CE-54001-33-31-005-2008-00177-01(AP)REV-2013

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo ante otra providencia ya seleccionada para tal fin NOTA DE RELATORIA: Auto con aclaración de voto de la Consejera MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. Al respecto ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 11 de septiembre de 2012, Radicación número: 17001-33-31-003-2010-00205-01(AP), Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D. C., veinte (20) de junio de dos mil trece (2013) Radicación número: 54001-33-31-005-2008-00177-01(AP)REV Actor: ROCIO MEZA JAIMES Corresponde a la Sala resolver si procede la revisión eventual del fallo del 16 de diciembre de 2011, proferido por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por el cual se confirmó parcialmente la decisión de primera instancia que amparó los derechos colectivos invocados. ANTECEDENTES La demanda. La señora Rocío Meza Jaimes, en nombre propio, promovió acción popular para la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y al

acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, los cuales consideró vulnerados por el Municipio de La Playa de Belén (Norte de Santander), ya que en el Corregimiento de La Vega de San Antonio del municipio demandado, el suministro de agua no cumple con los requisitos de calidad señalados en el Decreto 475 de 1998. La demandante solicitó que se ordenara al Municipio de La Playa de Belén tomar las medidas necesarias con el fin de que el agua para el consumo humano que se suministra a los usuarios de la red de acueducto del corregimiento de La Vega de San Antonio, sea potable, es decir, que cumpla con los requisitos mínimos de calidad establecidos en el Decreto 475 de 1994. Por último, solicitó el reconocimiento y pago del incentivo económico a su favor y, que se condenara en costas a la entidad demandada. Trámite y audiencia de pacto de cumplimiento. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cúcuta, avocó el conocimiento de la demanda y, mediante auto de 6 de junio de 2008, admitió la demanda y ordenó realizar las notificaciones respectivas. Una vez recibida la contestación de la entidad demandada, el Juzgado citó a audiencia de pacto de cumplimiento para celebrarse el 4 de marzo de 2009, pero se declaró fallida por no existir ánimo conciliatorio. Decretadas las pruebas y vencido el término probatorio, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión. Fallo de primera instancia. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cúcuta, en sentencia del 25 de

abril de 2011, decidió: 1) amparar los derechos colectivos invocados y, en consecuencia; 2) ordenar al Municipio de La Playa de Belén, que adelantara y ejecutara todas las obras y actuaciones administrativas tendientes al mejoramiento, adecuación, mantenimiento, tecnificación del sistema de acueducto comunal existente y a la construcción de una planta de tratamiento de agua conforme con la normativa exigida para dichas obras, si no la hay; o al mejoramiento, adecuación, mantenimiento, tecnificación, de acuerdo con la normativa vigente de la planta si ya existe; 3) negar el incentivo y las costas solicitadas; 4) conformar un comité de verificación para el cumplimiento de la sentencia, integrado por las partes, por el Personero Municipal y por el Defensor del Pueblo o su representante; y 5) enviar copia del fallo a la Defensoría del Pueblo, conforme con el articulo 80 de la Ley 472 de 1998. La anterior decisión se sustentó en el hecho de que las medidas administrativas adoptadas por el municipio de La Playa de Belén no han sido eficaces para lograr la potabilidad del agua que surte al corregimiento de la Vega de San Antonio para consumo humano, es decir que no cumple con los requisitos mínimos de calidad establecidos en el Decreto 475 de 1994. Igualmente se advirtió que, según lo dispuesto en la Ley 1176 de 2007, los municipios y distritos seguirán siendo los responsables de administrar los recursos del Sistema General de Participaciones para el Agua Potable y Saneamiento Básico y de asegurar la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento

básico, obligación que no se cumple en el corregimiento de La Vega de San Antonio. Respecto al tema del incentivo, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cúcuta decidió negar ese reconocimiento económico porque el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 fue derogado en forma expresa por la Ley 1425 de 2010 y resaltó que esta tesis ha sido adoptada por la Sección Tercera del Consejo de Estado. Por último, no condenó en costas a las entidades demandadas. Recursos de apelación. El apoderado del Municipio de La Playa de Belén manifestó que en este caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada ya que en el año 2003 se presentó una acción popular contra el municipio de La Playa, en la cual, por los mismos hechos o similares, se perseguían iguales o equivalentes pretensiones. Aclaró que los que habitan o transitan en el corregimiento de La Vega de San Antonio hacen parte del Municipio de La Playa, ya que los corregimientos no tienen personería jurídica y, por ende, se encuentran incluidos dentro de los beneficiarios del fallo proferido en la acción, a la que hace referencia, de 9 de Julio de 20041. En consecuencia, ya existe un pronunciamiento de fondo sobre los mismos hechos y derechos debatidos en esta acción popular, razón por la cual se configura cosa juzgada y, por ende, el llamado agotamiento de jurisdicción. 1 Exp: 54001-33-31-001-2003-01981-00. Igualmente informó que, el 20 de mayo de 2011, el Municipio de la Playa celebró

el contrato de Obra Pública número 004 de 2011 con el Ingeniero Omar Antonio Anteliz Sánchez, cuyo objeto es “Ejecutar las obras de construcción del sistema de acueducto del Corregimiento de la Vega de San Antonio,…” motivo por el cual se presenta un hecho superado por carencia actual de objeto y no habría orden que impartir ni perjuicio que evitar. La actora popular también apeló la decisión de primera instancia para insistir en el reconocimiento del incentivo económico, tal como lo sigue haciendo el Consejo de Estado, por lo cual pidió que se revocara parcialmente la parte resolutiva de la decisión apelada en cuanto lo negó. Fallo de segunda instancia. La Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en fallo del 16 de diciembre de 2011, i) confirmó la decisión de primera instancia en cuanto a la protección de los derechos colectivos invocados, ii) revocó por carencia de objeto la orden proferida al Municipio de La Playa de Belén y iii) adicionó la orden de conformar el comité de verificación para indicar que también lo debe integrar un representante del IVCSalud Ambiental del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander y el Alcalde Municipal de La Playa de Belén. También confirmó la decisión en cuanto negó el incentivo económico. En relación con los derechos colectivos invocados, el Tribunal reiteró que se desconocieron, razón por la cual confirmó la protección para efectos de garantizar la potabilización del agua. Frente a lo alegado por el municipio demandado en el recurso de apelación, se precisó que en este caso no podía pronunciarse sobre la posible cosa juzgada y agotamiento de la jurisdicción, pues no es la sustentación del recurso el momento

para formular esa excepción. En cuanto a la celebración del contrato de obra pública 004 de 2011, que informó el ente territorial, el ad quem indicó que con ese hecho se dio cumplimiento a la orden de primera instancia, por lo que se presentaba carencia de objeto. No obstante, para garantizar que el nuevo acueducto que se construya suministre a los habitantes agua apta para el consumo humano, el comité de verificación debe continuar con las labores de comprobación del cumplimiento de la sentencia, y debe estar integrado además por un representante del IVCSalud Ambiental del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander y el Alcalde Municipal de La Playa de Belén. En lo referente al incentivo económico, consideró que, tal como lo hizo el juez de primer grado, debía negarse el reconocimiento, pues el Consejo de Estado en sentencia de 24 de enero de 2011, luego de expedida la citada ley, precisó que incluso cuando prospere la acción popular y se otorgue la protección y el amparo de los derechos colectivos invocados en la demanda, el pago del incentivo económico no procedía porque ya no había norma vigente que aplicar, ante la expresa derogatoria de los preceptos legales que lo reconocían. SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL La actora popular, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, solicitó la revisión eventual de la sentencia proferida en segunda instancia, con el fin de unificar la jurisprudencia, pues la Sección Primera del Consejo de Estado2 ha proferido sentencias en las que reconoce el incentivo económico. A pesar de que se ha accedido, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en su caso,

confirmó la decisión de primera instancia en cuanto negó ese beneficio económico.

CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado conocer de la solicitud de revisión eventual, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 0117 de 12 de octubre de 2010 de la Sala Plena de esta Corporación que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado (Acuerdo 58/99) en el sentido de establecer que todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación conocerán de las solicitudes de revisión eventual3. 2 Exp. 54001-23-31-000-2003-00422-01, sentencia de 13 de octubre de 2011, M.P. Dra. María Elizabeth García González; Exp. 54001-23-31-000-2003-01476-01, sentencia de 24 de junio de 2011, M.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso y 54001-23-31-000-2002-00304-01, sentencia de 29 de julio de 2011, M.P. Dra. María Elizabeth García González. 3 Esta adición se dio en aplicación del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 [inc. 3].

2. Marco legal del mecanismo de revisión eventual.

La Ley 1285 de 2009, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, en el artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, dispone: “ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización

de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o

el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…).” (Subraya fuera del texto) El aparte de la norma trascrita establece claramente que el objeto de la revisión eventual de las providencias que ponen fin a un proceso de acción popular o de grupo es la unificación de la jurisprudencia con miras a garantizar los principios de igualdad, seguridad, estabilidad jurídica, confianza legítima, buena fe, unidad de derecho y publicidad de la actividad judicial para lograr una adecuada administración de justicia y la vigencia de un orden justo4. De tal manera que pueda aplicarse en igualdad de condiciones en casos cuyos supuestos fácticos y jurídicos sean los mismos. En tales condiciones, si la finalidad del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo. Lo que, en consecuencia, descarta que puedan exponerse en la solicitud razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo ya discutido y definido en las instancias respectivas. Por consiguiente, para la procedencia de este mecanismo de revisión eventual, será necesario que con la solicitud pueda establecerse que existen providencias de los Tribunales Administrativos o de esta Corporación con posiciones encontradas o con interpretaciones diferentes o que no exista una posición unificada y uniforme del órgano de cierre o que el tema no haya sido desarrollado por la jurisprudencia. Además deben examinarse la importancia y trascendencia

de los puntos que se discuten en la providencia que se pretende sea revisada5. Así pues, precisada la finalidad como aspecto de fondo que hace procedente el mecanismo señalado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, se advierte que esta normativa también establece aspectos formales que permiten avocar su estudio, como son los de oportunidad, objeto, legitimación y sustentación que deben verificarse, así: (1) La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia cuya revisión se pretende. (2) Debe presentarla una de las partes [o ambas] o el Ministerio Público. 4 Auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de julio de 2009, Exp. AG-200700244-01, Actor: Gladys Alvarado Acosta y Otros, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. 5 Sobre estos aspectos se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el auto de 14 de julio de 2009, ibídem, donde se mencionaron los supuestos en que a título enunciativo, procede el mecanismo de revisión eventual. (3) La providencia objeto de eventual revisión debe ser dictada por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o el archivo del proceso de acción popular6. (4) Si bien la norma no exige sustentación, es importante que la solicitud contenga los puntos de la providencia que, a juicio del peticionario, merecen ser revisados y explique por qué son contrarios o diferentes al precedente judicial. La explicación dada por el peticionario no limita la actuación del Consejo de Estado, pues al momento de hacer el análisis de la providencia puede encontrar otros puntos

frente a los cuales sea necesario e importante unificar la jurisprudencia7. En este punto debe precisarse que la sustentación exigida al peticionario debe ser tenida sólo como una motivación o impulso necesario para estudiar la solicitud de revisión.

3. Caso concreto.

La señora Rocío Meza Jaimes solicitó la revisión de la sentencia del 16 de diciembre de 2011, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Al respecto, advierte la Sala que la parte actora es quien formula la solicitud de revisión eventual y, por tanto, se cumple el requisito de legitimación. Además, la sentencia fue proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en segunda instancia, es decir que con ella se puso fin al proceso. En cuanto al requisito de oportunidad, debe tenerse en cuenta que la providencia, cuya revisión se pide, se notificó por edicto fijado el 7 de junio de 2012 y desfijado el 12 siguiente. Así el término de ocho (8) días que otorga la norma empezó a correr el 13 de junio de 2012 y venció el 25 del mismo mes8. La actora popular radicó la solicitud ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 22 de junio de 2012, es decir, que lo hizo en tiempo. 6 De este requisito se infiere que las providencias dictadas por los Juzgados Administrativos no son objeto de revisión, pues se entiende que respetan el precedente jurisprudencial vertical de los Tribunales Administrativos como superiores funcionales. 7 En este punto ver auto de 14 de julio de 2009, ib. 8 Los días 16, 17, 18, 23 y 24 de junio fueron días no hábiles (sábados, domingos y lunes festivo)

En relación con el requisito de sustentación se observa que la solicitud se fundamenta en las tesis contrarias que al interior del Consejo de Estado han surgido con la expedición de la Ley 1425 de 2010 y la aplicación a aquellas acciones populares iniciadas con anterioridad a su vigencia. En principio, sería procedente la selección de la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander porque no existe todavía una tesis consolidada de la Corporación frente al tema del reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010; sin embargo, se observa que para unificar la posición del Consejo de Estado, la Sección Tercera, en auto de 23 de marzo de 20119, seleccionó el fallo de 11 de noviembre de 2010 dictado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas y con el cual se puso fin a la acción popular promovida por el señor Javier Elías Arias Idárraga. En esa providencia se indicó: “En armonía con lo expuesto y en cumplimiento de las previsiones del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, a juicio de la Sección Tercera, es tarea ineludible de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificar la jurisprudencia en materia de acción popular, en lo que tiene que ver con i) la relación entre la diligencia observada por el actor y su derecho a percibir el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y ii) el reconocimiento del beneficio económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010.” (Resaltado fuera de texto) En efecto, no es necesario seleccionar nuevamente con el fin de unificar la

jurisprudencia sobre el reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 201010, pues esa función la cumplirá este Máximo Tribunal, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el expediente 17001-33-31001-2009-01489 al adoptar la decisión de fondo que corresponda. Así lo consideró la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia de 11 de septiembre de 201211: “… en cuanto tiene que ver con el reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010, el mismo constituye un asunto jurídico 9 Rad. (AP) REV17001-33-31-001-2009-01489-01, M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio. 10 La magistrada ponente en el asunto de la referencia no comparte ese criterio, en los casos que se refieren al reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010, motivo por el cual ha aclarado su voto. 11 Rad. 17001-33-31-003-2010-00205-01, M.P. Dr Mauricio Fajardo Gómez en relación con el cual ya se seleccionó una providencia para revisión y sólo a partir de su definición de fondo cuando la Sala Plena cumplirá su tarea de unificación de jurisprudencia sobre esa específica materia, por lo cual no habrá lugar a la escogencia de un caso adicional con el mismo propósito y sobre idéntica problemática. Y es que en relación con el tema de la viabilidad del reconocimiento del incentivo a favor de los actores populares después de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, cuando el proceso correspondiente ha

iniciado antes de la expedición del referido cuerpo normativo, problema jurídico cuyo estudio constituye el objetivo fundamental de la solicitud de revisión eventual que mediante el presente pronunciamiento se resuelve, resulta menester destacar que si bien frente a este extremo las posturas asumidas por las Secciones Tercera y Primera de esta Corporación han resultado divergentes, lo cierto es que para decisión de esta Sala Plena, la Sección Tercera de esta Corporación, en providencia del 23 de marzo de 2011, ya seleccionó una sentencia que puso fin a un proceso de acción popular, precisamente, con el fin de unificar la jurisprudencia en torno al tema en cuestión; por ello, en la medida en que la tarea unificadora de jurisprudencia, en principio, se agotará al momento de decidir de fondo la revisión de la providencia antes referenciada, estima la Sala que en la actualidad y sobre ese mismo punto resulta inadecuado, inconveniente e innecesario seleccionar un nuevo fallo para estos mismos efectos." Así que la tarea unificadora se cumplirá cuando la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se pronuncie en el expediente 17001-33-31-001-2009-01489. En consecuencia, no se seleccionará para revisión la providencia del 16 de diciembre de 2011. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

R E S U E L V E :

1. NO SELECCIONAR para revisión la sentencia del 16 de diciembre de 2011, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

2. Ejecutoriada la presente providencia devuélvase el expediente al Tribunal de

origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidenta de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Aclara voto