CE - 6_050012331000200703279011SENTENCIA20220524175910_TCListadoTitulados133131844334940855-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil veintidós (2022) Expediente: 050012331000200703279 01 (56.449)

Demandante: Inversara Ltda.

Demandado: Municipio de Medellín Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia que profirió la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

La controversia versa sobre la legalidad de las resoluciones a través de las cuales el municipio de Medellín negó el reconocimiento de cuatro mil doscientos veintitrés millones novecientos noventa y dos mil doscientos pesos ($4.223’992.200,oo) por concepto de costos de parqueadero asociados a la custodia de 905 vehículos inmovilizados por las autoridades de tránsito que no fueron retirados por los infractores del establecimiento de propiedad de Inversara Ltda. al momento de finalizar el convenio No. 167 de 2001, celebrado con dicho municipio con el objeto de autorizar la custodia de los referidos vehículos. Además, la demandante pretende la nulidad de las resoluciones a través de las cuales el municipio liquidó unilateralmente el referido convenio y determinó que no había saldos a favor de

Inversara Ltda.

I. LA SENTENCIA IMPUGNADA

1. Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 7 de mayo de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió: “PRIMERO. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda interpuesta por INVERSARA LLIMITADA [sic], en contra del MUNICIPIO DE MEDELLÍN en ejercicio de la acción de CONTRACTUAL [sic], de conformidad con los fundamentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO. NO CONDENAR en costas en este proceso, conforme el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. TERCERO. A la ejecutoria de la presente providencia, dispóngase el archivo del proceso.”1 1 Folio 523, cuaderno del Consejo de Estado.

Expediente: 050012331000200703279 01 (56.449)

Demandante: Inversara Ltda.

Demandada: Municipio de Medellín

Acción: Controversias contractuales

2. El anterior proveído decidió la demanda2 presentada el 23 de noviembre de 20073 por Inversara Ltda. (en adelante, Inversara o la demandante), cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos jurídicos fueron los siguientes:

Pretensiones

3. La demandante formuló las siguientes pretensiones4: “PRIMERA: Que se declare la existencia del CONVENIO 167 de 2001, celebrado entre el Municipio de Medellín y la sociedad Inversara Ltda.

SEGUNDA: Se declare la NULIDAD de la Resolución 335 de mayo 8 de 2007, por medio de la cual se decidió la reclamación contractual presentada por la

sociedad demandante, proferida por el la [sic] Secretaría de Transportes y Tránsito del Municipio de Medellín. Lo anterior, por cuanto desconoce la obligación del Municipio de Medellín de cancelar a Inversara Ltda. en virtud del convenio 167 de 2001, el valor adeudado por el servicio de custodia que le prestó a los vehículos que entregó a esta en virtud de la terminación del convenio referido.

TERCERA: Se declare la NULIDAD de la Resolución 477 de junio 25 de 2007, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 335 del 8 de mayo de 2007, proferida por la Secretaría de Transportes y Tránsito del Municipio de Medellín.

CUARTA: Se declare la NULIDAD de la Resolución 519 de julio 9 de 2007, por medio de la cual se LIQUIDA UNILATERALMENTE EL CONVENIO 167 DE 2001, proferida por la Secretaría de Transportes y Tránsito del Municipio de Medellín, por cuanto mediante dicho acto, procedió a liquidar en ceros (0) el convenio 167/2001.

QUINTA: Se declare la NULIDAD de la Resolución 742 de agosto 30 de 2007, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 519 de julio 9 de 2007, por medio de la cual se LIQUIDÓ UNILATERALMENTE EL CONVENIO 167 DE 2001, proferida por la Secretaría de Transportes y Tránsito del Municipio de Medellín.

SEXTA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se

restablezcan los derechos violados a la sociedad representada por mi poderdante y se ordene:

A. El reconocimiento y pago a Inversara Ltda. por parte del Municipio de Medellín de Cuatro mil Doscientos Veintitrés Millones, Novecientos Noventa y Dos mil Doscientos Pesos ($4.223’992.200) suma representada en el valor que por concepto del ejercicio de la función administrativa de servicio de custodia de vehículos inmovilizados por las Autoridades de tránsito prestado al Municipio de Medellín sobre 905 vehículos inmovilizados que a la terminación del mismo no habían sido retirados del patio Asomotos, establecimiento de propiedad de la sociedad Inversara Ltda. conforme a las actas de recibo suscritas por el Municipio de Medellín.

B. El reconocimiento y pago de los intereses moratorios desde el 11 de enero de 2007, fecha de la terminación del convenio y hasta la fecha de presentación de la demanda, los cuales ascienden a la suma de 2 Folios 1 a 67, cuaderno 1. 3 La fecha de presentación de la demanda consta en el sello impuesto por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (folio 67, cuaderno 1). 4 Folios 1 y 2, cuaderno 1.

2

Expediente: 050012331000200703279 01 (56.449)

Demandante: Inversara Ltda.

Demandada: Municipio de Medellín Acción: Controversias contractuales Ochocientos sesenta y Dos Millones Quinientos Treinta y Cuatro mil Setenta y Cuatro pesos ($862’534.074).

C. El reconocimiento y pago de los intereses moratorios generados con

posterioridad a la presentación de la demanda y hasta la fecha de solución o pago efectivo de cada una de las obligaciones a cargo del Municipio de Medellín.

SÉPTIMA: Que se condene en costas a la parte demandada.

OCTAVA: Que se de aplicación a los Artículos 176 y 177 del Código

Contencioso Administrativo”. Hechos

4. En apoyo de sus peticiones, Inversara relató, en síntesis, los siguientes hechos: 4.1. Señaló que a través de la Resolución No. 1574 del 4 de octubre de 2001, el Alcalde del municipio de Medellín autorizó a que, previa celebración de un convenio de los que trata el artículo 111 de la Ley 489 de 1998, las personas naturales o jurídicas que tuvieran acreditada especialidad, prestaran el servicio de custodia de los vehículos inmovilizados por las autoridades de tránsito de la ciudad. En virtud de dicha autorización, y previa convocatoria pública, Inversara presentó oferta, la cual resultó adjudicataria del convenio con dicho objeto, de conformidad con la Resolución No. 581 del 7 de diciembre de 2001. 4.2. Indicó que el 18 de diciembre de 2001, Inversara y la Alcaldía de Medellín suscribieron el convenio No. 167 cuyo objeto consistió en que aquella ejerciera la función administrativa de custodia de los vehículos inmovilizados, a través del parqueadero particular de su propiedad denominado Asomotos —el cual recibiría el tratamiento de patio oficial, de conformidad con la sección 2.1 de los términos de

referencia—. Agregó que en los términos de referencia de la convocatoria se precisó que Inversara solo podría cobrar por la prestación del servicio las tarifas vigentes del mercado, con sujeción a los límites máximos fijados por el municipio de Medellín (en adelante, el Municipio o el demandado), pero que, para efectos fiscales, el convenio tendría un valor de $233’570.400 por el primer año y, en adelante, el valor que arrojara la multiplicación del tiempo que duraran retenidos los vehículos por la tarifa correspondiente al servicio prestado; en el convenio se precisó que para su ejecución no se requería de compromiso presupuestal por parte del Municipio. 4.3. Manifestó que la ejecución del convenio No. 167, demandó el concurso de las autoridades del Municipio, dado que: (i) estas eran las que inmovilizaban el vehículo del presunto infractor y lo llevaban al parqueadero Asomotos; (ii) una vez el rodante ingresaba, Inversara realizaba un inventario del vehículo inmovilizado, que era anexado a la orden de comparendo; (iii) el vehículo quedaba bajo la custodia de Inversara hasta que el infractor lo reclamara, previa presentación de una orden de salida expedida por el inspector de tránsito; y (iv) el infractor le pagaba a Inversara el valor del servicio de custodia prestado desde el momento de la inmovilización hasta el día de retiro, conforme las tarifas establecidas en el Acuerdo 038 de 2001. 3

Expediente: 050012331000200703279 01 (56.449)

Demandante: Inversara Ltda.

Demandada: Municipio de Medellín

Acción: Controversias contractuales

4.4. Precisó que la demanda está dirigida a que el Municipio le reconozca los costos derivados de la custodia de los 905 vehículos que fueron inmovilizados por las autoridades de tránsito durante la ejecución del convenio, pero que no fueron retirados por los infractores a la fecha de su finalización. Precisó que el convenio No. 167 de 2001 tuvo un plazo de duración de 5 años, el cual venció el 11 de enero de 2007, fecha en la que cesó la autorización para ejercer la función administrativa de custodia sobre los bienes inmovilizados y, por ende, a partir de esa fecha debían ser entregados de vuelta al Municipio. 4.5. Aseveró que, durante la ejecución del convenio, la demandante le puso de presente al Municipio sus inquietudes sobre la manera de proceder con los vehículos inmovilizados que no eran reclamados por los infractores y le solicitó que recibiera dichos vehículos en los patios oficiales, planteamientos que formuló mediante comunicaciones 200400076625 del 24 de agosto de 2004, 200400023629 del 16 de marzo de 2004, 200500031036 del 6 de abril de 2005 y 200500045398 del 1º de mayo de 2005; sin embargo, pese a que el demandado reconoció la ocurrencia del problema, no ofreció alternativas de solución ni aceptó trasladar dichos vehículos a sus patios oficiales. 4.6. En respuesta al oficio No. 200600202074 del 10 de julio de 2006, remitido por la Secretaría de Transporte y Tránsito del Municipio a Inversara en el que le

solicitó entregar una lista con los vehículos que llevaban parqueados más de 6 meses sin ser reclamados junto con el costo proyectado por su custodia a 31 de diciembre de 2006, el 1º de agosto de 2006, Inversara manifestó que los costos asociados a esa cartera se proyectaban en $5.032’111.738; agregó que mediante oficio No. 200600235579 del 16 de agosto de 2006, la Subsecretaria Legal de la Secretaría de Transporte le solicitó al Subsecretario Administrativo de dicha entidad que incluyera en el presupuesto de 2007 la cartera vencida reportada por Inversara. Este último le solicitó a la Secretaría de Hacienda del Municipio que asignara el presupuesto indicado mediante oficio No. 200600244074 del 24 de agosto de 2006, lo que, aseveró, evidenciaba que el Municipio reconocía una obligación a su cargo y a favor de Inversara. 4.7. Expuso que el 10 de enero de 2007, la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio acudió al parqueadero Asomotos con el fin de recibir los 905 vehículos inmovilizados que se encontraban en ese lugar, para lo cual se levantó un acta de entrega de cada uno de los automotores, junto con los respectivos inventarios —los cuales no arrojaron ninguna inconsistencia— y la liquidación individual del valor adeudado por el Municipio como usuario del servicio de custodia, lo cual arrojó un valor total de $4.223’992.200. 4.8. Precisó que el 5 de febrero de 2007, el interventor del convenio suscribió el

acta de recibo a satisfacción de todos los vehículos entregados a la Secretaría de Tránsito y Transporte en la cual se consignó que el valor liquidado por el servicio de custodia era de $4.381’931.400 —aunque aclaró que el valor real es el relacionado en el hecho anterior—; a partir de este momento dicha Secretaría comenzó a trasladar los vehículos a sus propios patios. 4

Expediente: 050012331000200703279 01 (56.449)

Demandante: Inversara Ltda.

Demandada: Municipio de Medellín Acción: Controversias contractuales 4.9. Señaló que, durante el trámite de liquidación bilateral, el Municipio cambió abruptamente de posición porque comenzó a cuestionar la existencia de la obligación derivada de la custodia de los bienes no reclamados por los infractores, por lo cual la demandante solicitó la suspensión de dicho trámite y la remisión del desacuerdo al Comité de Controversias Contractuales del Municipio. De esta manera, en cumplimiento de lo señalado en el Decreto 1505 de 2004 proferido por el Alcalde del Municipio, el 19 de abril de 2007, la demandante le presentó al anotado comité una reclamación dirigida a que se le reconociera el valor del servicio de custodia. Sin embargo, esta solicitud fue resuelta negativamente mediante Resolución No. 335 del 8 de mayo de 2007, en la que el Municipio sostuvo que el contrato era de concesión, por lo cual la demandante no tenía derecho al reconocimiento de los costos reclamados. 4.10. Afirmó que el 16 de mayo de 2007 presentó recurso de reposición contra

dicha decisión, la cual fue confirmada mediante Resolución No. 477 del 25 de junio de 2007 en la que se reiteró que el contrato de concesión no generaba erogación a cargo del Municipio y que Inversara debía cobrar el valor por el servicio de custodia a los infractores directamente. 4.11. Narró que el trámite de liquidación bilateral finalizó sin acuerdo el 11 de mayo de 2007, por lo cual el Municipio profirió la Resolución No. 519 del 9 de julio de 2007, que le fue notificada a la demandante después de que vencieran los 2 meses con los que contaba el Municipio para liquidar unilateralmente el convenio. El 24 de julio de 2007, Inversara presentó recurso de reposición contra dicha decisión, la cual fue confirmada mediante Resolución No. 742 del 30 de agosto de 2007. 4.12. Afirmó que, con posterioridad a la liquidación del convenio, el Municipio exhortó a los propietarios de algunos de los vehículos inmovilizados no retirados durante el plazo del convenio No. 167 a acudir a las instalaciones de Inversara para que la demandante les cobrara el valor del servicio de custodia, no obstante que ya había cesado en sus “funciones administrativas”. 4.13. Relató que, mediante fallo del 13 de marzo de 2007, el Juzgado 38 Penal de Control de Garantías del municipio de Medellín tuteló los derechos fundamentales de un presunto infractor que solicitó que se le cobrara el valor del servicio de custodia para poder retirar su vehículo. En dicho fallo, el juzgado desvinculó a

Inversara y encontró que la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio vulneró los derechos del accionante, en soporte de lo cual afirmó que con el vencimiento del convenio No. 167 Inversara había cesado de ejercer funciones administrativas por lo cual la obligación estaba a cargo del Municipio y que no era atendible que este le trasladara esa carga a la demandante. Agregó que dicha decisión fue confirmada mediante fallo del 26 de abril de 2007 proferido por el Juzgado 25 Penal del Circuito de Medellín. 4.14. Señaló que, con el mismo razonamiento, el 13 de abril de 2007, el Juzgado Octavo Penal Municipal de Medellín tuteló los derechos de otro presunto infractor y resolvió que la Secretaría de Tránsito y Transporte era la única responsable por dicha vulneración, por lo que desvinculó a Inversara; agregó que el 28 de junio de 2007, el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Medellín confirmó dicha decisión. 5

Expediente: 050012331000200703279 01 (56.449)

Demandante: Inversara Ltda.

Demandada: Municipio de Medellín Acción: Controversias contractuales Los fundamentos de derecho de la demanda

5. En el acápite de fundamentos de derecho, la demandante señaló que las resoluciones impugnadas violan las siguientes normas jurídicas: los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 83 y 90 de la Constitución Política; los artículos 1493 a 1497 del Código Civil; los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 9, 11, 12, 13, 30, 31, 34, 35, 44, 47,

48, 50, 59, 84, 85, 87, 132, 141, 176, 178, y 206 del Código Contencioso Administrativo (CCA); los artículo 110 a 114 de la Ley 489 de 1998; los artículos 125, 163, 167 y 230 del Código Nacional de Tránsito —citó tanto el Decreto 1344 de 1970 como la Ley 769 de 2002—; el Decreto 1505 de 2004 proferido por el Alcalde del Municipio, el Acuerdo 038 de 2001 expedido por el Concejo de Medellín y la Resolución 1574 de 2001. El concepto de violación de estas disposiciones lo concretó en los siguientes cargos: 5.1. Violación del principio de legalidad y del derecho al trabajo. En relación con este cargo, el demandante adujo que el Municipio incurrió en un trato injusto e inequitativo del contratista al dejar de reconocerle la contraprestación por la labor de custodia de unos vehículos; al lado de esto, se vulneró el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 al dejar de pagar las compensaciones e indemnizaciones a que Inversara tenía derecho. 5.2. Consideró que los actos demandados vulneran el artículo 230 del Código Nacional de Tránsito5 y la sentencia T-1000 de 2001 proferida por la Corte Constitucional en los que se estableció que los prestadores del servicio de patios oficiales no tenían una relación contractual con los presuntos infractores, por lo que el pago de los servicios de custodia está a cargo del Municipio y no de los presuntos infractores; así, señaló que la función administrativa de custodia delegada por el Municipio a la demandante cesó a partir del 11 de enero de 2007, por lo cual desde

esa fecha el demandado tenía la obligación de reconocer los servicios que la demandante le prestó sobre los bienes inmovilizados y no retirados. 5.3. Violación del derecho al debido proceso. (i) En relación con la Resolución No. 335, a través de la cual se resolvió la reclamación de la demandante, afirmó que el Municipio no tuvo en cuenta los argumentos presentados por Inversara en el escrito de reclamación del 19 de abril de 2007, supuestamente por ser extemporáneo, lo que no era procedente porque la demandante presentó sus planteamientos en el término de 2 meses previsto en el artículo quinto del Decreto 1505 de 2004; (ii) en relación con la liquidación unilateral, sostuvo que el Municipio expidió la Resolución No. 519 del 9 de julio de 2007, pero que la notificó el 16 de julio de dicho año, con lo cual los 2 meses contados desde el 11 de mayo de 2007 —fecha en la que fracasó el intento de liquidación bilateral— para que el Municipio liquidara unilateralmente el convenio vencieron, de lo que se dejó constancia en la diligencia de notificación. 5.4. Violación del principio de buena fe. Afirmó que el demandado actuó en contra de la buena fe porque, a pesar de que debió tener conocimiento de la circunstancia 5 La demandante señaló que el Decreto 1344 de 1970 es la norma que resulta aplicable al caso concreto porque el convenio No. 167 de 2001 se celebró antes de la entrada en vigencia de la Ley 769 de 2002 —nuevo Código Nacional de Tránsito—, el cual en su artículo 163 estableció que “[l]as actuaciones en curso continuarán sujetas

a las disposiciones con base en las cuales se iniciaron”. 6

Expediente: 050012331000200703279 01 (56.449)

Demandante: Inversara Ltda.

Demandada: Municipio de Medellín Acción: Controversias contractuales de que algunos de los vehículos inmovilizados no serían retirados, decidió no comunicarla a la demandante, por lo cual, debe estar llamado a soportar los efectos económicos derivados de esa circunstancia. 5.5. Rompimiento del equilibrio económico del contrato. Indicó que el Municipio incumplió con el mandato establecido en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993 porque Inversara debió asumir un riesgo anormal y extraordinario derivado de la circunstancia de que algunos infractores no retiraron sus vehículos. 5.6. Violación del convenio No. 167 y de sus términos de referencia. La demandante afirmó que el Municipio vulneró los acuerdos al pretender calificar el convenio No. 167 como un contrato de concesión, cuando en los documentos del negocio jurídico y en su cláusula décima octava se precisó que se regía por el artículo 111 de la Ley 489 de 1998; así, esta interpretación se elaboró con el fin de derivar una exclusión de su responsabilidad de pagar el servicio prestado por Inversara. 5.7. Falsa motivación y desviación de poder. Adujo que el Municipio pretendió exigirle a Inversara que adelantara procesos ejecutivos en contra de los infractores para solucionar el valor del servicio de custodia, —pese a contar con la prerrogativa pública del cobro coactivo—, lo que para la demandante era un imposible jurídico

dado que no celebró negocio jurídico alguno con ellos, al lado de lo cual consideró que el Municipio actuó dolosamente porque aplicó arbitrariamente el procedimiento de reclamación y desechó por extemporáneo el escrito de reclamación, con la finalidad de adoptar una decisión contraria a derecho. 5.8. Enriquecimiento sin causa. Manifestó que el Municipio percibió un beneficio derivado de la custodia de los 905 vehículos inmovilizados, pero pretende lucrarse injustificadamente a costa de la demandante. Los argumentos de defensa del demandado

6. El Municipio contestó la demanda y se opuso a todas las pretensiones. Como razones de defensa, formuló las excepciones que denominó “ineptitud de la demanda”, “inexistencia de la obligación”, “falta de causa para pedir” y la “genérica”, que desarrolló con los siguientes argumentos: 6.1. Precisó que en el convenio No. 167 de 2001 no obligaba al Municipio a realizar ninguna apropiación presupuestal porque su ejecución no generaría erogación alguna a su cargo. Señaló que de esta estipulación se sigue que el servicio de custodia no le era prestado al Municipio sino a los infractores, lo que se corrobora porque era Inversara la que liquidaba y cobraba a ellos el valor del servicio, valores que fueron fijados y recaudados por la demandante —según los límites máximos de las tarifas reguladas—, hechos en los que el Municipio no estuvo involucrado. 6.2. Manifestó que la autorización administrativa instrumentada a través del convenio No. 167 fue expedida con base en varias normas de índole municipal que debieron ser demandadas en su integridad por tratarse de un acto administrativo

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Expediente: 050012331000200703279 01 (56.449)

Demandante: Inversara Ltda.

Demandada: Municipio de Medellín Acción: Controversias contractuales complejo; así las cosas, dado que no se atacó la validez de dichas normas municipales, la demanda es inepta, lo que debe dar lugar a un fallo inhibitorio. 6.3. Señaló que en los términos de referencia que originaron la celebración del convenio se precisó que se concedería una autorización administrativa a favor de los proponentes que resultaran seleccionados, que el pago del servicio que se prestara estaría a cargo del usuario —no del Municipio— y que el proponente declaraba conocer el contenido de los términos de referencia y de aquellas circunstancias que podían afectar la ejecución de la autorización. 6.4. Aseveró que no era procedente restablecer el equilibrio económico del convenio porque su ejecución no generó ninguna erogación a cargo del Municipio, en tanto el numeral 6º del artículo 125 de la Ley 769 de 2002 estableció que la remuneración del servicio de parqueadero estaba a cargo del propietario del vehículo inmovilizado, disposición que hace parte integral del convenio. 6.5. Indicó que, aunque es cierto que el Municipio profirió los oficios reconociendo la dificultad que aparejaba la falta de retiro de los vehículos por parte de los infractores, no hizo reconocimiento de deuda alguna, lo cual solo podía hacer el ordenador del gasto luego de surtirse un trámite de aprobación y previa expedición de disponibilidad presupuestal. Agregó que, tal y como se planteó en el concepto

jurídico No. 89 de 2004 —que no aportó al expediente—, el Municipio no podía adelantar procesos de cobro coactivo contra los propietarios porque esas obligaciones eran ajenas al demandado, por lo que era Inversara la que debía adelantar los procesos ejecutivos para reclamar las obligaciones insolutas. 6.6. Aclaró que en la Resolución No. 477 de 2007, el Municipio no calificó el convenio No. 167 como un contrato de concesión, sino tan solo elaboró un símil respecto de este contrato con la autorización administrativa, en el sentido de afirmar que su ejecución no generaba obligación a cargo de él. 6.7. Afirmó que el Municipio liquidó oportunamente el contrato, incluso si la notificación se practicó con posterioridad a dicha fecha. 6.8. Precisó que los fallos de tutela no resolvieron el aspecto relativo a la titularidad de la cartera que aquí se discute y que el Municipio nunca instó a los usuarios a interponer acciones de tutela en contra de la demandante; sí reconoció que remitió a los infractores a los parqueaderos de Inversara, pero que lo hizo con el convencimiento de que era esta sociedad la que debía hacer el cobro del servicio. Los fundamentos de la sentencia impugnada

7. Para negar las pretensiones de la demanda6, el a quo consignó las siguientes razones: 7.1. Partió de caracterizar el Convenio No. 167 de 2001 como un contrato de concesión, sujeto a la Ley 80 de 1993. Así concluyó que todos los costos asociados a derechos de parqueadero corrían por cuenta del infractor y no a cargo del 6 Ver folios 508 a 523, cuaderno del Consejo de Estado.

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Expediente: 050012331000200703279 01 (56.449)

Demandante: Inversara Ltda.

Demandada: Municipio de Medellín Acción: Controversias contractuales Municipio dado que el artículo 127 de la Ley 769 de 2002 establece que, en todos los casos, el servicio de custodia está a cargo del infractor y no del Estado. 7.2. Indicó que la Resolución No. 1574 del 4 de octubre de 2001 a través de la cual se autorizó la transferencia de la función administrativa a los particulares, precisó con claridad que la ejecución del convenio no causaría erogación alguna a la entidad pública pues serían los usuarios los que cancelarían el valor del servicio de custodia, por lo cual el valor del contrato tan solo se convino para efectos fiscales.

Añadió que esta misma disposición quedó recogida en los términos de referencia y en el propio convenio, por lo que el hecho de que Inversara no podía cobrarle suma alguna al Municipio fue conocido y aceptado por ella, por lo que no era dable ir en contra de este acto. 7.3. Señaló que la interpretación del convenio No. 167 propuesta por Inversara en la demanda no era atendible porque implicaría afirmar que la demandante solo se beneficiaba de la ejecución de la autorización y que los riesgos aleatorios inherentes a este tipo de convenios eran de cargo del Municipio, lo que no era de recibo. Dijo que la ejecución de este tipo de convenios entrañaba un riesgo inherente consistente en que los infractores no reclamaran sus vehículos, lo cual no podía ser calificado como imprevisible, ajeno o extraño, de lo que se seguía que no

era procedente restablecer el equilibrio económico presuntamente roto en los términos reclamados en la demanda. 7.4. Expresó que, incluso, si en gracia de discusión se admitiera que este riesgo era imprevisible, la demandante no acreditó que el costo asociado a la custodia de los vehículos no reclamados le significó una pérdida considerable, ni probó la incidencia de este hecho en la cláusula de equilibrio financiero del convenio, en tanto no aportó pruebas relacionadas con los ingresos de la explotación de la autorización ni contrastó esta información con el costo reclamado, por lo cual no acreditó el fundamento para restablecer el equilibrio. 7.5. Precisó que la sentencia T-1000 de 2001 no era aplicable al caso porque se analizaron las medidas de retención provenientes de autoridad judicial en el marco de procesos penales, mas no la inmovilización por infracciones de tránsito, que tienen regímenes y normas diferentes.

II. EL RECURSO DE APELACIÓN

8. El 2 de junio de 2015, Inversara interpuso recurso de apelación7 contra la sentencia de primera instancia con el objeto de que sea revocada en su integridad y, en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda. Fundó su impugnación en los siguientes argumentos: 8.1. Afirmó que el convenio No. 167 de 2001 —que juzgó existente y eficaz— no es un contrato típico de aquellos que consagra la ley, por lo que las partes, en 7 La sentencia del 7 de mayo de 2015 fue notificada mediante edicto del 15 de mayo de 2015 que fue desfijado

el 20 de mayo de 2015 (folio 524, cuaderno del Consejo de Estado). El término de 10 días para interponer y sustentar el recurso según el artículo 212 del CCA vencía el 3 de junio de 2015 (los días 23, 24, 30 y 31 de mayo fueron inhábiles). El recurso de apelación fue presentado y sustentado por el municipio el 2 de junio de 2015 (folios 525 a 534, cuaderno del Consejo de Estado), por lo que es oportuno. 9

Expediente: 050012331000200703279 01 (56.449)

Demandante: Inversara Ltda.

Demandada: Municipio de Medellín Acción: Controversias contractuales ejercicio de la autonomía de la voluntad, pueden pactar todas las cláusulas que no contravengan el orden público. Sin perjuicio de lo anterior, en este caso no se reguló qué parte asumiría el costo asociado a la custodia de los vehículos no reclamados durante la fase de liquidación del convenio, vacío que debe suplirse a partir de la respuesta a la pregunta sobre qué parte es la que está facultada para hacer efectiva la acción de cobro en contra del propietario del bien inmovilizado y a partir de la aplicación del principio de responsabilidad del Estado que dicta que los particulares no deben asumir cargas injustificadas. 8.2. No desconoció que en el contrato y en los términos de referencia se precisó que la ejecución del convenio no generaría erogación para el Municipio, pero manifestó que de esta disposición no se sigue que durante la fase de liquidación del c