CE - 57_110010324000201800372001AUTOQUEDECIDERESUELVE20221021133941-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00372-00

Actor: FABIO ALONSO CASTILLO GAONA Asunto: Auto que decide sobre excepciones previas.

AUTO INTERLOCUTORIO Estando el medio de control de la referencia al Despacho, pendiente de fijar fecha para llevar a cabo la audiencia inicial1, se advierte que en el presente caso es procedente dar aplicación a lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, esto es, resolver las excepciones previas propuestas en el proceso, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso3. 1 Prevista en el artículo 180 del CPACA. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante CGP. 2

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Actor: FABIO ALONSO CASTILLO GAONA

I. ANTECEDENTES El señor FABIO ALONSO CASTILLO GAONA actuando en nombre propio, presentó demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad parcial del artículo 18 del Decreto núm. 1504 de 4 de agosto de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, expedido por

el GOBIERNO NACIONAL4.

II. EXCEPCIONES PREVIAS FORMULADAS II.1.- Formuladas por las entidades demandadas II.1.1.- El apoderado del PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, en el escrito contentivo de la contestación de la demanda, visible a folios 44 a 55 del expediente físico, propuso la excepción previa de “indebida representación de la Nación”.

Para sustentar la mencionada excepción manifestó que no era dable vincularlo al proceso de la referencia, pues conforme con lo previsto en el artículo 159 del CPACA, no era una de las autoridades responsables de la defensa de los decretos reglamentarios, por cuanto dicha tarea le correspondía a los ministros o directores de departamento administrativo que hayan suscrito el acto demandado. 4 Conformado por el Presidente de la República y el Ministerio de Desarrollo Económico. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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Actor: FABIO ALONSO CASTILLO GAONA Señaló que únicamente debe ser vinculado en los procesos en los que se discutan actos contractuales que haya suscrito directamente, circunstancia que no acontece en el proceso de la referencia5.

II.1.2.- El MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, en el escrito contentivo de la contestación de la demanda, visible a folios 35 a 37 del expediente físico, propuso como excepción la “falta de legitimación en la causa por pasiva”.

Para sustentar la excepción referida manifestó que no tiene la capacidad jurídica, ni procesal, para ser demandado en este proceso, pues la Ley 790 de 20026, a través de la cual se realizó la fusión del MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR y el MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, estableció que las funciones sobre el uso del suelo y ordenamiento urbano, estarían en cabeza del MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL. 5 En este punto, el apoderado del Presidente de la República indicó: “[…] En el asunto que nos ocupa, el Decreto 1504 de 4 de agosto de 1998 fue expedido por el Gobierno Nacional, integrado por el Presidente de la República y el entonces Ministerio de Desarrollo Económico, hoy transformado en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, responsable de su contenido y que fue vinculado como demandado en el auto admisorio de la demanda, siendo este Departamento Administrativo ajeno a este asunto y no tiene interés jurídico sustancial en el resultado del proceso. Por ello, debo insistir en que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República sólo debe asumir la defensa de la legalidad de aquellos decretos en los que repose la firma del Director del Departamento y en los procesos en donde se discuta la legalidad de los actos administrativos firmados exclusivamente por el Presidente de la República (las directivas presidenciales, las resoluciones ejecutivas y los actos suscritos como Jefe de Estado, por ejemplo), y podrá intervenir, como cualquier otra parte de una acción pública, en aquellos procesos en los que tenga algún interés

jurídico […]”. 6 “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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Actor: FABIO ALONSO CASTILLO GAONA Por lo anterior, estimó que al pretenderse la declaratoria de nulidad parcial del artículo 18 del Decreto núm. 1504 de 4 de agosto de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, debía considerarse que el MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO tenía a su cargo temas de vivienda y desarrollo territorial urbano que luego fueron trasladadas al MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, por lo que para este momento no tenía competencia en dichos asuntos.

II.1.3.- El MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, en el escrito contentivo de la contestación de la demanda, visible en el índice núm. 48 del expediente digital, propuso como excepción la “Falta de legitimación en la causa”. Para tal efecto, indicó que en los hechos expuestos en la demanda no se hizo relación alguna a dicho ministerio, por lo que consideró que no le asistía interés en la nulidad del acto administrativo controvertido, dado que no era la autoridad llamada a responder por la acciones alegadas en la demanda7.

7 Al respecto, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible indicó: “[…] Lo anterior, se refuerza al evidenciar que en ningún momento en los hechos narrados por el demandante se hace mención alguna al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, así mismo, en ningún punto se observa alguna actuación u omisión que se encuadre en las actuales funciones y competencias de esta cartera ministerial, las cuales ya fueron traídas a colación en un acápite previo. (…) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

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III. TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES Durante el término de traslado la parte actora no se pronunció sobre las excepciones formuladas por la parte demandada.

IV. CONSIDERACIONES IV.1.- Competencia De conformidad con lo ordenado en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, le corresponde al Consejero ponente proferir el auto que resuelve las excepciones previas formuladas en el proceso.

IV.2.- Aspectos generales sobre las excepciones Se denomina excepción u oposición a todo argumento que pretende controvertir las pretensiones del demandante o hacerlas ineficaces, ya sea por razones de fondo o sustanciales o por situaciones procesales que impiden acceder a las mismas temporal o definitivamente. Así las cosas, a partir de la señalada Ley 1441 de 2011, se escinde del Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Territorial los objetivos y funciones asignados por las normas vigentes a los Despachos del Viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial y al Despacho del Viceministro de Agua y Saneamiento Básico (art. 11), reorganiza el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (art. 12) y crea el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (art. 14). Como conclusión de lo anterior, se puede observar que los temas objeto del artículo 18 del Decreto núm. 1504 de 4 de agosto de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, pasaron a ser parte del resorte exclusivo del hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y no de esta cartera Ministerial […]”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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Actor: FABIO ALONSO CASTILLO GAONA Dentro de este contexto, encontramos las excepciones previas, de mérito o perentorias y las que se resuelven mediante sentencia anticipada.

Las excepciones previas son aquellas que pretenden acreditar el incumplimiento de algún requisito procedimental que requiere ser subsanado y/o que eventualmente imposibilitaría la continuación del trámite del proceso, por lo que se considera que no controvierten de fondo la argumentación que sustenta la pretensión. Dichas excepciones se encuentran enlistadas en el artículo 100 del

CGP, -aplicable a los procesos contenciosos por remisión expresa del parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA-, así: “[…] Artículo 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda:

1. Falta de jurisdicción o de competencia.

2. Compromiso o cláusula compromisoria.

3. Inexistencia del demandante o del demandado.

4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado.

5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones.

6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar.

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7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde.

8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto.

9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios.

10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar.

11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada. […]” Lo anterior pone de manifiesto que las excepciones previas son taxativas, de ahí que no se puedan tener como tales a aquellas que no estén establecidas en el artículo 100 del CGP. Al respecto, esta Corporación ha sostenido: “[…] 22. Sobre el particular, debe destacarse que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló cuáles excepciones eran previas, por lo que de conformidad con el artículo 30613 de la aludida codificación es necesario acudir al artículo 10014 de la Ley 1564 de 2012 –Código General del Proceso-, en el que se determinó de manera taxativa cuales medios de oposición constituían este tipo de excepción, encontrando, entre otras, la falta de jurisdicción o de competencia, la existencia de compromiso o claúsula compromisoria y la indebida acumulación de pretensiones.[…]” 8. “[…] Ahora bien, al revisar el expediente se encontró que las excepciones propuestas por la parte demandada no están contempladas expresamente en el artículo 100 del Código General del Proceso como excepciones previas, de tal forma que estas deben ser entendidas como aquellas denominadas de fondo, las cuales deben ser decididas en la sentencia, tal y como lo contempla la Corte Constitucional9 así: «Las excepciones previas son medios de saneamiento en la etapa de algunos procesos, por causa de vicios o defectos de los mismos, a cargo de la parte demandada, y tienen como finalidad mejorar aquellos o terminarlos cuando ello no es 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”. Auto de Sala de 30 de agosto de 2018.

Magistrado ponente Ramiro Pazos Guerrero. Expediente 2015-00926-01(58225). 9 Corte Constitucional, Sentencia C-1237 de 2005, M.P: Jaime Araujo Rentería. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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Actor: FABIO ALONSO CASTILLO GAONA posible, y evitar así nulidades o sentencias inhibitorias (…) Se contraponen a las excepciones de fondo o de mérito, que se refieren al derecho sustancial, se dirigen contra las pretensiones de la demanda y por regla general se deciden en la sentencia.» Por lo tanto, se tiene que las excepciones planteadas por la entidad demandada y resueltas en el auto recurrido, no son de aquellas taxativamente contempladas en el artículo 100 del Código General del Proceso como previas, teniendo que haberse resuelto éstas en la sentencia definitiva de este proceso […]”10. “[…] Respecto de la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda», esta Subsección señaló recientemente que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión.

Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida

acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones se debe acudir a las demás excepciones previas establecidas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley […]”11 (Negrillas y subrayas fuera de texto). Por su parte, las excepciones perentorias o de mérito tienen la finalidad de controvertir el fundamento de la pretensión y demostrar la inexistencia del derecho reclamado, por ello se considera que este tipo de oposición cuestiona el fondo mismo del asunto, por lo que deben ser resueltas en la sentencia. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”. Auto de 13 de abril de 2015. Magistrado ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Expediente 2014-00431-01. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Auto de 29 de septiembre de 2016. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Expediente 2014-00057-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

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Actor: FABIO ALONSO CASTILLO GAONA Finalmente, las excepciones que se resuelven mediante sentencia anticipada están previstas en el último inciso del parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080, en concordancia con el numeral 3 del artículo 182A del

CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080, -esto es, la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva-, disposiciones que expresamente establecen que si las mismas se encuentran probadas dan lugar a que se profiera un fallo anticipado. IV.3.- Trámite y decisión de las excepciones En lo que respecta a las excepciones perentorias o de mérito, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 18712 del CPACA, no existe duda alguna frente a que deben ser resueltas en la sentencia, dado que controvierten directamente el fondo del asunto y su finalidad es enervar o rebatir las pretensiones de la demanda. 12 ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen. En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.

Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10

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Actor: FABIO ALONSO CASTILLO GAONA En cuanto al trámite y decisión de las excepciones previas, el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, prevé lo siguiente: […] PARÁGRAFO 2o. <Parágrafo modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir

las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). A su vez, el artículo 101 del CGP, aplicable a los procesos contencioso administrativos por remisión expresa de la norma citada en precedencia, establece: “[…] ARTÍCULO 101. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11

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Actor: FABIO ALONSO CASTILLO GAONA El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios.

Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera:

1. Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados.

2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.

Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones. Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos. Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación.

3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado. Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará.

Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer

nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12

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4. Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

De las disposiciones transcritas, se colige que el Juez, mediante auto, puede pronunciarse o decidir las excepciones previas formuladas en el proceso en dos momentos, a saber: - Antes de la audiencia inicial, cuando no se requiera prueba alguna para resolver la excepción; - En la audiencia inicial, cuando se necesite recaudar pruebas para decidirla. En dicho evento, se decretarán en el mismo auto que cite a la diligencia de que trata el artículo 180 del CPACA. Ahora, en cuanto a las excepciones de la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva, es pertinente resaltar que con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, su trámite y decisión estaba expresamente previsto en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, que establecía: “[…] Artículo 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de

traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13

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Actor: FABIO ALONSO CASTILLO GAONA […] Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

En atención a la redacción normativa transcrita, hasta el 24 de enero de 2021, dichas excepciones se debían resolver en la audiencia inicial junto con las previas; sin embargo, este numeral fue modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021, en los siguientes términos: “[…] ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […]

6. Decisión de excepciones previas pendientes de resolver. <Numeral modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El juez o magistrado ponente practicará las pruebas decretadas en el auto de citación a

audiencia y decidirá las excepciones previas pendientes de resolver […]”. Significa lo anterior, que en la audiencia inicial solo es posible pronunciarse sobre las excepciones previas que no pudieron resolverse con anterioridad a dicha etapa procesal por requerir de alguna prueba para su decisión. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14

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Actor: FABIO ALONSO CASTILLO GAONA Lo precedente, pone de manifiesto que no es viable decidir sobre las excepciones de la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva en la audiencia inicial, pues, como quedó visto, el artículo que expresamente lo permitía fue modificado.

Precisado lo anterior, es del caso establecer cuándo y cómo se deben resolver las referidas excepciones. Al respecto, el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, en su último inciso, señala: “[…] Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). El inciso transcrito expresamente prevé que en el evento de encontrar probada alguna de dichas excepciones, debe proferirse sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA;

en caso contrario, esto es, cuando no está probada la excepción deberá acudirse a la regulación general que ordena su resolución en la sentencia, de conformidad con el artículo 187 ibidem. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15

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Actor: FABIO ALONSO CASTILLO GAONA IV.4.- Caso concreto En el asunto objeto de estudio, el apoderado del PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, en su escrito de contestación, formuló la excepción previa de “indebida representación judicial de la Nación”, mientras que los apoderados de los MINISTERIOS DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Y DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE propusieron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Sobre la configuración de la excepción de indebida representación en los casos en que se vincula a los procesos de nulidad al Presidente de la República, la Sala, entre otras, en providencia de 29 de julio de 202113, sostuvo lo siguiente: “[…] 19. Esta Sección, mediante la providencia proferida el 15 de febrero de 2018, cambió el criterio jurisprudencial respecto a la necesidad de notificar al Presidente de la República cuando se demanden actos administrativos que hayan sido expedidos y suscritos por este funcionario, señalando los parámetros que deben atenderse para determinar si dicha notificación es procedente, en los siguientes términos14:

“[…] El primer parámetro consiste en verificar la autoría del acto administrativo. En ese orden, se deberá establecer si el Presidente de la República expidió el acto administrativo demandado, lo cual se evidencia en el contenido del acto. Si se constata que el Primer Mandatario no expidió el acto administrativo demandado, no se le vinculará al proceso. En ese caso se deberá vincular a las autoridades que efectiva y 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primea. Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-24-000-2015-00088-00. M.P. Hernando Sánchez Sánchez. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, auto de 15 de febrero de 2018, núm. único de radicación 11001032400020140057300. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16

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Actor: FABIO ALONSO CASTILLO GAONA materialmente expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado. Este parámetro constituye la regla general de vinculación.

El segundo parámetro consiste en verificar la naturaleza del acto demandado. Lo anterior porque, en los términos del inciso quinto del artículo 159 de la Ley 1437, tratándose de actos suscritos por el Presidente de la República, la regla de vinculación en atención a la autoría del acto encuentra una excepción en materia contractual.

En ese orden, en materia contractual cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de la Nación se ejercerá por intermedio del Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y no directamente por el Presidente. El tercer parámetro consiste en verificar si el Presidente de la República fue la única autoridad que suscribió el acto demandado en nombre de la Nación o si la autoría del acto es conjunta con otras autoridades, por expresa disposición de la Constitución o la ley. En el primer caso –única autoridad que expide el actose aplican las reglas establecidas en los parámetros primero y segundo. En el segundo caso –autoría conjunta por expresa disposición de la Constitución o la ley-, respetando las reglas establecidas en los parámetros primero y segundo, se deberán vincular a todas las autoridades que participaron en la expedición del acto. El cuarto parámetro se relaciona con la potestad que tiene el Presidente de la República de delegar la función de ser representado en el proceso judicial a través de otras autoridades, de conformidad con los artículos 9 y siguientes de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199815. En este caso, se ordenará la vinculación del Presidente de la República en calidad de representante de la Nación, sin perjuicio de que, por virtud de la figura de la delegación, este otorgue a otra autoridad la capacidad de representarlo en el proceso. Por último, el quinto parámetro se relaciona con la vinculación del Departamento Administrativo de Presidencia de la República, para lo cual se aplicarán los parámetros primero y

segundo, sobre verificación de la autoría y de la naturaleza del acto demandado. 15 “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas