CE - 60_080012331000200300523011SENTENCIA20220512180125_TCListadoTitulados133113730525531945-2022

Radicado: 08-001-23-31-000-2003-00523-01

Demandante: ELECTRICARIBE S.A. E.S.P.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022)

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD – C.C.A.

Radicación: 08-001-23-31-000-2003-00523-01

Demandante: ELECTRICARIBE S.A. E.S.P.

Demandado: Alcaldía de Barranquilla Actos acusados: Orden de Policía de 20 de octubre de 2002, por medio de la cual se ordena al Gerente Departamental de la empresa Electrificadora del Caribe que restablezca el servicio de energía en los barrios El Bosque, la Chinita, Lomita Rojas y todos aquellos sectores en los que se hayan producido cortes masivos e indiscriminados, y la Resolución nro. 1839 de 21 de octubre de 2002, “por medio de la cual se rechaza por improcedente un recurso de reposición contra una orden de policía”, expedidas por el Alcalde de Barranquilla.

Tesis: No se configura la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de integración de los actos administrativos cuando no se demanda el acto que se abstiene de dar trámite a un recurso y no decide de fondo el asunto.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 30 de mayo de 2014

por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se declaró probada la excepción de “falta de integración de los actos demandados” en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Orden de Policía de 20 de octubre de 2002, por medio de la cual se ordena al Gerente Departamental de la empresa Electrificadora del Caribe que restablezca el servicio de energía en los barrios El Bosque, la Chinita, Lomita Rojas y todos aquellos sectores en los que se hayan producido corte masivos e indiscriminados, y la Resolución nro. 1839 de 21 de octubre de 2002, “por medio de la cual se rechaza por improcedente un recurso de reposición contra una orden de policía”, expedidas por el Alcalde de Barranquilla.

I. ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA El 21 de febrero de 2003, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Radicado: 08-001-23-31-000-2003-00523-01

Demandante: ELECTRICARIBE S.A. E.S.P.

Contencioso Administrativo (en adelante CCA), ELECTRICARIBE S.A. E.S.P., por intermedio de apoderado judicial, pretendió la declaratoria de nulidad de la Orden de Policía de 20 de octubre de 2002, por medio de la cual se ordena al Gerente Departamental de la empresa Electrificadora del Caribe que restablezca el servicio de energía en los barrios El Bosque, la Chinita, Lomita Rojas y todos aquellos sectores en los que se hayan

producido cortes masivos e indiscriminados, y la Resolución nro. 1839 de 21 de octubre de 2002, “por medio de la cual se rechaza por improcedente un recurso de reposición contra una orden de policía”, expedidas por el Alcalde de Barranquilla A título de restablecimiento del derecho solicitó que se revoquen las órdenes impuestas en los mencionados actos y se ordene que se pague en su favor los daños y perjuicios causados con ocasión de la expedición de los mentados actos administrativos. I.1.2. Los hechos que fundamentan la demanda pueden sintetizarse de la siguiente manera: La parte actora indicó que el 31 de agosto de 2002, varios “barrios subnormales” en Barranquilla habían incumplido con el pago del servicio público de energía. Aseguró que el 21 de octubre de 2002 recibió en sus oficinas una orden de policía emitida por el alcalde de Barranquilla, mediante la cual se ordenaba restablecer el servicio de energía en todos aquellos sectores donde se hayan hecho cortes masivos e indiscriminados. Aseveró que el Alcalde expidió la orden de policía sin escuchar previamente a los funcionarios de ELECTRICARIBE, violando así su derecho fundamental al debido proceso. Indicó que el 21 de octubre de 2002 presentó recurso de reposición, el cual fue declarado improcedente, con fundamento en que, de acuerdo con el artículo 24 del Código Nacional de Policía, la orden de policía sólo puede ser impugnada por vía jerárquica ante el Presidente de la República. Expresó que, teniendo en cuenta lo anterior, el 28 de octubre de 2002

presentó impugnación ante el Presidente de la República, la cual no fue resuelta de fondo por falta de competencia. I.1.3. Cargos planteados en la demanda A juicio de la parte actora, los actos demandados son contrarios a los artículos 29, 58 y 315 de la Constitución Política, a los artículos 29, 128, 130, 132, 140 y 141 de la Ley 142 de 1994 y a la Resolución CREG nro.120 de 17 de diciembre de 2001. Como primer cargo, la parte actora indicó que se configura una violación de la Constitución y de la ley, toda vez que tiene derecho a suspender o cortar la prestación de un servicio público domiciliario de energía eléctrica cuando los usuarios o suscriptores incumplan las obligaciones contenidas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

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Demandante: ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. en la ley o en el contrato, al tenor del artículo 130 de la ley 142 de 1994.

Además, indicó que en el numeral tercero del acto demandado se le obligó a abstenerse en el futuro de hacer cortes y suspensiones que erradamente se califican de masivos e indiscriminados, obligándola a prestar el servicio así nadie se lo pague. Como segundo cargo sostuvo que el Alcalde de Barranquilla carece de competencia para imponer las órdenes dispuestas en los actos administrativos demandados, por cuanto, si bien es cierto, la constitución

y las normas conceden al alcalde facultades como primera autoridad de policía, no es menos cierto que ninguna de ellas lo autoriza para establecer la entrega gratuita de un servicio público. Como tercer cargo aseguró que existe falsa motivación por indebida aplicación del Código Nacional de Policía y por inexistencia de cortes masivos e indiscriminados, como quiera que, en ninguna de las 17 medidas que contempla el artículo 186 del Código Nacional de Policía, se contempla que el alcalde puede ordenar a las empresas de servicios públicos que conecten el servicio a suscriptores que están en mora, que se abstengan de cortar o suspender la prestación del servicio a dichos suscriptores morosos o que realicen facturaciones individuales a suscriptores de “barrios subnormales”. Además, afirmó que existe falsa motivación porque no se dieron cortes masivos e injustificados, por cuanto, de acuerdo con la regulación existente, en materia de prestación de servicios de energía en “barrios subnormales” y el contrato suscrito, el vínculo jurídico que permite la prestación del servicio de energía se produce entre el prestador del servicio y la persona jurídica que representa al “barrio subnormal”. Como último cargo alegó la violación del debido proceso, debido a que, para proferir el acto administrativo demandado, no se aplicó el procedimiento previsto en el Código Nacional de Policía para dictar órdenes de policía, pues no se dio a conocer a la demandante las supuestas irregularidades. Aunado a ello, explicó que, al declarar improcedente el recurso, también se violó el debido proceso. I.2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Durante la oportunidad procesal correspondiente, el Distrito de

Barranquilla contestó la demanda e indicó, en síntesis, que, para los meses de septiembre y octubre del año 2002, como consecuencia de los cortes masivos de energía que en la ciudad y su área metropolitana realizaba la empresa ELECTRICARIBE, producto del no pago de energía por parte de unos usuarios, se presentaron graves disturbios callejeros y utilización de la fuerza pública, razón por la cual la administración se vio avocada a restablecer el orden público alterado a través de los actos demandados, los cuales fueron proferidos teniendo en cuenta los principios de buena fe, celeridad, eficacia y transparencia, pues se dieron más en beneficio del bienestar general que del interés particular. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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Por otro lado, solicitó que se declare la prosperidad de las siguientes excepciones: i) inepta demanda por indebido agotamiento de la vía gubernativa, ii) indebida escogencia de la acción, por cuanto no se puede alegar un restablecimiento de tres mil millones de pesos, pues el demandante puede cobrar lo adeudado a sus usuarios a través de un proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria, y iii) caducidad de la acción. I.3. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 30 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión, declaró probada la excepción de falta de integración de los actos demandados y se declaró inhibida para

proferir pronunciamiento de fondo en el presente asunto. Estimó que, una vez revisado el material probatorio obrante en el expediente, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Civil, las decisiones contenidas en la orden de policía de 20 de octubre de 2002, la Resolución nro. 1839 de 2002 y la respuesta proferida por la Presidencia de la República de 15 de noviembre de 2002, constituyen una unidad jurídica, lo cual significa que la demanda debió formularse frente a todos estos actos administrativos, pues cada uno de ellos comporta la voluntad de la administración respecto a un asunto. Advirtió que, tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con el artículo 138 del C.C.A., y según lo ha manifestado por el Consejo de Estado, cuando lo pretendido es la declaratoria de nulidad de actos administrativos, la determinación exacta y precisa de lo que se demanda, exige la inclusión de todos aquellos actos que constituyan y contengan la totalidad de la voluntad de la administración, con el objetivo de mantener la coherencia y unidad entre los actos jurídicos que permanezcan vigentes en el ordenamiento. Aseveró que dicha exigencia es fundamental para el trámite de la acción pertinente, porque delimita la actuación del juez y le permite a la contraparte ejercer su defensa. Por el contrario, la inobservancia de dicho requisito impide la realización del control de legalidad de los actos administrativos y un efectivo restablecimiento del derecho, porque genera la declaratoria de inepta demanda, obligando al fallador a inhibirse de conocer el fondo del asunto. De tal forma, cuando se trata de

individualizar el acto acusado con el fin de formular la respectiva demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el cuestionamiento debe dirigirse contra la totalidad de la manifestación de voluntad de la administración. Aseguró que, en el presente asunto, la parte actora sólo demandó las decisiones contenidas en la orden de policía de 20 de octubre de 2002 y la Resolución nro. 1839 de 2002, dejando de lado la decisión proferida por la Presidencia de la República de 15 de noviembre de 2002, con la cual se entendía agotada la vía gubernativa. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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Ahora bien, aseguró que en el caso concreto podría llegar a afirmarse como argumento en contra que la decisión proferida por la Presidencia de la República de 15 de noviembre de 2002, no modifica, revoca o confirma lo decidido en la orden de policía de 20 de octubre de 2002 y la Resolución nro.1839 de 2002. No obstante, indicó que este argumento no es de recibo, dado que en el segundo de los mencionados actos se señala como recurso procedente, el de la "vía jerárquica ante el Presidente de la República", lo cual conduce obligatoriamente a que fuere ejercido tal recurso a efectos del debido agotamiento de la vía gubernativa.

En este orden de ideas, estimó que las solicitudes de nulidad presentadas por la parte actora no se ajustan a lo que legalmente le era exigible, de acuerdo con el artículo 138 del CCA, pues en el litigio no se demandó la totalidad de los actos que contienen la decisión de la administración y, por tanto, la consecuencia del incumplimiento de dicho requisito es la declaratoria de inepta demanda y consecuentemente la obligación de inhibirse para conocer el fondo del asunto. I.4. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora presentó recurso de apelación en contra de la decisión proferida en primera instancia, con fundamento en dos grupos de argumentos. El primero, tendiente a revocar la decisión de declarar probada la excepción de falta de integración de los actos demandados y la decisión de dictar fallo inhibitorio. El segundo, orientado a que se declaren nulos los actos administrativos demandados en este proceso. En relación con los argumentos relacionadas con la excepción, la parte recurrente aseguró que la declaratoria de inepta demanda es ajena a derecho, toda vez que ELECTRICARIBE demandó los actos que tenía que demandar, pues el libelo se dirigió contra los actos que contienen la manifestación de la voluntad de la administración. Explicó que, de conformidad con el artículo 138 del CCA, junto al acto administrativo inicial también se demandan los demás actos subsiguientes dictados en vía gubernativa. No obstante, dicha exigencia está sujeta a la condición consistente en que esos otros actos adicionales al definitivo inicial, lo modifiquen o reformen. Es decir, esta exigencia no opera per se, sino únicamente cuando, como producto de dicho

agotamiento, se expiden otros actos que de fondo deciden el asunto en cuestión, ya sea modificándolo, confirmándolo o revocando el acto inicial. Por lo tanto, a su juicio, no todo acto dictado en el trámite de la vía gubernativa ha de ser incluido en la demanda, sino únicamente aquellos que confirman, modifican o revocan el acto inicial definitivo. Aseguró que esto se desprende del claro tenor literal del artículo 138 del CCA, pero adicionalmente, el sentido lógico y la finalidad de esta disposición legal corroboran esta interpretación, de conformidad con lo dicho por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 28 de octubre de 1999, con ponencia del magistrado Juan Alberto Polo Figueroa, proceso nro. 5502, en la cual se indicó lo siguiente: “Porque la Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

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Demandante: ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. génesis de la aludida disposición se encuentra en la apreciación o en la necesidad advertida por la jurisprudencia de que si no se demandan los actos proferidos en la vía gubernativa que modifiquen o confirmen lo decidido por el acto definitivo, anulado éste, aquéllos quedarían vigentes; y viceversa, de demandarse sólo los proferidos en la vía gubernativa, de ser anulados quedaría vigente el acto definitivo”.

Indicó que, al aplicar el anterior criterio al caso objeto de examen, los

antecedentes de esta actuación administrativa y de policía apuntan a que, en este evento, la conformación de la proposición jurídica completa no exige que Electricaribe incluya en el libelo, como acto demandado, el oficio de la Presidencia de la República nro. 004032 del 15 de noviembre de 2002, pues en éste a ELECTRICARIBE solo le fue manifestado que “no es procedente aceptar y dar trámite a la impugnación presentada ante el Presidente de la República, toda vez que no tiene facultad constitucional o legal para resolverlo.” Como se observa, este oficio no confirma, ni modifica, ni revoca la orden de policía. Es decir, no contiene una decisión de fondo sobre el asunto al que se refiere el acto definitivo inicial, sino que únicamente se limitó a decidir una cuestión de trámite, motivo por el cual no era necesario demandar dicho acto. Aseguró que, aunque en la orden de policía y en la Resolución 1839 se hubiera indicado que el recurso procedente era el de reposición ante el Presidente de la República, en todo caso no era y no es necesario exigir demandar el oficio emitido por esta dependencia, porque éste no contiene una decisión de fondo sobre la orden de policía. Manifestó que la Resolución 1839 emitida por el alcalde sí contiene la decisión de confirmar la orden de policía, a pesar de que rechaza el recurso por supuestamente ser improcedente. Por el contrario, el oficio de la presidencia no contiene ninguna decisión de este tenor o estilo, ni, en general, de ningún estilo que contenga pronunciamiento alguno sobre el fondo del asunto en discusión.

Aseveró que no es cierto que en la Resolución nro. 1839 de 2002 se hubiera afirmado que contra la orden de policía procedía el recurso de reposición ante el Presidente de la República; lo único afirmado en dicha Resolución fue que “la vía jerárquica del Alcalde Distrital de Barranquilla se surte ante el Presidente de la República”, afirmación que solo se hizo a manera de comentario en la parte motiva de la resolución. Expresó que el recurso interpuesto por ELECTRICARIBE fue de reposición, que por definición legal procede ante el mismo funcionario que dictó el acto, quien debe estudiarlo y decidirlo; por tanto, incluso si asumiésemos que el presidente fuere el superior del alcalde (que no lo es), en todo caso era el alcalde quien debía decidir el recurso interpuesto y no su superior. Expresó que no es cierta ni jurídicamente válida la afirmación hecha en el fallo apelado en el sentido de que lo manifestado por el alcalde en la parte motiva de la Resolución 1839 de 2002 es "lo que conduce Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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Demandante: ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. obligatoriamente a que fuere ejercido tal recurso, a efectos del debido agotamiento de la vía gubernativa", pues el agotamiento de vía gubernativa se exige respecto de los recursos obligatorios determinados por la ley, mas no respecto de los recursos "creados o establecidos" por

la imaginación libre del servidor de turno, como en efecto hizo el alcalde de Barranquilla al "inventarse" al Presidente como su superior para estos efectos. Aseguró que, en todo caso, el recurso de reposición, que era el único procedente en esta actuación, de conformidad con lo previsto en el artículo 229 del Código Nacional de Policía, no es obligatorio, tal y como lo indica el inciso final del artículo 51 del CCA entonces vigente, que preceptúa: "Los recursos de reposición y de queja no son obligatorios". Lo anterior se complementa con el artículo 63 ibídem, que señala que "El agotamiento de la vía gubernativa acontecerá cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja". Por tanto, y contrario a lo afirmado por el a quo, cabe señalar que en esta actuación la vía gubernativa sí fue agotada, tal y como lo ha reconocido el mismo Consejo de Estado, así: "en lo que concierne a tales actos, especialmente los dos primeros, hubo agotamiento de la vía gubernativa por parte de la actora según las formas que prevé el artículo 63 del C.C.A, pues respecto de la mencionada resolución dejó de interponer el recurso de reposición, mientras que con relación al oficio 005149 interpuso ese recurso, único que se indicó como procedente en ambos casos. Es sabido que según el citado artículo, en concordancia con el artículo 51 in fine del mismo código, el recurso de reposición no es obligatorio, de modo que puede interponerse o no, y en ambos casos se agota la vía gubernativa cuando sea el único que se indique como procedente."1

En conclusión, a su juicio, en la orden de policía no se señaló qué recurso procedía, ante quién y cuándo; no obstante, ELECTRICARIBE interpuso el único recurso procedente por ley, a pesar de que éste no es obligatorio; este recurso fue rechazado por improcedente por la Resolución 1839 de 2002, acto en el cual también se confirmó la orden de policía. Por tanto, estos dos actos fueron los únicos dos demandados, porque son los únicos que contienen la decisión definitiva inicial y su confirmación. En lo demás, la parte recurrente planteó argumentos tendiente a que, una vez estudiado el fondo del asunto, se declaren nulos los actos administrativos demandados. I.5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA I.5.1. Mediante auto de 25 de junio de 2015, el Despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 30 de mayo de 2014, por el Tribunal Administrativo del Atlántico. 1 Sentencia de 22 de noviembre de 2007, radicación 76001-23-31-000-01982-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

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I.5.2. En auto de 22 de febrero de 2016, el Despacho corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Procurador Delegado ante el

Consejo de Estado para que, si así lo considera, formule su concepto. I.5.3. Durante el término de traslado, el apoderado de la parte actora reiteró los argumentos del recurso de apelación. I.5.4. El Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1 COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política, 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de JusticiaLey 270 del 7 de marzo de 1996, 129 del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984 y 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

II.2. HECHOS El 20 de octubre de 2002, la Alcaldía de Barranquilla expidió una orden de policía, por medio de la cual se ordena “al señor Luis Freider Poso, en su condición de Gerente Departamental de la empresa Electrificadora del Caribe, para que restablezca el servicio de energía en los barrios El Bosque, la Chinita, Lomita Rojas y todos aquellos sectores en los que se hayan producido corte masivos e indiscriminados”. En Resolución nro. 1839 de 21 de octubre de 2002, se rechaza por improcedente el recurso de reposición interpuesto en contra de la decisión anterior, expedida por el Alcalde de Barranquilla. En su parte motiva se

señaló que: “conforme a la Ley 768 del 2002 la vía jerárquica del Alcalde de Barranquilla se surte ante el Presidente de la República”. El 14 de noviembre de 2002, el apoderado judicial de la parte actora presentó ante la Presidencia de la República impugnación en contra de la orden de policía proferida por el Alcalde de Barranquilla. El 15 de noviembre de 2002, en oficio nro. 004032, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República le indicó al impugnante lo siguiente: “3. Dentro de las atribuciones y funciones del Presidente de la República, establecidas en la Constitución Política, la Ley y el Reglamento no se encuentra la de surtir “la vía jerárquica del Alcalde Distrital de Barranquilla”.

4. De acuerdo con lo establecido en la Ley 768 de 2002, artículo 10, el Presidente de la República es la autoridad competente para suspender o destituir al alcalde distrital, designar al Alcalde encargado en casos de falta temporal o absoluta y convocar a

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Demandante: ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. elecciones para elegir el nuevo alcalde mayor, cuando ello sea procedente. (…)

5. Por lo anterior, no es procedente aceptar y dar trámite a la impugnación presentada ante el señor Presidente de la República,

toda vez que no tiene la facultad constitucional o legal para resolverlo.” La parte actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho únicamente en contra de la Orden de Policía de 20 de octubre de 2002 y la Resolución nro. 1839 de 21 de octubre de 2002. II.3. ANÁLISIS A juicio de la parte recurrente, no se configura la excepción de falta de integración de los actos demandados, dado que el artículo 138 del CCA preceptúa que “si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen, pero sí fue revocado, sólo procede la última decisión”. Desde la perspectiva del recurrente, la conformación de la proposición jurídica completa no exige que Electricaribe incluya en el libelo, como acto demandado, el oficio de la Presidencia de la República nro. 004032 del 15 de noviembre de 2002, pues por intermedio de éste a ELECTRICARIBE solo le fue manifestado que “no es procedente aceptar y dar trámite a la impugnación presentada ante el Presidente de la República, toda vez que no tiene facultad constitucional o legal para resolverlo.” En este contexto, como este oficio no confirma, ni modifica, ni revoca la orden de policía, no contiene una decisión de fondo sobre el asunto al que se refiere el acto definitivo inicial, sino que únicamente se limitó a decidir una cuestión de trámite, motivo por el cual no era necesario demandar dicho acto. De acuerdo con lo planteado en el recurso de apelación, a la Sala le corresponde resolver si se configura la excepción de ineptitud sustantiva

de la demanda por falta de integración de los actos administrativos cuando no se incluye en la demanda un acto administrativo expedido por el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República que se abstiene de darle trámite a una impugnación de la orden de policía proferida por un alcalde, que se demanda, por considerar que el Presidente de la República no tiene competencia para ello. Para resolver el problema planteado por la parte recurrente, la Sala se permite analizar el contenido del artículo 138 del CCA y los alcances que la jurisprudencia de esta Sección le ha dado al mismo. Posteriormente, se resolverá el caso concreto. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

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II.3.1. Excepción de inepta demanda por falta de integración de los actos administrativos demandados El artículo 138 del Código Contencioso Administrativo2 reglamentaba qué actos debían ser demandados en un proceso de nulidad. Sobre el particular, la Sección Primera3, en sentencia de 3 de diciembre de 2020, indicó que, de conformidad con el inciso segundo del artículo 138 ibidem, si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Para el caso analizado en esa oportunidad, la Sala indicó lo siguiente:

“En ese orden, para la Sala es claro que en el sub lite, la parte demandante debió solicitar también la nulidad de la Resolución 420 de 11 de mayo de 2007, tal como lo prevé el inciso segundo del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, habida cuenta que el acto confirmatorio se integra con el acto definitivo y, al dejar por fuera de la demanda el acto confirmatorio, no se está atacando íntegramente el acto administrativo. En efecto, la exigencia legal de demandar los actos confirmatorios no es formalista, sino que atiende a la guarda del debido proceso, a la igualdad de la Administración como parte procesal y a la adecuada formación del convencimiento del Juez, quien debe conocer todos los motivos que hayan asistido a la autoridad para mantener sus decisiones, por lo que le asiste razón al a quo cuando declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda y se inhibió para pronunciarse de fondo.” (Se destaca) Esta Sección4 ha considerado que se debe acusar el acto administrativo que modifica o confirma el acto administrativo definitivo, aun cuando el único recurso que proceda sea el de reposición y éste haya sido interpuesto por la parte demandante. En sentencia de 11 de julio de 2002, la Sala indicó lo siguiente: 2 “Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la Declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las

decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero sí fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren.” 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez, Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicación número: 0500123-31-000-2007-02994-01, Actor: Ana Bertilda Guisao de Osorio. 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de julio 2002.

M. P. Gabriel Mendoza Martelo número único de radicación. 07001-23-31-000-2000-00085-01; esta tesis jurisprudencial fue reiterada por esta Sección. Sentencia de 10 de diciembre de 2008. M. P. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicado núm. 2006-117. Sentencia de 10 de septiembre de 2009. M. P. María Claudia Rojas Lasso. Radicado núm. 1998-00528. Sentencia de 12 de mayo de 2011.C. P. Marco Antonio Velilla Moreno.

Radicado núm. 2001-00157 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10

Radicado: 08-001-23-31-000-2003-00523-01

Demandante: ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. “(…) Pero enfatizó la Sala, y ahora se reitera, que no obstante que

la interposición del recurso de reposición no sea obligatoria, en caso de que dicho recurso sea el único procedente y que el actor haya hecho uso del mismo, tiene la carga de demandar el acto que lo resuelve, conforme lo dispone el inciso 3º del artículo 138 del C.C.A., además de que es a partir de la notificación de este últim