisprudencia de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Que, además, aunque el a quo se refirió a que no se podía alterar el turno, lo cierto era que el juzgado en ningún momento mencionó que existiera uno. 5.3. Adicionalmente, manifestó que no se tuvo en cuenta que la actora antes de la

muerte del causante estaba recibiendo el servicio de salud por parte de la Entidad Militar, que fue retirada arbitrariamente.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela 1.1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2. La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si acertó el a quo al concluir que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta no incurrió en mora judicial injustificada al no proferir la sentencia de primera instancia que resuelva la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Nubia Garcés de Sánchez contra Cremil y la señora Lilia María López Peña. 2.2. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a la mora judicial,

analizará las actuaciones adelantadas en el proceso enunciado y adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto.

3. La mora judicial 3.1. Previo a resolver, conviene decir que la mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) la inobservancia de los plazos dispuestos por la ley para adelantar la actuación judicial; (ii) la inexistencia de un motivo razonable que justifique la demora, y (iii) la tardanza debe ser imputable a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes por parte del juez1. 3.2. El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales. Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas. 3.3. Sobre el particular, la sentencia T-186 de 2017 señaló que existe relación de conexidad necesaria entre la noción de plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, a tal punto que esos son los criterios que deben analizarse para

establecer si se configuró o no una amenaza o violación al debido proceso o de acceso a la administración de justicia. De modo que el funcionario incumplido debe demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de dichos derechos y, por ende, la mora judicial solo estará justificada cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles. Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.

4. Respuesta al problema jurídico planteado 4.1. De la información registrada en el sistema de gestión judicial, se observa que, en efecto, el 2 de julio de 2019, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que actúa como demandante la señora Nubia Garcés de Sánchez, ingresó al despacho del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta, para dictar sentencia. 4.2. En el sub lite, la Sala estima que la demora en la decisión del caso tiene justificación, puesto que el juez conductor del proceso rindió informe en el que dio cuenta de la situación por la que atraviesa el despacho judicial por la alta carga laboral: 823 procesos ordinarios y más de 50 procesos al despacho para sentencia, entre los cuales se encuentra el de la demandante con los últimos

turnos. Además, porque las nuevas medidas adoptadas por la pandemia originada por la COVID-19 implicaron la digitalización de los expedientes, labor dispendiosa que se debe realizar en conjunto con los demás deberes del despacho, tales como la realización de audiencias y trámite de acciones constitucionales. 1 Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-230 de 2013, T-186 de 2016, T-052 de 2018 y T-441 de 2020. 4.3. Siendo así, resulta claro que la mora obedece a una situación objetiva y razonable (carga laboral y congestión judicial), ajena a la voluntad de la autoridad judicial demandada y, por lo tanto, para la Sala se encuentra justificada. 4.4. Además, tampoco se probó la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues, aunque efectivamente la demandante tiene una avanzada edad, esa circunstancia, por sí misma, no demuestra una grave afectación de derechos fundamentales, menos aun cuando tampoco probó –carga procesal que le correspondía– que efectivamente padece de una enfermedad terminal y que no cuenta con servicio de salud, como lo alegó en la tutela. 4.5. Además, contra lo dicho por la actora, sí existe turno para fallo. Conforme con el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, es obligatorio para los jueces dictar las sentencias en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos previstos en la ley. 4.5.1. De modo que la Sala coincide con el a quo en que si la demandante

considera que está en una situación especial para alterar el turno de fallo2, así debe solicitarlo directamente ante el juez de conocimiento, que es el competente para decidir sobre su procedencia. Los argumentos sobre la falta de servicio de salud y que la discusión es de puro derecho debe proponerlos ante el juez natural del proceso para que determine si, como lo considera la actora, permiten la prelación de turno. 4.6. Queda resuelto el problema jurídico: acertó el juez de primera instancia al concluir que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta no incurrió en mora judicial injustificada, al no proferir sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Nubia Garcés de Sánchez contra Cremil y la señora Lilia María López Peña. En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada que denegó las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora Nubia Garcés de Sánchez, pero por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

2 De conformidad con la Ley 446 de 1998 y sentencias T-1069 de 2012, T-315 de 2017 y T-320 de 2017

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente] MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección [Firmado electrónicamente]

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada Firmado electrónicamente]

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Magistrada [Firmado electrónicamente]

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Magistrado