CE - 61_810012331000201110013011sentencia20220223140829_TCListadoTitulados133117043124792827-2022

Radicado: 810012331000201100013 01 (46133)

Demandante: Holmes Torres Arana y otros

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Reparación directa Radicación: 810012331000201100013 01 (46133) Demandante: Holmes Torres Arana y otros Demandadas: Nación – Congreso de la República Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Tema: Responsabilidad del Estado por el hecho del legislador. Se revoca la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de reparación directa dirigida a obtener la reparación de perjuicios causados por el acto que declaró la insubsistencia del acto de vinculación, fundado en que la ley que determinó tal decisión fue declarada inexequible por la Corte Constitucional. Se niegan las pretensiones de la demanda porque la Corte no dispuso que la sentencia de inexequibilidad tuviera efectos retroactivos. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 11 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Arauca que declaró improcedente la acción de reparación directa, en la cual se dispuso textualmente: << (...) PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de reparación directa

ejercida por los actores contra LA NACIÓN – CONGRESO DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL – INCODER, con fundamento en las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia. SEGUNDO. NO condenar en costas, por no haber lugar a ellas. TERCERO. DEVOLVER a los actores el saldo de los gastos judiciales, si existiere. CUARTO. ARCHIVAR el expediente en caso de no ser apelada esta providencia>> (Mayúsculas y negrillas fuera del texto original). 1

Radicado: 810012331000201100013 01 (46133) Demandante: Holmes Torres Arana y otros La Sala es competente para proferir esta providencia en segunda instancia según el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, porque resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo. El tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón de la cuantía, según el numeral 6 del artículo 132 del mismo

Código. El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 22 de marzo de

20131. En el auto del 12 de abril de 2013 se dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión2. Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no rindió concepto.

I. ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 14 de diciembre de 2010 por Holmes Torres Arana y otros3. Se dirigió contra la Nación – Congreso de la República, la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el

Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante, INCODER), para obtener la indemnización de los perjuicios derivados del daño antijurídico ocasionado con la aplicación de Ley 1152 de 2007 (posteriormente declarada inexequible el 19 de marzo de 2009 por la Corte Constitucional) que condujo a la supresión del cargo que ostentaba el señor Torres Arana en dicho instituto. 2.- En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: <<1. Declarar la responsabilidad solidaria y administrativa de las entidades demandadas, por los perjuicios materiales y morales causados a los actores, en virtud de la aplicación de la Ley 1152 de 2007, declarada inexequible, la cual condujo a la supresión del cargo desempeñado por Holmes Torres Arana en el

INCODER.

2. Condenar a las entidades demandadas a pagar en forma solidaria a los actores los daños del orden material y moral, objetivos y subjetivos, actuales y futuros, irrogados, que estiman así: - Por perjuicios materiales, a título de lucro cesante, a favor de todos los actores, la suma de $86.510.970.oo. - Por perjuicios morales, a favor de cada uno de los actores, la suma equivalente a 150 salarios mínimos legales, para totalizar la suma de $386.250.000.oo 1 Fl.235 cuaderno principal. 2 Fl. 238 cuaderno principal. 3 Fls. 2-17 C.1.

2

Radicado: 810012331000201100013 01 (46133) Demandante: Holmes Torres Arana y otros - Por perjuicios futuros ciertos o pérdida de oportunidad, lo que se pruebe

dentro del plenario.

3. Actualizar las condenas según lo ordenado por el artículo 178 del C.C.A.

4. Dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. >>. 3.- Las pretensiones de la demanda se fundaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.-.Mediante Resolución No. 000476 del 14 de marzo de 2005 el señor Holmes Torres Arana fue nombrado en el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 15 -posteriormente código 2028, grado 12de la planta global de personal del INCODER -oficina de enlace territorial No. 8grupo técnico territorial con sede en Arauca. 3.2.- En 2007 el Congreso de la República dictó la Ley 1152, por medio de la cual reformó el INCODER. 3.2.1.- El artículo 24 facultó al Gobierno Nacional para reestructurar internamente el instituto; esta reestructuración se materializó a través de los Decretos 4902 y 4903 del 21 de diciembre de 2007, que aprobaron la modificación de la estructura del instituto, la modificación de su planta de personal, y suprimieron unos cargos de la entidad, entre ellos el ocupado por el señor Torres Arana. 3.3.- Mediante oficio SAF-7000 No. 20073176118 del 27 de diciembre de 2007 el gerente general del INCODER le comunicó al señor Torres Arana la desvinculación del cargo que ocupaba en Arauca por supresión del mismo. 3.4.- A través de la sentencia C-179 del 19 de marzo de 2009 la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1152 de 2007 por vicios de forma en su

expedición en el Congreso, lo que conllevó a la consecuencial inconstitucionalidad de los Decretos 4902 y 4903 de 2007. 4.- Según la parte actora, el daño sufrido con la desvinculación del cargo ocupado por el señor Holmes Torres Arana fue causado por la falla del servicio probada en la función legislativa, por la aplicación de la Ley 1152 de 2007, que fue declarada inexequible en su integridad por la Corte Constitucional, y que generó la insconstitucionalidad consecuencial de los Decretos 4902 y 4903 de 2007. B.- Posición de las entidades demandadas 5.- El Congreso de la República4 propuso la excepción de indebida escogencia de la acción y la excepción de caducidad, en los siguientes términos: 4 Fls.75-86 C.1. 3

Radicado: 810012331000201100013 01 (46133) Demandante: Holmes Torres Arana y otros 5.1.- La acción procedente en este asunto es la de nulidad y restablecimiento del derecho, que tiene como finalidad desvirtuar la presunción de legalidad que cobija el acto administrativo y restablecer el daño causado. En consecuencia, no se puede reabrir el debate de la legalidad del acto administrativo y revivir el término ya caducado so pretexto de atribuir una responsabilidad extracontractual en la modalidad de daño especial. 5.2.- La caducidad de la acción está demostrada porque la demanda se presentó el 14 de diciembre de 2010, cuando ya habían transcurrido los cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente de la notificación del acto, de conformidad con

el artículo 136, numeral 2° del CCA. El acto administrativo que suprimió el cargo del señor Holmes Torres Arana se notificó el 17 de enero de 2008. 6.- El Ministerio de Agricultura y el Incoder propusieron las mismas excepciones relativas a la improcedencia de la acción de reparación directa y a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento. C.- Sentencia recurrida 7.- En la sentencia del 11 de octubre de 2012 el Tribunal Administrativo de Arauca5 declaró improcedente la acción, con base en los siguientes argumentos: 7.1.- Primero, consideró que la acción impetrada era una reparación directa y que el término de caducidad debía contabilizarse desde la fecha de la ocurrencia del hecho generador del daño, esto es desde el momento en el que se suprimió el cargo del demandante, por lo cual la demanda había sido presentada extemporáneamente. 7.2.- Luego señaló que si se consideraba que el acto era ilegal como consecuencia de la inexequibilidad declarada por la Corte Constitucional, la acción era improcedente porque lo que procedía era una acción de nulidad y restablecimiento. D.- Recurso de apelación 8.- La parte demandante apeló la decisión de primera instancia6. Solicitó su revocatoria y pidió acceder a las pretensiones de la demanda. Reiteró que la acción de reparación directa era la procedente para reclamar perjuicios derivados del daño antijurídico ocasionado por la aplicación de la Ley 1152 de 2007, que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C175 de 2009. Solicitó tener en cuenta la providencia proferida por el 15 de mayo

de 20037 con ponencia del doctor Alier Eduardo Hernández Enríquez, en la cual 5 Fls.197-212 cuaderno principal. 6 Fls.216-220 cuaderno principal. 7 Número interno 23245. 4

Radicado: 810012331000201100013 01 (46133) Demandante: Holmes Torres Arana y otros el Consejo de Estado estableció lo anterior y señaló que en tal caso la antijuridicidad del daño se consolidaba en el momento en el que se profirió la sentencia de la Corte.

II. CONSIDERACIONES E.- Decisión a adoptar 9.- La Sala revocará la sentencia del Tribunal. 9.1.- La acción de reparación directa por el hecho del legislador es procedente porque el demandante reclama la indemnización por los daños ocasionados por una ley que posteriormente fue declarada inexequible por la Corte Constitucional. 9.2.- Sin embargo, la Sala negará las pretensiones, porque la Corte Constitucional no asignó efectos retroactivos a la sentencia de inconstitucionalidad, requisito que la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional han exigido para demostrar la antijuridicidad del daño.

F.- La reparación directa por el hecho del legislador 10.- El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han determinado que los ciudadanos pueden acceder a la acción de reparación directa cuando el legislador ha incurrido en una acción u omisión que, consecuentemente, les haya ocasionado un daño. Esta Corporación se refirió a este tema en sentencia del 21 de marzo de 20188, así: “Vale la pena recordar que, como lo indicó la Corte Constitucional al examinar la

exequibilidad del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, la interpretación de esta norma que es compatible con el artículo 90 superior es la que ha sido adoptada por el Consejo de Estado, a saber, aquélla según la cual “dentro de los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa se encuentran los hechos u omisiones imputables al Legislador”, de modo que, al estimar que el daño cuya reparación se pretende es imputable a este último, la sociedad actora estaba perfectamente legitimada para hacer valer dicha pretensión a través de la acción de reparación directa, medio de control que, como su nombre lo indica, puede incoarse sin necesidad de provocar el pronunciamiento previo de la administración y que, como se explicó en la providencia de 13 de marzo pasado, tiene un objeto distinto al del mecanismo administrativo que, de acuerdo con el Estatuto Tributario, habría podido adelantarse para la devolución del impuesto y al de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho al que este habría dado lugar”. 11.- En este caso, el accionante impetró la acción de reparación directa al enterarse de que la Corte Constitucional declaró inexequible de manera integral la Ley 1152 de 2007 en la sentencia C-175-09 del 18 de marzo de 2009, por 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de marzo de 2018, Rad. 25000-23-26-000-2003-00206-01(29352) (IJ). 5

Radicado: 810012331000201100013 01 (46133) Demandante: Holmes Torres Arana y otros haber incurrido en vicios de forma relativos a la necesidad de agotar

adecuadamente la consulta previa con las comunidades indígenas y afrodescendientes. Instauró esa acción dentro de los dos años siguientes a la fecha de notificación de la sentencia de inconstitucionalidad, y consideró que con su expedición se produjo la antijuridicidad del daño cuya reparación reclama. 12.- La reparación directa se planteó teniendo en cuenta que, (i) en el artículo 24 de la Ley 1152 de 2007 que tuvo por objeto reformar el INCODER, se facultó al Gobierno para reglamentar su estructura interna; (ii) ello se materializó a través de los Decretos 4902 y 4903 del 21 de diciembre de 2007, que suprimieron unos cargos de la entidad, entre los cuales estaba el ocupado por el demandante; y (iii) la decisión particular en la cual se le comunicó al demandante su desvinculación por supresión del cargo se se plasmó en el oficio SAF-7000 No. 20073176118 del 27 de diciembre de 2007. 13.- La anterior pretensión no es procedente porque la sentencia de inexequibilidad de la ley no tiene efectos retroactivos, lo que impone considerar que los decretos y actos proferidos en su vigencia no están afectados de ilegalidad. Y, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado como la de la Corte Constitucional han señalado que la acción de reparación directa por el hecho del legislador solo es procedente sólo cuando la Corte modula la sentencia de inconstitucionalidad y determina que esta tiene efectos retroactivos. 13.1.- Al respecto, la Sala pone de presente que, por mandato constitucional, (artículo 241) y por desarrollo jurisprudencial y legal (artículos 45 y 48 Ley 270 de

1996), los efectos de los fallos de inexequibilidad son, por regla general, ex nunc, esto es, a futuro y erga omnes, obligatorios para todos. Por ello, sólo el órgano de control, la propia Corte Constitucional, está autorizada para modular los efectos de la decisión para que tengan efectos ex tunc, es decir hacia el pasado. 13.2.- Cuando esto no sucede significa que, por seguridad jurídica y estabilidad de las cosas, el órgano de control valida lo realizado y consolidado durante el tiempo de vigencia de la norma y, por tanto, ya no se puede revisar o modificar y permanece intangible. Sobre ese preciso aspecto el juez de la reparación directa no tiene competencia para cambiar o extender los efectos del fallo de inexequibilidad hacia atrás, como por ejemplo, para predicar que lo ejecutado antes de la sentencia causa un daño antijurídico y que por tanto compromete la responsabilidad patrimonial del Estado. 14.- Sobre este particular, en sentencia del 13 de marzo de 20189 el Consejo de Estado determinó que la antijuridicidad del daño dependía de los efectos de la sentencia de inexequibilidad. En consecuencia, la declaratoria de inexequibilidad no implicaba, por sí misma, la procedencia de la reparación, sino 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 28769. C.P. Danilo Rojas. 6

Radicado: 810012331000201100013 01 (46133) Demandante: Holmes Torres Arana y otros que era necesario demostrar los efectos retroactivos de tal decisión. Esto dijo el Consejo de Estado: <<Las mismas razones que llevan a que nuestro ordenamiento jurídico haya

establecido como regla el que las declaratorias de inconstitucionalidad tengan efectos hacia el futuro y sólo excepcionalmente hacia el pasado, sugieren que la definición de la antijuridicidad de un daño causado por una ley declarada inexequible sea ligada a los efectos fijados para dicha declaratoria y no a la constatación de su inconformidad con la Constitución. Efectivamente, si la fijación de los efectos hacia futuro o diferidos busca garantizar la seguridad jurídica, esto es, la estabilidad de las relaciones jurídicas que se fundaron y regularon por el cuerpo normativo entonces vigente -circunstancia que, se reitera, no vulnera el principio de supremacía de la Constitución sino que, al contrario, lo garantiza, tal como lo ha considerado la misma Corte Constitucional-, no hay razones para que la protección de dicha seguridad jurídica se circunscriba a la cuestión de la vigencia de la norma y deje de lado aquella relativa a las cargas por ella impuestas (…). <<Teniendo claro entonces que, en todo caso, la decisión adoptada sobre la inexequibilidad de la ley o la nulidad del acto administrativo supuestamente causante de un daño es relevante en el análisis que debe adelantar el juez de la responsabilidad del Estado sobre la antijuridicidad de este último, la Sala considera que el criterio de antijuridicidad que mejor se acompasa con el ordenamiento jurídico es aquél que se funda en los efectos de la sentencia proferida en sede de legalidad y no en la constatación que ésta realizó sobre la contrariedad de la norma o acto con las normas

superiores”. 15.- En similar sentido, en la sentencia del 21 de marzo de 201810 el Consejo de Estado reiteró que la declaratoria de inexequibilidad con efectos hacia el futuro implicaba la ausencia de antijuridicidad del daño mientras la norma se encontraba vigente, así: <<En estos términos resulta claro que el mismo ordenamiento jurídico prevé que normas declaradas inconstitucionales sean temporalmente, de obligatorio cumplimiento para los particulares, sin que ello implique menoscabo del principio de supremacía de la Constitución pues, en realidad, es un efecto de la realización de principios y valores constitucionales. Así pues, no le asiste razón a la denominada tesis de la antijuridicidad como incompatibilidad con la norma superior cuando señala que hay una incoherencia lógica entre admitir que la declaratoria de inexequibilidad hace desaparecer la norma del ordenamiento y, al mismo tiempo, consolida las situaciones causadas con anterioridad pues, en realidad, lo que significa la declaratoria de inexequibilidad con efectos hacia futuro es que si bien la norma tenía un vicio de inconstitucionalidad, es constitucional mantener su vigencia -y, por ende, su obligatoriedadentre su expedición y dicha declaratoria, de donde se deriva que durante ese período existía la obligación jurídica de asumir las cargas por ella impuesta”. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de marzo de 2018, Rad. 25000-23-26-000-2003-00206-01(29352) (IJ). 7

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Demandante: Holmes Torres Arana y otros 16.- Estas posturas fueron reiteradas en el fallo del 14 de diciembre de 201811.

En esa oportunidad el Consejo de Estado señaló que la antijuridicidad del daño depende de la modulación de los efectos de la sentencia de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional. En este sentido, el daño será antijurídico si la sentencia de inconstitucionalidad tuvo efectos hacia el pasado. Esto indicó el Consejo de Estado: <<El cumplimiento de una obligación legal que se materializa en vigencia de ley posteriormente declarada inexequible no comporta de suyo daño antijurídico para el responsable que honra el pago, pues es el propio ordenamiento el que determina que las normas declaradas inconstitucionales son de obligatorio cumplimiento entre el momento de su expedición y aquel en el que se profiere y publica la sentencia declaratoria de su inexequibilidad (…) <<Ahora, si el elemento a partir del cual se deduce la antijuridicidad del daño se hace radicar, no en la inconstitucionalidad, como vicio, sino a los efectos del fallo de inexequibilidad, el problema se encuentra, también, resuelto por el ordenamiento, pues es el mismo artículo 45 de la ley 270 de 1996, interpretado conforme a los lineamientos normativos del artículo 241 de la Constitución, la fuente formal de derecho en cuya virtud los efectos temporales de las sentencias de inexequibilidad son ex nunc, salvo que la Corte Constitucional los module para conferirles un efecto diferente (…) <<Por lo tanto, esta Sala concluye que, en asuntos de responsabilidad

patrimonial por el daño ocasionado con una disposición legal declarada inexequible, la antijuridicidad del daño dependerá de la vigencia de la norma en el momento en que ella se impuso, conforme a la modulación de los efectos temporales del fallo, definido por la Corte Constitucional. Y en este orden de ideas, se producirá daño antijurídico como consecuencia de la falla del servicio por causa de la declaración de inexequibilidad de una ley, únicamente, cuando la sentencia de constitucionalidad haya proferida expresamente con efectos retroactivos. Cuando ello no ocurra, las normas expulsadas del ordenamiento jurídico serán de obligatorio cumplimiento entre el momento de su expedición y el de la declaratoria de inexequibilidad, con lo cual son válidas las cargas que impongan a los particulares durante dicho período”. 17.- Ahora bien, en Sentencia SU-037 de 2019 la Corte Constitucional adoptó la tesis del Consejo de Estado del 13 de marzo de 2018 frente a la antijuridicidad del daño y concluyó que la responsabilidad por el hecho del legislador se predica cuando la Corte otorga retroactivos a la declaratoria de inexequibilidad. La Corte citó al Consejo de Estado: “Así las cosas, según la jurisprudencia contenciosa administrativa en vigor, la responsabilidad por el hecho del legislador, en los términos del artículo 90 de la Constitución, puede derivarse de un fallo de inconstitucionalidad, siempre que el interesado en la reparación respectiva demuestre que: (i) sufrió un daño con ocasión de la aplicación de una norma legal, la cual, (ii)

con posterioridad a la ocurrencia del mismo, fue declarada inexequible con efectos retroactivos por esta Corporación. Sobre el particular, este Tribunal considera pertinente manifestar que comparte la posición unificada acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la sentencia del 13 de marzo de 2018, pues es la tesis que resulta más acorde con los mandatos superiores que regulan el control de 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. C.P.Jaime Rodríguez Navas. Exp. 29849. 8

Radicado: 810012331000201100013 01 (46133) Demandante: Holmes Torres Arana y otros constitucionalidad de las leyes y le asignan únicamente a la Corte Constitucional la atribución de modular los efectos temporales de sus providencias”. 18.- El apelante invoca la providencia proferida por esta Corporación el 15 de mayo de 200312 con ponencia del doctor Alier Eduardo Hernández Enríquez, en la cual se señaló que resultaba procedente demandar la reparación de daños reclamados por un trabajador oficial de la Caja Agraria que fue desvinculado de dicha entidad por efecto de los Decretos Ley 1064 y 1065 de 1999. Estos fueron posteriormente declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-918 de 1999, en virtud de que el Presidente había obrado sin ningún tipo de competencia al expedirlos, pues la misma Corte había declarado inexequibles las facultades extraordinarias que le fueron conferidas al Presidente por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998. El asunto objeto de decisión en ese

caso tiene varias diferencias con el que se ocupa ahora la atención de la Sala, pero la más relevante es que en esa sentencia de inexequibilidad la Corte Constitucional claramente indicó que tal decisión tenía efectos <<a partir de la fecha de promulgación de los decretos>>13. G.- Costas 19.- En consideración a la conducta asumida por las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 11 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Arauca, en la cual se declaró la improcedencia de la acción. En su lugar DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin costas. 12 Número interno 23245. 13 En la sentencia C-918-19, se lee :<< En efecto, por virtud de lo fallado, para el momento en que los aludidos decretos fueron puestos en vigencia, puede entenderse que no existía la norma habilitante y, por tanto, el Jefe del Estado no gozaba de la investidura legislativa extraordinaria. De ese modo, tales decretos han perdido todo fundamento, desde el instante de su expedición, y así habrá de declararlo la Corte, conformando la unidad normativa con el articulado íntegro de los dos estatutos.>>

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Radicado: 810012331000201100013 01 (46133) Demandante: Holmes Torres Arana y otros TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Magistrado 10