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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 73001-23-31-000-2010-00223-01 (56141) Demandante: ELPIDIO REYES RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: RECURSO DE APELACIÓN – Interés para recurrir / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Causales – Objeto ilícito – Requisitos de validez del contrato – Reiteración jurisprudencial sobre nulidad de contratos celebrados para labores de fiscalización, determinación y cobro de impuestos / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Objeto por el que procede, de acuerdo con la ley / DELEGACIÓN DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS – Función administrativa tributaria – Condiciones y limitantes para la delegación a particulares / FORMA DE PAGO DEL CONTRATO – Oposición al ordenamiento jurídico por indebida afectación del patrimonio público / RESTITUCIONES EN EL CONTRATO ESTATAL ABSOLUTAMENTE NULO – Sólo proceden por prestaciones que beneficien a la Administración – Satisfacción de un interés público, noción. Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia dictada el 25 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo del Tolima, y en la cual se dispuso (fl. 1.948, c.1): PRIMERO: DECLARAR la caducidad de las pretensiones de la demanda de reconvención (...) y en consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda de reconvención (...).

el Tribunal Administrativo del Tolima, y en la cual se dispuso (fl. 1.948, c.1): PRIMERO: DECLARAR la caducidad de las pretensiones de la demanda de reconvención (...) y en consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda de reconvención (...). SEGUNDO: DECLARAR DE OFICIO, la nulidad absoluta del contrato de prestación de servicios profesionales N° 071 de 2003, suscrito entre el MUNICIPIO DE IBAGUÉ y el señor ELPIDIO REYES (...). TERCERO: Condénase en abstracto al Municipio de Ibagué para el pago de los costos materiales e intelectuales de los expedientes que fueron devueltos por el contratista, conforme a los precisos términos indicados en la presente sentencia, para lo cual la parte actora en el término previsto en el artículo 172 del C.C.A. deberá presentar el correspondiente incidente siguiendo las directrices que se determinaron en la presente decisión (...). I. SÍNTESIS DEL CASO El 18 de septiembre de 2003, las partes hoy en contienda celebraron el contrato de prestación de servicios N° 071 de 2003, en virtud del cual el señor Elpidio Reyes2

Radicación N° 730012331000201000223-01 (56141) Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Demandado: Municipio de Ibagué Acción de controversias contractuales Ramírez se comprometió para con el municipio de Ibagué, a adelantar labores de fiscalización y determinación de tributos, así como para asesorar y acompañar el proceso de cobro de los mismos. Tras varias prórrogas del negocio jurídico, la entidad estatal le comunicó al actor, en 2008, que estaba próximo a vencer el último plazo contractual pactado, de suerte que debía darse por terminado el contrato. Como derivación de lo anterior, el municipio liquidó unilateralmente el acuerdo de voluntades, mediante Resolución N° 41-020 de 2010. El señor Elpidio Reyes Ramírez demandó la nulidad de dicho acto administrativo. No obstante, el Tribunal de primera instancia declaró la nulidad absoluta de todo el contrato, aunque impuso al municipio una condena para el pago de restituciones causadas a favor del demandante. Ambas partes apelaron, de manera separada, la sentencia así dictada por el Tribunal de primer grado, bajo los argumentos que en esta providencia examinará y resolverá la Sala. II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 6 de mayo de 2010, el señor Elpidio Reyes Ramírez, obrando a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales contra el municipio de Ibagué, a efectos de que se acogieran en sentencia de mérito las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se declare la nulidad, por falsa motivación, de la Resolución [41-020 del 141] de enero de 2010, expedida por el municipio de Ibagué, por medio de la cual se liquida el contrato N° 071 de 2003, celebrado entre el municipio y el contratista Elpidio Reyes Ramírez. SEGUNDA: Que como

de la Resolución [41-020 del 141] de enero de 2010, expedida por el municipio de Ibagué, por medio de la cual se liquida el contrato N° 071 de 2003, celebrado entre el municipio y el contratista Elpidio Reyes Ramírez. SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, se declare el incumplimiento del municipio de Ibagué de las obligaciones derivadas del contrato N° 071 del 18 de septiembre de 2003 y sus Otrosíes. TERCERA: Que como consecuencia de la anterior declaración se condene al pago de los dineros correspondientes a las obligaciones ejecutadas por el contratista Elpidio Reyes Ramírez, así como las indemnizaciones, compensaciones o reconocimientos a que tenga derecho el contratista. CUARTA: Que como consecuencia de lo anterior, se hagan las siguientes declaraciones y condenas, u otras semejantes: 1 En la demanda se refirió como acto demandado la “Resolución 1250 del 12 de enero de 2010”, pero en el escrito de corrección de demanda se precisó que la nulidad pretendida recaía en la Resolución N° 41-020 del 14 de enero de 2010 (fl. 1641, c.1).3

Radicación N° 730012331000201000223-01 (56141) Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Demandado: Municipio de Ibagué Acción de controversias contractuales a.- Que el municipio de Ibagué Tolima está en la obligación de liquidar, reconocer y pagar al doctor Elpidio Reyes Ramírez, en calidad de honorarios que se han calculado en [la] suma de $14.900’630.480, o a la que se demostrare en el proceso, por la actividad desplegada por aquel en desarrollo (...) del contrato 071 de 2003, como porcentaje de los dineros que ingresaron o han de ingresar al municipio a título de recaudo por las obligaciones a su favor relacionadas en las actas de entrega final el 20 de mayo de 2009. b.- Que el municipio debe reconocer y pagar a título de indemnización por el rompimiento unilateral y abrupto del contrato 071 de 2003, todos los gastos en que incurrió el contratista por concepto de costos de personal y administración, derivados de la mayor permanencia en el contrato por el período de entrega y la devolución de los expedientes armados y adelantados por el contratista. Período de actividad que se cumplió desde el mes de enero hasta el 20 de mayo de 2009, con una planta de personal de 25 servidores, con un costo de nómina de $20’000.000 mensuales, más los gastos (...) que se establezcan en el dictamen pericial. c.- Que se condene al municipio de Ibagué al pago de todos los costos derivados del estudio, análisis y formación de treinta y tres mil (33.000) expedientes, entregados a la entidad, según actas de entrega final, correspondientes a deudores del municipio, cuyo costo se reclama por el valor de confección de cada expediente, con el valor promedio por expediente de cuatro mil pesos ($4.000) (...). d.- Igualmente, que se condene al municipio de Ibagué al reembolso de los costos de comunicaciones y notificaciones en cada uno de esos expedientes, al

reclama por el valor de confección de cada expediente, con el valor promedio por expediente de cuatro mil pesos ($4.000) (...). d.- Igualmente, que se condene al municipio de Ibagué al reembolso de los costos de comunicaciones y notificaciones en cada uno de esos expedientes, al contribuyente fiscalizado, los cuales (sic) se estiman en una suma superior a los cincuenta millones ($50’000.000) o la que determine el dictamen pericial. QUINTA: Que se declare el incumplimiento del municipio de Ibagué de las obligaciones derivadas del contrato 071 de 2003, en relación con la cláusula del plazo. Que en consecuencia, se condene al municipio de Ibagué a pagar al contratista los perjuicios causados, no sólo por el incumplimiento de las obligaciones del contrato, sino por la terminación unilateral y abrupta por parte del municipio, de dicho contrato, antes de expirar el plazo real de ejecución (...). Tales perjuicios se concretan en el pago de las sumas que dejó de percibir el contratista como utilidad en la ejecución total de las obligaciones que tenía a su cargo, los cuales deberán ser calculados por los peritos que se designen con tal fin, con sumas debidamente actualizadas, las cuales se calculan teniendo en cuenta los valores (...) que vienen siendo utilizados por el nuevo contratista para la gestión del cobro (...). Adicionalmente, el actor formuló como pretensiones subsidiarias: i) que como consecuencia de la nulidad de la Resolución N° 41-0202 de 2010, se liquide el contrato 071 de 2003 con base en el proyecto de liquidación presentado por los interventores; ii) “que se declare el incumplimiento del

municipio de Ibagué, de las obligaciones derivadas del contrato en relación con el pago de los honorarios del contratista y, en consecuencia, se condene al pago de los porcentajes correspondientes a los honorarios sobre los valores relacionados en el acta de entrega al 31 de diciembre de 2008 (...)”; y iii), “que se declare que el plazo del contrato 071 de 2003 y sus otrosíes, está determinado por la culminación de la labor iniciada en cada uno de los expedientes y no por el plazo teórico de 12 meses y sus prórrogas. Como consecuencia de esta declaración, se condene al municipio de

2 De acuerdo con la corrección de la demanda.4

Radicación N° 730012331000201000223-01 (56141) Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Demandado: Municipio de Ibagué Acción de controversias contractuales Ibagué a pagar todos los perjuicios causados al contratista por la terminación anticipada y abrupta del contrato (...)”. -. En la fundamentación fáctica del libelo el demandante narró, en síntesis, que el 18 de septiembre de 2003 celebró con el municipio de Ibagué el contrato de prestación de servicios N° 071, con el objeto de asesorar a esa entidad territorial en la determinación de los contribuyentes que adeudaban impuestos administrados por el municipio, obligándose, además, a determinar los impuestos, realizar la fiscalización y el cobro y proyectar los emplazamientos, requerimientos, liquidaciones y actos administrativos correspondientes, “hasta obtener el recaudo efectivo”, y en el evento de no obtenerse el pago de un impuesto, asesorar a la administración en el procedimiento de cobro coactivo. Agregó que, aunado a ello, le correspondía capacitar al personal del municipio para que atendiera todos esos asuntos con idoneidad. Afirmó que el contrato previó dos modalidades de plazo, la primera de 12 meses destinados formalmente al cumplimiento de las obligaciones y “cumplir con los elementos que le dan existencia al contrato”, y la segunda, equivalente al tiempo real de ejecución, no dependiente del término nominal sino de la fecha en que culminaran los procesos iniciados con la asesoría del contratista, “es decir, hasta cuando se produjeran las decisiones definitivas y los correspondientes pagos, acuerdos de pago o compensaciones a favor del municipio”. En esa medida -dijo-, el cumplimiento del plazo formal o nominal no ponía fin a las obligaciones de las partes, sino sólo la culminación de los mencionados procesos, tal como se desprendía de la cláusula sexta contractual, así como de su otrosí N° 1. Recalcó que los otrosíes del contrato se encaminaron no sólo

plazo formal o nominal no ponía fin a las obligaciones de las partes, sino sólo la culminación de los mencionados procesos, tal como se desprendía de la cláusula sexta contractual, así como de su otrosí N° 1. Recalcó que los otrosíes del contrato se encaminaron no sólo a prorrogar el término contractual sino también a incrementar el número de expedientes para la asesoría y fiscalización del contratista, por lo cual era claro que, cada vez que iniciara un expediente y las gestiones de cobro, el municipio “sabía” que era para tramitarlos hasta su terminación con la obtención del pago, acuerdo de pago o compensación, y que el plazo extintivo del negocio jurídico no era el término nominal de 12 meses sino la culminación de todos los trámites iniciados. Señaló que el contratista ejecutó sus labores de manera exitosa, al punto que se forjó en Ibagué una cultura de pago oportuno de impuestos, se incrementaron considerablemente los ingresos del municipio, se reconoció expresamente la labor del demandante en cada otrosí del contrato y se evitaron pérdidas millonarias para la entidad por concepto de impuestos.5

Radicación N° 730012331000201000223-01 (56141) Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Demandado: Municipio de Ibagué Acción de controversias contractuales Adujo que el 23 de diciembre de 2008, el contratista fue informado de que el contrato terminaría por vencimiento de su plazo, por lo que desde ese momento estuvo dispuesto a entregar los expedientes, no logrando tal propósito por culpa de la entidad, que puso múltiples requisitos y obstáculos para esa entrega, en varias oportunidades. Manifestó que, en acta de entrega final suscrita el 20 de mayo de 2009, quedaron consignadas las expectativas de recaudo de impuesto a favor del municipio como resultado de la gestión del contratista, y la advertencia de que, sobre los ingresos obtenidos por la entidad, se aplicarían los porcentajes correspondientes a los honorarios del hoy demandante. Indicó que, si bien el 21 de septiembre de 2009 los supervisores del contrato proyectaron la liquidación del negocio jurídico con un saldo a favor del contratista de $7.490’476.425, ello no fue reconocido por el municipio en la liquidación unilateral. Según la demanda, el acta de entrega final arrojó un total de 33.000 expedientes entregados, y aunque el municipio debió proceder inmediatamente a la liquidación del contrato, no lo hizo, dejando pendiente el pago de las actividades realizadas por el contratista, por un monto superior a los $14.000’000.000. Así, según el acta mencionada, el actor tenía procesos próximos a concluir por la suma de $74.503’152.412, de la cual, el 20% se le debía reconocer al contratista a título de honorarios. Afirmó el demandante que el municipio de Ibagué tardó más de un año en gestionar la liquidación del contrato, hasta que el 14 de enero de 2010 expidió la Resolución 41-020, en la que efectuó unilateralmente el balance del negocio

al contratista a título de honorarios. Afirmó el demandante que el municipio de Ibagué tardó más de un año en gestionar la liquidación del contrato, hasta que el 14 de enero de 2010 expidió la Resolución 41-020, en la que efectuó unilateralmente el balance del negocio jurídico y señaló que no le adeudaba suma alguna al contratista, desconociendo así las recomendaciones de los supervisores, de reconocer al menos $7.490’476.425, como honorarios debidamente causados. El acto administrativo adolece de falsa motivación, al señalar que el contratista dilató la entrega de expedientes, cuando las demoras fueron culpa de la entidad, e igualmente, al aducir que el pago de los honorarios requería el ingreso efectivo de dineros, lo que no era cierto, porque la obligación consistía en gestionar los expedientes hasta su terminación con pago, acuerdo de pago o compensación, labores que además fueron interrumpidas con la abrupta terminación del contrato. Sostuvo que, para el 21 de octubre de 2008, el contratista fue obligado a firmar un otrosí en el que la entidad, a sabiendas de que iba a entregar el negocio a otro6

Radicación N° 730012331000201000223-01 (56141) Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Demandado: Municipio de Ibagué Acción de controversias contractuales contratista, le exigió la ampliación de la garantía de cumplimiento a $3.500’000.000, rubro que era innecesario, ya que el 19 de noviembre de 2008 el municipio estaba firmando un nuevo contrato con un consorcio que reemplazaría al señor Elpidio Reyes Ramírez. Por otro lado, durante la fase de liquidación fue informado de que la administración de ese momento había determinado no pagarle ninguna suma de dinero, a fin de que el contratista se viera obligado a demandar judicialmente al municipio, y fuera la administración siguiente la que tuviera que pagar la condena respectiva. Se relacionaron en la demanda los conceptos y montos adeudados al contratista, derivados de los incumplimientos del municipio de Ibagué, en los términos expresados en el petitum, y se señalaron las pautas legales y contractuales que, en criterio del actor, debieron seguirse para la liquidación del contrato, pero que no fueron cumplidas por la entidad estatal. El actor adujo la ruptura del equilibrio financiero del contrato, por cuanto si bien los honorarios respectivos se generaban tanto por el ingreso efectivo de dinero a las arcas del municipio como por los acuerdos de pago y compensaciones a favor de éste, la entidad estatal no observó tales estipulaciones, al dejar de reconocer los acuerdos de pago existentes a 31 de diciembre de 2008, a razón de 566 por concepto de impuesto de industria y comercio y 2.072 relacionados con el impuesto predial unificado,

además de no incluir en los honorarios los predios embargados, los procesos en cobro, los procesos contenciosos y los asuntos en fiscalización, bajo la gestión del contratista, arrojando todo ello a favor del municipio un total de $74.503’152.412, cuyo 20% le debía corresponder al actor. 2. Trámite de primera instancia 2.1. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 11 de agosto de 2010 (fl. 1642, c.1). 2.2. El municipio de Ibagué se opuso a las pretensiones de la demanda y manifestó que el plazo del contrato fue pactado por el término de 12 meses, luego prorrogado en varias oportunidades hasta que la fecha de su finalización fue el 22 de diciembre de 2008. Agregó que entre las partes siempre se tuvo la claridad de que las obligaciones contractuales debían cumplirse dentro del término del contrato y sus prórrogas. Manifestó que el municipio no incurrió en dilaciones frente a la entrega de los expedientes tramitados por el contratista, dado que sólo se limitó a exigir el cumplimiento de los requisitos que previamente se habían previsto en las cláusulas7

Radicación N° 730012331000201000223-01 (56141) Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Demandado: Municipio de Ibagué Acción de controversias contractuales del contrato. Por otro lado, subrayó que el reconocimiento de dinero al contratista por concepto de honorarios sí dependía del recaudo efectivo por parte del municipio, en tanto que las sumas consignadas en el acta de entrega final eran sólo expectativas, en particular porque, una vez vencido el plazo del contrato, el pago de impuestos no sería producto de la gestión del demandante, y las recomendaciones de los supervisores no obligaban a la administración municipal. Al reiterar estos planteamientos en su contestación, dijo (fl. 1647): [S]i bien el demandante adelantó actuaciones para obtener el recaudo de los impuestos municipales, este no se produjo de manera efectiva dentro del plazo de ejecución del contrato que haría presumir su gestión e intervención para ello, por lo cual no puede pretenderse el pago de honorarios en virtud de pago y/o recaudo efectivo realizado con posterioridad a la fecha de terminación de ejecución del contrato, donde la gestión corresponde a la entidad municipal. Señaló que no era cierto el incumplimiento que se le endilgó en la demanda, que no incurrió en las dilaciones referidas por el actor ni obligó a éste a suscribir documento alguno, ya que todos los otrosíes y actas del contrato se suscribieron por el contratista en libre y pleno ejercicio de su autonomía de la voluntad. Propuso las excepciones que denominó: “cobro de lo no debido por falta de gestión profesional”, “cobro de lo no debido por cuanto el contratista asumió los gastos de la ejecución contractual”, “ausencia de falsa motivación (...)” e “inexistencia del rompimiento de la ecuación financiera contractual”. Asimismo, propuso como excepción la “nulidad absoluta del contrato”, por haberse celebrado contra “expresa prohibición legal” contenida en la Ley 489 de

de la ejecución contractual”, “ausencia de falsa motivación (...)” e “inexistencia del rompimiento de la ecuación financiera contractual”. Asimismo, propuso como excepción la “nulidad absoluta del contrato”, por haberse celebrado contra “expresa prohibición legal” contenida en la Ley 489 de 1998 y el Decreto 2400 de 1968, modificado por el Decreto 3074 de 1978. Finalmente, propuso la excepción de “nulidad parcial de la[s] cláusula[s] segunda y sexta del contrato 071 de 2003”. 2.3. El 10 de marzo de 2011, el municipio de Ibagué presentó demanda de reconvención contra el actor Elpidio Reyes Ramírez, y en ella solicitó tanto la declaratoria de incumplimiento contractual del reconvenido, como la nulidad absoluta del contrato N° 071 de 2003, por vulnerar “las disposiciones de la Ley 489 de 1998” (fls. 7-34, c.6). Tal reconvención fue admitida el 24 de marzo de 2011 y contestada por el demandante principal el 2 de mayo del mismo año (fls. 35-63, c.1). 2.4. El 24 de junio de 2011 se decretaron las pruebas del proceso, y en providencia del 1 de octubre de 2013 se ordenó correr el traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para la rendición de su concepto (fls. 1745 y 1799, c1).8

Radicación N° 730012331000201000223-01 (56141) Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Demandado: Municipio de Ibagué Acción de controversias contractuales 2.5. En dicha etapa procesal, el actor Elpidio Reyes Ramírez recalcó la validez del contrato 071 de 2003, especialmente, en lo relacionado con la asesoría para el cobro de tributos, y manifestó que en el proceso había quedado demostrado el incumplimiento del municipio de Ibagué en el pago de los honorarios causados, ya que el proyecto de liquidación de los supervisores del contrato arrojó la suma de $7.490’476.425 como saldo a favor del contratista, mientras que el dictamen pericial rendido en el proceso estableció un monto de $11.715’789.764, dictamen que fue aclarado a petición del municipio, y no objetado por éste. Señaló que era legítima la expectativa guardada por la retribución materia de reclamo, y que la misma guardaba relación con la necesidad de mantener el equilibrio económico del contrato, que fue fracturado al denegar, el municipio, el pago de los honorarios causados por los expedientes que el contratista gestionó, y que “razonable y objetivamente” terminarían con ingresos a favor del municipio, pero que no pudieron culminar de esa manera debido a la terminación abrupta del contrato por parte de la entidad. En ese marco, insistió en la validez del proyecto de liquidación elaborado y recomendado por los supervisores del contrato, que indicaban como saldo adeudado al hoy demandante la suma de $7.490’476.425, derivada del total de $37.452’382.126, que dichos funcionarios calcularon como “valores a favor de la administración”, contenidos en procesos sustanciados por el contratista. Estimó temerarios los razonamientos esbozados en la contestación de la demanda, defendió la validez del contrato y afirmó que, aún si el mismo fuera absolutamente nulo bajo la causal más grave

como “valores a favor de la administración”, contenidos en procesos sustanciados por el contratista. Estimó temerarios los razonamientos esbozados en la contestación de la demanda, defendió la validez del contrato y afirmó que, aún si el mismo fuera absolutamente nulo bajo la causal más grave -objeto ilícito-, en todo caso persistiría la obligación para el municipio de pagar al contratista las prestaciones que ejecutó para la Administración reportándole beneficio efectivo, siguiendo lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993. 2.6. A su turno, el municipio de Ibagué reiteró los argumentos de la contestación de la demanda, especialmente en relación con el plazo del contrato y las condiciones para su finalización. De igual manera, se ratificó en los argumentos que planteó en la demanda de reconvención. 2.7. El Ministerio Público guardó silencio. 3. La sentencia impugnada Fue proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 25 de marzo de 2015, con las decisiones anteriormente referidas.9

Radicación N° 730012331000201000223-01 (56141) Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Demandado: Municipio de Ibagué Acción de controversias contractuales El a quo comenzó por recalcar que, examinada la demanda de reconvención a la luz del artículo 136, numeral 10, literales e) y f) del C.C.A., era claro que la misma se encontraba caducada, tanto frente a las pretensiones de nulidad absoluta del contrato -por haber rebasado el término de cinco años contados a partir de su celebracióncomo frente a la pretensión de nulidad parcial de dos de sus cláusulas -por superar el plazo de 2 años contados a partir de la suscripción del negocio jurídico y el término máximo de vigencia de 5 años, bajo las reglas del artículo 136, numeral 10, literal e), del C.C.A.-. Con respecto al contrato N° 071 de 2003, determinó que el mismo adolecía de nulidad absoluta, por cuanto su contenido obligacional entrañó la delegación de funciones administrativas a un particular, lo cual, si bien estaba permitido aún respecto de labores de fiscalización y determinación de tributos, debía estar precedido de unos procedimientos y requisitos enlistados en los artículos 111 y 112 de la Ley 489 de 1998, pero no cumplidos por la entidad estatal, por cuanto ésta no adelantó proceso alguno de licitación para celebrar el convenio de delegación de tales funciones administrativas, no emitió el acto administrativo correspondiente ni adelantó los estudios previos que dieran cuenta de la necesidad de adelantar la contratación que finalmente celebró. Subrayó que, tal y como se desprendía del contrato mismo y de los testimonios

rendidos en el proceso, las labores encomendadas al contratista no se limitaban a la simple asesoría, ya que le correspondió al hoy demandante efectuar la determinación y fiscalización de impuestos, y en ese marco, proyectar actos administrativos y liquidaciones, efectuar emplazamientos y requerimientos y manejar bases de datos que, de conformidad con el Estatuto Tributario, eran de carácter reservado y se sometían al exclusivo manejo de los jefes de la unidad de fiscalización de las entidades estatales recaudadoras y de otros servidores públicos, todo lo cual claramente entrañaba la naturaleza de función administrativa, sólo delegable a particulares bajo los presupuestos y reglas establecidas en la Ley 489 de 1998. Igualmente respaldó tal conclusión en el hecho de que las remuneraciones del contratista dependían de si el contribuyente pagaba el impuesto o si era necesario pasar a la fase de cobro coactivo, y en la circunstancia de haber manejado el actor un considerable volumen de expedientes tributarios en su oficina particular, en la cual le fue instalado un software del municipio y se adecuaron espacios destinados a reuniones con servidores de la entidad. En consonancia con ello, para el Tribunal, si el objeto del contrato se hubiera limitado a la simple asesoría, el contratista no hubiera asumido “la proyección de todos los actos administrativos relacionados con los expedientes que le fueran entregados”, y no se hubiera estructurado el negocio10

Radicación N° 730012331000201000223-01 (56141) Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Demandado: Municipio de Ibagué Acción de controversias contractuales jurídico en las etapas de determinación, fiscalización, recaudo y procedimiento de cobro coactivo. Aunado a ello, cuestionó también que el contratista hubiera sufragado con su propio dinero los gastos de papelería y otros elementos necesarios para las diligencias de notificación y para la construcción y archivo de los expedientes. Respecto de las funciones de proyección de actos administrativos, agregó: Si bien es cierto, en algunos casos el contrato de prestación de servicios profesionales supone la proyección de documentos, tal acuerdo se desnaturaliza cuando, como en el presente asunto, ello se constituía en el eje central del contrato, pues en tal evento el particular asume el ejercicio de la función administrativa, no siendo pertinente tal posibilidad a través de la celebración de un contrato de prestación de servicios. Tras recalcar el criterio jurisprudencial conforme al cual, la elusión de los mandatos legales relacionados con la planeación del contrato acarrea la nulidad del mismo por ilicitud, concluyó que en el caso concreto era palmaria la invalidez del contrato N° 071 de 2003, por violación de normas de imperativo cumplimiento contenidas en los “mandatos de la Ley 489 de 1998”. Por otro lado, recalcó que la facultad del juzgador para declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato operaba al concurrir los presupuestos de la Ley 80 de 1993, el Código Civil y el artículo 87 del C.C.A., aun cuando la demanda respectiva o la de reconvención estuvieran caducadas. En cuanto a las restituciones derivadas de la indicada nulidad, el Tribunal encontró aplicable el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, en cuanto a la posibilidad de reconocer el valor de las prestaciones ejecutadas, siempre que se demostrara el beneficio reportado por la entidad

caducadas. En cuanto a las restituciones derivadas de la indicada nulidad, el Tribunal encontró aplicable el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, en cuanto a la posibilidad de reconocer el valor de las prestaciones ejecutadas, siempre que se demostrara el beneficio reportado por la entidad estatal y el monto del mismo, debiéndose entender tal beneficio como la efectiva satisfacción del interés público. En punto de ello, desestimó el dictamen pericial rendido en el proceso, así como el informe del supervisor del contrato, por considerar que ambas probanzas presentaban inconsistencias que impedían establecer con certeza la cuantía de las prestaciones cumplidas por el contratista. Por consiguiente,