CE - 58_110010326000201500163001SENTENCIA20220506093445_TCListadoTitulados133131670769180866-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintidós (2022) Expediente: 11001032600020150016300 (55827)

Demandante: José Guillermo Herrera Herrera Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Medio de control: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) Asunto: Sentencia de única instancia Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a decidir, en única instancia, el medio de control de nulidad promovido contra el Decreto 1851 de 2015 “[por] el cual se reglamenta la contratación del servicio público educativo por parte de las entidades territoriales certificadas y se subroga un capítulo del Decreto 1075 de 2015”, en relación con las siguientes disposiciones demandadas: (i) numeral 2 del artículo 2.3.1.3.3.7; (ii) parágrafo 2 del artículo 2.3.1.3.3.7; (iii) parágrafo transitorio del artículo 2.3.1.3.3.7; (iv) inciso del artículo 2.3.1.3.3.11; (v) parágrafo de artículo

2.3.1.3.3.11. El centro del reproche gravita en torno al cuestionamiento de orden legal y constitucional que plantea la parte demandante, en relación con la medida de

cálculo del percentil que, por disposición del Decreto parcialmente demandado, se determinó aplicar a los resultados de las pruebas SABER como estándar mínimo habilitante del banco de oferentes para la contratación del servicio público de educación.

I. ANTECEDENTES La demanda

1. El 29 de octubre de 20151, el ciudadano José Guillermo Herrera Herrera, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 137 del CPACA2, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional con el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones: (se transcribe literal, incluso con eventuales errores) 1 Fl. 1 al 35 del c. ppal. 1. 2 Mediante auto del 2 de noviembre de 2016, se adecuó el medio de control que correspondía, en aplicación del artículo 171 del CAPCA, Radicación: 11001032600020150016300 (55827)

Actor: José Guillermo Herrera Herrera y Otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional “1. Se decrete la nulidad parcial del Decreto Nacional No. 1851 de 2015, Numeral 2 del Artículo 2.3.1.3.3.7, 2) Parágrafo 2 del Artículo 2.3.1.3.3.7, 3) Parágrafo Transitorio del Artículo 2.3.1.3.3.7, 4) Inciso 1 del Artículo 2.3.1.3.3.11, 5) Parágrafo del Artículo 2.3.1.3.3.11”. “2. Como consecuencia de lo anterior, que no se apliquen las normas declaradas nulas en los procesos de contratación del servicio público educativo por parte de las

Entidades Territoriales Certificadas”. “3. Igualmente como consecuencia de lo anterior, solicito que se oficie al ICFES a fin de que se le ordene se abstenga de publicar la lista de que se habla en el parágrafo 2 del artículo 2.3.1.3.3.7 del Decreto 1851 de 2015”.

2. La norma demandada es del siguiente tenor –se subrayan los numerales acusados–: “ARTÍCULO 2.3.1.3.3.7. Experiencia e idoneidad de los aspirantes a ser habilitados en el Banco de Oferentes. Los aspirantes a ser habilitados en el Banco de Oferentes deberán demostrar que sus establecimientos educativos postulados cumplen además de los requisitos señalados en el artículo anterior, los siguientes

requisitos de experiencia e idoneidad:

1. Un tiempo mínimo de experiencia de 5 años en la prestación del servicio educativo.

2. Que en los últimos resultados publicados por el ICFES, correspondientes a las pruebas de Estado Saber 3°, 5°, 9° y 11° presentadas , el establecimiento educativo haya alcanzado puntajes superiores al percentil 35 en las áreas de lenguaje y matemáticas, entre los establecimientos educativos de su respectiva entidad territorial certificada en educación. En caso de que el establecimiento educativo no presente la totalidad de las pruebas -por no ofrecer alguno de los grados-, este requisito aplica solo para las pruebas presentadas.

PARÁGRAFO 1°. La entidad territorial certificada podrá establecer criterios de trayectoria e idoneidad superiores a los enunciados en la presente Sección. PARÁGRAFO 2°. El Icfes publicará anualmente en el mes de noviembre, el listado

de los establecimientos educativos que cumplen con el requisito establecido en el numeral 2 del presente artículo. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para el Banco de Oferentes que se conforme en el año 2015, se podrán habilitar únicamente los establecimientos educativos no oficiales, que en los resultados publicados por el Icfes de las pruebas de Estado Saber 3°, 5°, 9° y 11° practicadas en el año 2014, según corresponda, hubieren alcanzado puntajes superiores al percentil 20 de los establecimientos educativos de su respectiva entidad territorial certificada en educación”. “ARTÍCULO 2.3.1.3.3.11. Criterios para la celebración de contratos de prestación del servicio educativo. La entidad territorial certificada solamente podrá celebrar contratos para la prestación del servicio educativo con quienes se encuentren inscritos y habilitados en el Banco de Oferentes vigente, teniendo en cuenta para tales efectos los criterios de selección objetiva establecidos en la ley y además:

1. La cercanía entre la ubicación geográfica de la demanda y el lugar donde se encuentra el establecimiento educativo con el cual se ofrece prestar el servicio educativo.

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Actor: José Guillermo Herrera Herrera y Otro

Demandado: Ministerio de Educación Nacional

2. La disponibilidad efectiva del establecimiento educativo ofertado para atender a los estudiantes al momento de la contratación.

3. La concordancia entre la canasta educativa requerida y la canasta ofrecida.

4. Las adecuadas condiciones de las instalaciones físicas de los establecimientos educativos en los que se prestará el servicio educativo.

5. El establecimiento educativo no oficial con el que se va a celebrar el contrato, debe mantener los criterios de experiencia e idoneidad exigidos para la habilitación en el Banco de Oferentes, verificando el cumplimiento de lo establecido en el numeral 2 del artículo 2.3.1.3.3.7. del presente decreto.

6. Los resultados de los procesos de supervisión o interventoría de contratos anteriores.

PARÁGRAFO. Para la vigencia 2016 se podrán celebrar contratos para la prestación de servicio educativo con cualquiera de los propietarios de establecimientos educativos no oficiales habilitados en el Banco de Oferentes conformado en el año 2015. En el año 2017, solamente podrán celebrar contratos para la prestación de servicio educativo las personas habilitadas en el Banco de Oferentes cuyos establecimientos educativos hubieren obtenido en las pruebas de Estado Saber 3°, 5°, 9° y 11 del año 2015, según corresponda, puntajes superiores al percentil 30 de los establecimientos educativos de su respectiva entidad territorial certificada en educación, de acuerdo con los resultados publicados por el Icfes. A partir de 2018, solo podrán celebrar los referidos contratos las personas jurídicas habilitadas propietarias de establecimientos educativos no oficiales, que cumplan con el requisito establecido en el numeral 2 del artículo 2°.3°.1°.3°.3°.7° del presente decreto. Los propietarios de establecimientos educativos que hagan parte del Banco de Oferentes a conformar en el año 2015, cuyos resultados no correspondan al percentil establecido en los incisos 2° y 3° de este parágrafo para las respectivas vigencias,

quedarán deshabilitadas del banco de oferentes.”

3. Al sustentar el concepto de la violación, la parte demandante planteó, en síntesis, los siguientes argumentos –los cuales, por fines metodológicos, serán profundizados en el análisis relacionado con cada cargo formulado–.

4. Señaló que con la expedición del Decreto 1851 del 16 de septiembre de 2015 el Ministerio de Educación Nacional buscó mejorar los índices de la calidad educativa en el país estableciendo que, los particulares que pueden inscribirse en el Banco de Oferentes, para celebrar contratos de prestación del servicio público educativo, deben cumplir un estándar mínimo en las pruebas

SABER. Sostuvo que esa medida de referencia desconoció las diferencias de carácter étnico, sociocultural y familiar que se presentan, pues no puede evaluarse de forma igual a alumnos de instituciones de estrato socioeconómico alto frente a los de estratos más bajos donde no se logran tales mínimos. 3

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Actor: José Guillermo Herrera Herrera y Otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Indicó que, por esa vía, se descalifican instituciones que prestan el servicio a esas poblaciones, privando de educación a más de treinta y cinco mil alumnos; por esto, censuró que de las pruebas SABER solo se tuviera en cuenta matemáticas y lenguaje existiendo otras materias que evidencian habilidades distintas en la formación de los alumnos, y señaló que el Índice Sintético de Calidad Educativa – ISCE, sí revela una evaluación integral en tanto evalúa:

progreso, eficiencia, desempeño y ambiente escolar.

5. Mediante escrito del 27 de mayo de 20163, la ciudadana Aydee Romero Hernández presentó coadyuvancia a la demanda de nulidad, cuyos reproches coinciden sustancialmente con algunos de los expresados por el demandante; en adición a ellos, formuló censura contra el parágrafo transitorio del artículo 2.3.1.3.3.7 del Decreto 1851 de 2015 y el parágrafo del artículo 2.3.1.3.3.11 por violación directa del principio de irretroactividad de la ley, sustentado en que dicha norma vino a otorgar a la prueba SABER efectos jurídicos a hechos anteriores a su entrada en vigencia. Igualmente, adujo la violación del principio de buena fe y confianza legítima por los cambios sorpresivos en las reglas de contratación de instituciones educativas sin un periodo de transición que permitiera adaptarse a los nuevos requisitos, y acompañó la censura al núm. 2 del artículo 2.3.1.3.3.7 por establecer el percentil 35 en las pruebas SABER en las áreas de matemáticas y lenguaje, desconociendo criterios de diversidad pluriculturalidad y contexto social.

Suspensión provisional

6. La parte actora solicitó con su demanda que se decretara la medida cautelar de suspensión provisional de las normas acusadas, petición a la que se sumó la ciudadana coadyuvante.

7. Mediante auto del 28 de septiembre de 20174, proferido por el entonces ponente del proceso, se negó la suspensión deprecada considerando que los

derechos a la educación, la igualdad, el trabajo y al debido proceso, así como el desconocimiento del principio de buena fe y confianza legítima, bajo los cuales se cuestionaron las normas demandadas, no son circunstancias que puedan establecerse con la simple confrontación del acto acusado y las normas presuntamente infringidas, debiendo avanzar en la decisión de fondo. Contestación de la demanda

8. El Ministerio de Educación Nacional contestó la demanda5 y se opuso a todas las pretensiones; esgrimió, en síntesis, que las pruebas SABER constituyen una medida utilizada por el Estado en ejercicio de su función de inspección y vigilancia para medir el desarrollo de las competencias básicas de los estudiantes en el seguimiento de la calidad y metas del sistema. 3 Fl. 95 a 128 del cuaderno ppal. 1. 4 Fl. 56 a 64 del cuaderno de medidas cautelares. 5 Fl. 138 a 159 del c. ppal. 1.

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Actor: José Guillermo Herrera Herrera y Otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional educativo; indicó que estas pruebas corresponden a medidas idóneas para definir el banco de oferentes, pues si los estudiantes superan o no las pruebas SABER, ello es resultado del desempeño y calidad en la educación de quienes prestan directamente este servicio. Añadió, entre otros argumentos, que el rango de medición del percentil genera igualdad y no desconoce el debido proceso, lo contrario llevaría a que los niños de condiciones sociales y económicas “difíciles” tuvieran una educación de menor calidad, lo que es

inaceptable; así que, garantizar un estándar mínimo de calidad no vulnera ninguno de los derechos aducidos por la parte activa. De otra parte, negó la retroactividad de la que se acusa al Decreto 1851 de 2015, pues el mismo no entró a suprimir efectos derivados de las pruebas de Estado SABER 2014; agregó que éstas no generaban derechos a favor de las instituciones educativas respecto a la contratación con la entidad territorial. Audiencia inicial

9. En audiencia celebrada el 7 de octubre de 2019, se llevó a cabo el saneamiento del proceso y se fijó el litigio en orden a determinar si los artículos 2.3.1.3.3.7 (numeral 2, parágrafo 2 y parágrafo transitorio) y 2.3.1.3.3.11

(inciso 1, 2 y 4) del Decreto 1851 del 15 de septiembre de 2015 se ajustan al ordenamiento jurídico o si, por el contrario, son violatorios de los derechos a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, la educación, y los principios de irretroactividad de la ley, buena fe y confianza legítima consagrados en los artículos 13, 25, 29, 58 y 67 de la Constitución Política, así como el artículo 4 de la Ley 115 de 1994 y artículo 7 de la Ley 715 de 2001, según lo solicitó el actor y su coadyuvante. Igualmente se procedió con el decreto de pruebas6, cuya práctica se realizó en audiencia llevada a cabo el 23 de octubre de 2019. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público

10. Tanto la parte demandante (actor y coadyuvante)7 como la demandada8 hicieron uso de esta etapa procesal de manera oportuna, y reiteraron los planteamientos esgrimidos en el libelo introductorio y en su contestación. 6 Se decretaron como pruebas: la documental aportada por la demandante, la cual se contrajo a la copia del Decreto 1851 de 2015; negándose la inspección judicial solicitada respecto de la dependencia oficina del ICFES encargada de recaudar y procesar la información y los resultados de las pruebas SABER. Se decretó como prueba, por solicitud de la coadyuvante: (i) a cargo del Ministerio de Educación Nacional, aportar los antecedentes administrativos del Decreto 1851 de 2015; (ii) Certificación a cargo de la demandada en relación con la fecha de aplicación de las pruebas SABER 3, 5, 9 y 11 del año 2014 y 2015 y la fecha de publicación de resultados. Por parte de la entidad demandada se aportaron los siguientes documentos: (i) Memoria justificativa Decreto reglamentario 1581 de 2015; (ii) documento denominado “Alcances e inconsistencias del índice sintético de Calidad Educativa (ISCE), diseñado y aplicado por el Ministerio de Educación de Colombia en el año 2015” 7 Fl. 355 a 360 –ambas caras– del c. ppal. 3. Alegatos presentados conjuntamente por el actor y la coadyuvante, quienes confirieron poder al mismo abogado para su representación judicial. 8 Fl. 328 a 354 del c. ppal. 3.

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Actor: José Guillermo Herrera Herrera y Otro

Demandado: Ministerio de Educación Nacional

11. El Ministerio Público 9 al rendir concepto consideró procedente la declaratoria de nulidad parcial del Decreto 1851 de 2015 en los términos de la demanda; estimó que fue vulnerado el principio de irretroactividad de la ley, pues las pruebas SABER presentadas en 2014 constituyen hechos consolidados en vigencia de un marco legal anterior y sus efectos no podían ser distintos a los definidos por las normas preexistentes; encontró que las normas acusadas, al no contemplar una verdadera fórmula de transición normativa desconocían el principio de confianza legítima a favor de los administrados quienes se vieron afectados por las modificaciones normativas; y señaló que el mecanismo de medición –pruebas SABER y su percentil– constituían una violación al derecho a la igualdad.

II. CONSIDERACIONES Competencia de la Sala

12. La Sala es competente para conocer en única instancia de la presente demanda de nulidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,10 en concordancia con lo señalado en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 adoptado por la Sala Plena de esta Corporación11.

Motivación de la sentencia

13. De conformidad con la fijación del litigio, la Sala se propone analizar los cargos formulados por demandante y coadyuvante –que en adelante se denominarán, en su conjunto, la parte activa o parte demandante– cuyo reproche, en un ejercicio de integración normativa, se centra en que las

normas acusadas violan el derecho a la igualdad, la educación, al trabajo y debido proceso de cara al sistema de medición adoptado, así como el principio de irretroactividad, confianza legítima y buena fe.

14. Con este horizonte, la Sala se referirá, en primera medida, a los antecedentes normativos que definen el marco constitucional y legal de las disposiciones materia de reproche, en particular lo relacionado con el artículo 27 de la Ley 715 de 2001 –modificado por las Leyes 1176 de 2007 y 1294 de 2009– objeto del desarrollo reglamentario contenido en el Decreto 1851 de 9 Fl. 361 a 376 –ambas caras– del c. ppal. 3. 10 “ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA.

El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:

1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. (…)”. 11 ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera: 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros (…)

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Actor: José Guillermo Herrera Herrera y Otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional 2015 parcialmente demandado, para luego incursionar en el examen de cada uno de los cargos presentados.

Antecedentes normativos Las condiciones de experiencia e idoneidad en la prestación del servicio educativo.

15. La Carta Política establece que la educación es un derecho que a la vez se constituye en un servicio público, del cual son responsables el Estado, la sociedad y la familia, cuya función social está atada a la búsqueda del conocimiento, la ciencia, la técnica y los valores culturales que conduzcan al progreso individual y colectivo. Por ello, el Estado debe “garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo” (art. 67 de la C.P.).

Con tal designio, el Constituyente asignó al Estado la función de “regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos” –inciso quinto del art. 67 ídem– (se resalta).

16. Esta norma superior, igualmente dispuso que “[l]a Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley”. De allí que el legislador, en ejercicio de sus competencias de creación normativa, ha establecido en diferentes instrumentos lo concerniente a los principios, reglas, valores y alcance que llenan de contenido la doble

dimensión de este derecho, de modo que se articulen las competencias de los entes territoriales en conjunto con los mecanismos de financiación necesarios para atender la demanda educativa, y garantizar así la prestación eficiente de este servicio estatal que, entre otros propósitos, busca “la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo” y “el mejoramiento de la calidad de vida de la población”12.

17. En esta línea de principio, el artículo 356 constitucional creó el Sistema General de Participaciones, en desarrollo del modelo de descentralización con

responsabilidad fiscal, el cual, conforme al Acto Legislativo No. 1 de 2001, dispuso lo siguiente: “[s]alvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los 12 Corte Constitucional, Sentencia T523 del 21 de septiembre de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, reiterando la Sentencia T-294 de 2009, sobre el derecho a la educación. 7

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Actor: José Guillermo Herrera Herrera y Otro

Demandado: Ministerio de Educación Nacional

Departamentos, Distritos y Municipios”. Puntualmente, el inciso 4 de la citada disposición –antes de la reforma efectuada mediante el Acto Legislativo No. 4 de 2007– establecía que “los recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos

y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura”13 (subraya añadida).

18. Bajo este imperativo, fue expedida la Ley 715 de 200114 - que define la naturaleza del Sistema General de Participaciones, las competencias en la materia y la distribución sectorial de los recursos a las entidades territoriales, entre ellos, el relacionado con el sector educación15. En sus determinaciones, el artículo 5.6 dispuso a cargo de la Nación “[d]efinir, diseñar y establecer instrumentos y mecanismos para la calidad de la educación”; así como, “[f]ijar parámetros técnicos para la prestación del servicio educativo estatal, (…) teniendo en cuenta las particularidades de cada región” como indicó el artículo

5.14. Por su parte, confió a las entidades territoriales la función de “[d]irigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad en los términos definidos en la presente ley”, –según dispuso el art. 6.2.1 para los departamentos, y el art. 7.1 para los distritos y municipios certificados–.

19. El contexto normativo referido hasta ahora, tiene gran significancia pues enfatiza, con rango constitucional, en la mejor utilización de los recursos públicos que por vía del Sistema General de Participaciones16 son distribuidos 13 En todo caso, con la reforma de 2007 no se cambió lo referente al servicio de educación, que interesa

al sub-lite, sino que se añadió lo relacionado con los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico. 14 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 15 Inicialmente la distribución de los recursos y competencias de la que tratan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política fue reglamentada por la Ley 60 de 1993, donde se establecían dos mecanismos a través de los cuales el gobierno nacional transfería recursos a las entidades territoriales: de una parte estaba el situado fiscal el cual representaba los recursos que el gobierno central asignaba a los departamentos, al distrito capital y a los distritos de Cartagena, Barranquilla y Santa Marta para financiar la salud y la educación en estas entidades territoriales; y de otra parte, estaban las transferencias a los municipios que se hacían a través de las denominadas participaciones municipales. Luego, “[c]on la caída del producto interno bruto a finales de los años noventa se redujo el recaudo tributario, y también los ingresos por concepto de transferencias a los departamentos y distritos, pues estos eran un porcentaje de los ICN. Dicha situación estaba comprometiendo la sostenibilidad de las coberturas en educación y en salud (Carrasquilla, 2006)9. Como consecuencia de esta crisis se implementaron una serie de reformas que buscaron generar una mayor estabilidad fiscal en Colombia. Entre estas se encuentra el Acto Legislativo 01 de 2001, mediante el cual se reformaron los artículos 356 y 357 de la

Constitución Política y se creó el Sistema General de Participaciones (SGP), reglamentado por la Ley 715 del mismo año (…)” Banco de la República, Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER) “Contexto histórico y evolución del SGP en Colombia”, 2014. Consultado en Microsoft WordCompetencias y recursos (2014-07-10) (banrep.gov.co). 16 Es necesario aclarar que la referencia que se hace respecto a los recursos del SGP en materia de educación, se explica en que dicho sistema se constituye en la principal fuente de recursos para el sector 8

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Actor: José Guillermo Herrera Herrera y Otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional en las entidades territoriales con la finalidad, entre otras, de garantizar el derecho a la educación y “proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación” (se subraya), tal como lo advierte el ya citado artículo 356 de la

Constitución Política. Por manera que, la adecuada prestación del servicio público de educación está orientada al logro de metas en “cobertura, calidad y eficiencia en el uso de los recursos” (art. 5.20 de la Ley 715 de 2001) y al despliegue de “las acciones necesarias para mejorar la administración de [tales] recursos” (art. 5.21 ídem).

20. Sirva lo dicho para memorar que, entre las razones fundamentales que alentaron el nacimiento de la Ley 715 de 2001, la búsqueda de soluciones a los problemas que afrontó su antecesora, la Ley 30 de 1993, ocupó un lugar central. En efecto, al exponer sus motivaciones, dicha reforma identificó la

necesidad de generar acciones para mejorar la administración de los recursos asignados pues, contrario a la pretensión de desarrollo y bienestar que la Carta Política asignó a la prestación del servicio de educación, el uso inapropiado de éstos y la afectación directa a la calidad y dotación, imponían nuevos desafíos y correctivos; así lo registra la exposición de motivos respectiva, al indicar: “Es claro entonces, que el problema de la educación en Colombia no es nuevamente la falta de recursos financieros. Más bien, lo que salta a la vista es que, pese a la magnitud de los recursos, la educación en Colombia afronta problemas relacionados con su uso inapropiado, que se reflejan en una distribución inequitativa, en niveles bajos de eficiencia y en una asignación insuficiente para atender inversiones en calidad y dotación”17

21. Igualmente, se evidenció que no existía una relación de eficiencia entre el gasto y la calidad en la educación oficial, pues en una evaluación efectuada a los resultados de las pruebas del ICFES practicadas entre 1993 y 1998 se observó “que en los colegios oficiales la calidad disminuyó aproximadamente en 20% en cuatro años”, como da cuenta la citada exposición de motivos. Así el panorama que existía, centrado en la distribución de recursos, venía dejando en vacío los estándares de calidad que son los elementos que verdaderamente rompen las barreras de la inequidad y propician las oportunidades de desarrollo humano, social y económico. educativo en las entidades territoriales, sin perjuicio de otras fuentes que complementan la atención en educación. El Ministerio de Educación al respecto ha precisado que la “principal fuente de recursos para

el sector educativo en las entidades territoriales corresponde a la participación para educación del SGP, que incluye recursos de prestación de servicios girados directamente a las entidades territoriales certificadas en educación, cancelaciones giradas a las cuentas de los Fondos de Pensiones Territoriales de los departamentos y del distrito capital, y recursos de calidad matrícula oficial y gratuidad asignados a los distritos, municipios certificados y no certificados en educación (…). No obstante, existen otras fuentes que permiten apalancar el mejoramiento de la calidad y la cobertura del servicio educativo, entre las cuales se encuentran: recursos del SGP para alimentación escolar, recursos de programas nacionales orientados al mejoramiento del sector educativo, recursos de regalías y compensaciones, rentas por explotación de licores, recursos propios de las entidades territoriales, recursos de crédito externo o de cooperación internacional (…)”. Ministerio de Educación, “Guía para la administración de los recursos financieros del sector educativo”, pág. 26. Consultado en https://www.mineducacion.gov.co/1759/articles-314633_archivo_pdf.pdf 17 Exposición de motivos de la Ley 715 de 2011, Gaceta del Congreso 294 de 2000. 9

Radicación: 11001032600020150016300 (55827)

Actor: José Guillermo Herrera Herrera y Otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Tal circunstancia quedó plasmada en los siguientes términos: “La calidad de la educación preescolar, básica y media ofrecida por instituciones públicas es deficiente. Los niños no alcanzan ni los objetivos curriculares establecidos por el país, ni los estándares internacionales para los mismos niveles. En primaria los niños aprenden menos de la mitad de lo que deberían de acuerdo con el currículo

vigente. “En efecto, los resultados de las pruebas SABER aplicadas entre 1997 y 1999 a estudiantes de los grados 3º, 5º, 7º, y 9º muestran que menos de la mitad de los estudiantes alcanzan el nivel esperado de lectura comprensiva en tercer grado,