CE - 5_470012333000201310001011SENTENCIA20220405151809_TCListadoTitulados133124222755261667-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 2 de marzo de 2022

Radicación: 44001-23-30-000-2013-10001-01 (49907) Demandante: Alfonso Williams Ortega Ordóñez Demandado: municipio de Fundación Referencia: reparación directa Temas: reparación directa – enriquecimiento sin causa – contrato solemne – carga de la prueba.

Síntesis del caso: el actor solicitó la declaratoria de la responsabilidad patrimonial del Municipio con el que habría celebrado un contrato verbal. Pretendió, también, que se reconociera el enriquecimiento sin causa a favor a la entidad territorial como consecuencia de la elaboración de algunos proyectos que no le fueron pagados.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena, el 16 de octubre de 2013, que negó las pretensiones demanda1.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante

1. El 6 de julio de 2012 Alfonso Williams Ortega Ordóñez presentó una demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra del municipio de Fundación, Magdalena, con el objeto de que se hicieran las

siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRIMERA. - Que como consecuencia de la declaración anterior, la Alcaldía del Municipio de Fundación-Magdalena, sean obligados a indemnizar al demandante antes mencionados, por la totalidad de los perjuicios de carácter materiales, lucro cesante, y morales, con ocasión del enriquecimiento sin causa de parte del ente demandado, al no cancelarle 1 El Consejo de Estado es competente para conocer las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 44001-23-30-000-2013-10001-01 (49907) Demandante: Alfonso Williams Ortega Ordóñez Demandado: municipio de Fundación Referencia: reparación directa Decisión: confirmar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ a mi prohijado los dos proyectos contratados y elaborados dándole el concepto de viabilidad por parte del Departamento de Planeación Nacional. SEGUNDA. - Que la entidad demandada Municipio de FundaciónMagdalena, es responsable civil y administrativamente por los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados al demandante por el no pago e incumplimiento por la elaboración y presentación de los dos proyectos relacionados en la demanda. TERCERA. - Que como consecuencia, se condene al Municipio de Fundación-Magdalena, a pagar al ciudadano Alfonso Williams Ortega

Ordóñez, directo afectado […] los perjuicios materiales y morales así: a. Los perjuicios materiales, incluyendo el daño emergente y el lucro cesante y los intereses que se sumen […] arrojaría la suma de […] ($372.000.000), a razón del 6% del valor del contrato pacto acordado inicialmente y que se encuentra regulado en la ley 80 de 1993 para este tipo de contratos. b. Los perjuicios morales […] la cantidad de cien salarios mínimos legales mensuales vigentes […].

6. Que se condene a las demandadas al pago de los perjuicios fisiológicos o vida de relación a favor del señor Alfonso Williams Ortega Ordóñez por la suma de cien salarios mínimos legales vigentes mensuales”.

2. En la demanda2 la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes que fundamentaron sus pretensiones: 3. 1) El 6 de junio de 2010 el señor Alfonso Williams Ortega Ordóñez, “elabor[ó] un contrato verbal con el señor alcalde del municipio de FundaciónMagdalena […] para la elaboración del estudio hidrológico e hidráulico de la cuenca media y baja del río Fundación y elaborar el proyecto arquitectónico de construcción de muro y malecón en la margen izquierda aguas abajo”. El contrato “se hizo en presencia del secretario de planeación y del señor Wilfrido Viloria Moreno”. 4. 2) Según afirmó, cuando el demandante terminó los estudios, los presentó en la oficina de la Secretaría de Planeación e Infraestructura del municipio de Fundación, la cual “recibió a satisfacción los dos proyectos […] de acuerdo a

la certificación expedida por ese despacho el día 26 de julio de 2011”. Una vez recibido, el alcalde municipal envió el estudio al Ministerio del Interior y de Justicia y al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, para su aprobación. 5. 3) Sostuvo la parte actora que el acuerdo al que se llegó con el alcalde “fue el 6% del valor de dicho contrato que estaba aprobado [por el Departamento de Planeación Nacional] por la suma de […] ($6.200.000.000) aproximadamente por conceptos de los dos proyectos […] arrojando este la suma de […] ($372.000.000)”. 6. 4) El demandante le envío una cuenta de cobro al alcalde de Fundación, para que le fuera pagado el valor de los dos proyectos; no obstante, nunca 2 Folios 2-18 del cuaderno principal. 2 de 7

Radicación: 44001-23-30-000-2013-10001-01 (49907) Demandante: Alfonso Williams Ortega Ordóñez Demandado: municipio de Fundación Referencia: reparación directa Decisión: confirmar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ recibió el pago, lo que generó un “enriquecimiento ilícito por parte de la administración Municipal”. 7. 5) Para el estudio y elaboración de los proyectos, “contó con varios profesionales del ramo de la arquitectura e ingenieros civiles”, y debió “prestar dinero para poder ir abonándole los honorarios a los profesionales y obreros que trabajaron con él”, lo que le ocasionó perjuicios económicos y morales, según afirmó el demandante. 1.2. Posición de la parte demandada

8. La entidad contestó la demanda3 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. A pesar de no presentar excepciones, señaló que los entes territoriales estaban ceñidos a la ley de contratación estatal, en virtud de la cual no existía la figura del contrato verbal. Sostuvo que el demandante no había demostrado haber “realiz[ado] contrato alguno con el Municipio de Fundación”. 1.3. Sentencia recurrida

9. El 16 de octubre de 2013 el Tribunal Administrativo de Magdalena profirió Sentencia de primera instancia4, en la que resolvió (se trascribe): “1. Negar las pretensiones de la demanda.

2. Condenar en costas a la parte vencida. Por Secretaría dese el trámite previsto en el artículo 393 del CPACA.

3. Compúlsese copias a la Procuraduría General de la Nación – Seccional Magdalena del expediente de la referencia, para que determine si las conductas desplegadas por la administración municipal de Fundación son objeto de sanciones disciplinarias […]”.

10. Para el juzgador de primera instancia, las pretensiones no podían prosperar porque los derechos económicos reclamados tenían origen en un supuesto contrato que nunca existió, ni produjo efectos jurídicos, habida cuenta de que “no se cumplió con la solemnidad de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, esto es, que el contrato constara y se elevara a escrito”.

11. Indicó que el asunto no se trataba de uno de los eventos a los que se refiere la Sentencia de unificación de 19 de noviembre de 2012 (exp. 24897).

Añadió que, con la figura del enriquecimiento sin causa, no se podía desconocer una norma imperativa, ya que los involucrados no podían excusar la inobservancia de la ley en un mero desconocimiento. 1.4. Recurso de apelación 3 Folios 383-388 del cuaderno principal I. 4 Folios 472-480 del cuaderno del Consejo de Estado. 3 de 7

Radicación: 44001-23-30-000-2013-10001-01 (49907) Demandante: Alfonso Williams Ortega Ordóñez Demandado: municipio de Fundación Referencia: reparación directa Decisión: confirmar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________

12. El 8 de noviembre de 2013 la parte demandante presentó recurso de apelación5, en el que insistió en sus argumentos expuestos en la demanda.

Añadió que la Ley 80 de 1993 no había “impu[esto] el castigo de que no se pudieran pagar los trabajos ejecutados sin contrato” y que era procedente el pago de las cuentas presentadas “por la ejecución del contrato por fuera de las solemnidades exigidas en la Ley 80 de 1993”.

13. Indicó que no había presentado una acción contractual sino la actio in rem verso, justamente porque si se hubiera “contado con el mencionado contrato […] no se hubiera acudido al contencioso de reparación directa”.

Añadió que se había aplicado indebidamente la jurisprudencia de unificación, aunque no desarrolló las razones que fundamentaran este reproche.

14. En la oportunidad para alegar de conclusión, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio6.

2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.1. Análisis sustantivo

15. De conformidad con las pruebas que obran en el proceso, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, toda vez que no se acreditó que existiera un contrato de ningún tipo, ni que estuvieran configurados los elementos de procedencia del enriquecimiento sin causa.

16. En el expediente obra copia de unos documentos (sin firma) relacionados con la “construcción de un muro para evitar los desbordamientos del río y un malecón para proteger las márgenes y desalojar la población de la ronda hidráulica”7.

17. Se decretaron y practicaron los testimonios de los señores Libardo Sucre García Nassar y Juan Carlos Aguilar Cervantes, alcalde y secretario de planeación del municipio de Fundación para la época de los hechos.

Asimismo, como prueba de oficio, se decretó y practicó el interrogatorio de parte del señor Alfonso Williams Ortega Ordóñez .

18. Durante la audiencia de pruebas, el entonces alcalde del Municipio señaló que “jamás realizó” un contrato verbal, con el demandante8, no tuvo un acuerdo económico de ningún tipo al respecto, ni había autorizado la 5 Folios 489-499 del cuaderno del Consejo de Estado. 6 Folio 511 del cuaderno del Consejo de Estado. 7 Folios 22-336 del cuaderno principal. 8 Audiencia de pruebas, minutos 16:00 y 19:13. 4 de 7

Radicación: 44001-23-30-000-2013-10001-01 (49907)

Demandante: Alfonso Williams Ortega Ordóñez Demandado: municipio de Fundación Referencia: reparación directa Decisión: confirmar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________ realización de los estudios, pues el Municipio no tenía los recursos necesarios.

Indicó que, aunque era verdad que se habían enviado algunos documentos a autoridades del orden nacional, para la aprobación de un proyecto relacionado con el muro de contención, ellos provenían de un banco de proyectos propio de la entidad, y que, en todo caso, fueron devueltos al Municipio porque no cumplían con los requisitos exigidos.

19. El señor Juan Carlos Aguilar Cervantes, secretario de planeación para la época de los hechos, manifestó que no le constaba que se hubiera celebrado un contrato con el demandante, ni escrito ni verbal, y que, aunque recibió del demandante algunos documentos, estos complementaban una solicitud que ya se había presentado ante las autoridades nacionales, en el 2008.

20. Según se observa en la demanda, aunque las pretensiones apuntan a que se reconozca y declare el enriquecimiento sin causa (que habría beneficiado el patrimonio de la entidad demandada como consecuencia de la ejecución de unos trabajos sin respaldo contractual), el demandante afirmó, al tiempo, que entre las partes se celebró un contrato verbal, cuyo pago habría incumplido la administración municipal9. Frente a este último argumento, esta Sala advierte (al margen de la improcedencia general de la configuración de un contrato verbal para los negocios jurídicos que celebren las entidades sometidas al Estatuto Contractual de la Administración Pública) que la parte actora no demostró (artículo 167 del Código General del Proceso -CGP-) ninguno de los elementos del negocio jurídico que habría celebrado, en

especial, la voluntad de la administración contratante, un acuerdo sobre el precio10, ni las obligaciones de los cocontratantes.

21. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterativa en indicar que la solemnidad a la que están sometidos algunos contratos estatales, consistente en que deban constar por escrito, es un condicionamiento que impone deberes para ambas partes de la relación contractual11, derivado, entre otros, de los mandatos de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993. Las entidades cuyos contratos estatales están sometidos al Estatuto Contractual, sujetos a la solemnidad de constar por escrito, no pueden desconocer este requisito so pretexto de que se reconozcan y paguen servicios con base en un soporte contractual inexistente, consideración que, en todo caso, no es óbice para que se adelante un juicio en torno al principio que prohíbe que se produzca un enriquecimiento sin causa. 9 Audiencia inicial, minuto 19:30. La controversia sometida a estudio de la Sala se planteó como una reparación directa, con todo, en la audiencia inicial, en la fijación del litigio, se estableció que se debía determinar “qué efectos jurídicos produce un contrato verbal” que presuntamente se había celebrado. 10 Tal y como lo afirmó en la audiencia de pruebas el ingeniero demandante, Alfonso Williams Ortega Ordóñez. Minuto: 39:25. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 30 de marzo de 2006, exp. 25662 5 de 7

Radicación: 44001-23-30-000-2013-10001-01 (49907)

Demandante: Alfonso Williams Ortega Ordóñez Demandado: municipio de Fundación Referencia: reparación directa Decisión: confirmar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________

22. La prohibición del enriquecimiento sin causa, principio general del derecho y fuente de obligaciones, tiene un desarrollo normativo en el artículo 831 del Código de Comercio. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado ha establecido los requisitos para que tenga lugar una declaratoria de enriquecimiento sin causa. De esta manera, para que proceda la declaratoria de enriquecimiento sin causa es necesario que se presente: 1) un enriquecimiento, esto es, una ventaja patrimonial; 2) un correlativo empobrecimiento; 3) la ausencia de una causa que justifique el desequilibrio patrimonial; 4) que el afectado no cuente con otra acción; consideraciones a las que se suma el que con su configuración 5) no se pretenda soslayar una disposición imperativa de la ley12.

23. En lo que respecta al enriquecimiento sin causa alegado por la parte actora, se descartará esta pretensión y, en consecuencia, se confirmará la Sentencia recurrida, comoquiera que no se demostraron sus elementos de procedencia, en especial, la ventaja patrimonial de la entidad. Lo anterior, habida cuenta de que en el proceso no se encuentra acreditado que la entidad hubiera solicitado los estudios que alegó haber elaborado la parte actora, o que los documentos que obran en el expediente (sobre los que se afirmó que fueron enviados a los Ministerios del Interior y de Justicia y de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para su aprobación) correspondieran a trabajos hechos por el demandante, que le hubieran sido

útiles a la entidad para adelantar alguna actividad relacionada con el ejercicio de sus funciones. 2.2. Sobre la condena en costas

24. De conformidad con el artículo 188 del CPACA13 y el numeral 3 del artículo 36514 del CGP, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante. No se fijará ninguna suma por concepto de agencias en derecho, comoquiera que no se advierte en el expediente que se hubieran causado. 12 Aunque en la Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, esta Corporación estableció 3 causales específicas, en las cuales, “de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso”, la realidad de los acontecimientos y el estudio caso a caso ha dado la razón a las inquietudes que en su momento fueron presentadas en los salvamentos de voto a la providencia de unificación y en posteriores posiciones jurisprudenciales, al punto que, recientemente, se dio aplicación a la prohibición del enriquecimiento sin causa en un asunto en el que se consideró que estaba en juego otro derecho fundamental distinto a la salud, como lo es la educación. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administración, Sección Tercera, Sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 46361. 13 Artículo 188: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 14 Artículo 365: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en

costas se sujetará a las siguientes reglas:

(…)

3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda (…)”. 6 de 7

Radicación: 44001-23-30-000-2013-10001-01 (49907) Demandante: Alfonso Williams Ortega Ordóñez Demandado: municipio de Fundación Referencia: reparación directa Decisión: confirmar la sentencia apelada ________________________________________________________________________________

3. DECISIÓN

25. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena, el 16 de octubre de 2013.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a Alfonso Williams Ortega Ordóñez. Se ordena liquidar las costas por la Secretaría del Tribunal.

Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA 7 de 7