CE - 6_190012331000201010438011SENTENCIA20220802232901_TCListadoTitulados133131837297956624-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 27 de mayo de 2022

Radicación: 19001-23-31-702-2010-10438-01(54.024) Actor: Dora Aima Dulcey Erazo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otra Referencia: Acción de reparación directa (Decreto 1 de 1984) Temas: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD (LEY 906 de 2004) – Análisis sustantivo: Responsabilidad extracontractual del Estado por privación injusta de la libertad – Daño no atribuible a la entidad demandada Síntesis del caso: la demandante fue capturada, en desarrollo de la diligencia de allanamiento practicada a su sitio de trabajo. Posteriormente, se legalizó su captura, se formuló imputación por la presunta comisión del delito de fabricación, tráfico o porte de estupefacientes y se le impuso medida de aseguramiento de detención preventiva. Luego, se decretó la preclusión de la investigación a su favor Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la Nación en contra de la Sentencia proferida el 20 de febrero de 2014 por el

Tribunal Administrativo de Cauca, Sala de Decisión No. 2, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. La Sala es competente para proferir esta providencia, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto en contra de una Sentencia proferida por un Tribunal Administrativo, con independencia de la cuantía de las pretensiones

solicitadas en la demanda, de conformidad con lo previsto por el artículo 73 de la Ley 270 de 19961.

Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3.

Sentencia de primera instancia; 1.4. Recursos de apelación; 1.5. Trámite relevante en segunda instancia 1.1. Posición de la parte demandante

1. El 14 de diciembre de 2010, Dora Aima Dulcey Erazo, con su grupo familiar, presentó demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra

1De acuerdo con lo expuesto por la Sala Plena de esta Corporación mediante Auto de 9 de septiembre de 2008, expediente 11001-03-26-000-2008-00009-00 (IJ). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 19001-23-31-702-2010-10438-01(54.024) Actor: Dora Aima Dulcey Erazo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca y, en su lugar, niega __________________________________________________________________________________ de la Nación – Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, para que se le declarara responsable por la privación injusta de su libertad2.

2. En la demanda se planteó como pretensión declarativa la siguiente (se

trascribe): “1. Declárese que la NACIÓN COLOMBIANA (FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓNRAMA JUDICIAL) es administrativa y patrimonialmente responsable de la privación injusta de la libertad contra Derecho, que fue objeto la señora DORA AIMA DULCEY ERAZO por parte de la Fiscalía Seccional 06-001 delegada ante los jueces penales del circuito de Popayán, ocurrida por el procedimiento judicial que se originó por su vinculación como presunta imputada del delito de

TRÁFICO, FABRICACIÓN O PORTE DE ESTUPEFACIENTES”.

3. Como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad, solicitaron que se condenara a las entidades demandadas al pago de los siguientes

perjuicios: Perjuicio Demandante Calidad Monto Perjuicios Dora Aima Dulcey Erazo Víctima directa 100 SMLMV morales Deiro Gerardo Guevara Carvajal Compañero permanente 100 SMLMV de la víctima directa Juan Camilo Guevara Dulcey Hijo de la víctima directa 100 SMLMV Ronal Augusto Dorado Dulcey Hijo de la víctima directa 100 SMLMV Edwin Dulcey Erazo Hijo de la víctima directa 100 SMLMV Manuel Stiven Dulcey Erazo Hijo de la víctima directa 100 SMLMV Yeny Alexandra Hernández Dulcey Hija de la víctima directa 100 SMLMV Daño Dora Aima Dulcey Erazo Víctima directa $3.000.000 emergente Lucro Dora Aima Dulcey Erazo Víctima directa “$400.000 Cesante mensuales

guarismo que se tendrá en cuenta el tiempo que permaneció privada de la libertad (…)”

4. Como hechos que fundamentaron las pretensiones, la parte demandante expuso, en síntesis: 5. 1) El 11 de abril de 2014, Dora Aima Dulcey Erazo fue capturada, en aparente situación de flagrancia, en desarrollo de la diligencia de allanamiento practicada a la casa de habitación en la cual trabajaba como empleada doméstica. Ese mismo día, se legalizó su captura, se le formuló imputación y se le impuso medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimiento carcelario, por la presunta comisión del delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes. 6. 2) El 19 de diciembre de 2008, la Fiscalía seccional presentó solicitud de preclusión, con fundamento en el Artículo 332, numeral 5, de la Ley 906 de 2004, es decir, ante la “ausencia de intervención del imputado en el hecho investigado”. Con fundamento en lo anterior, el Juzgado 5 penal del circuito

2 Folios 28 al 40 del Cuaderno del Tribunal No. 1. 2 de 8

Radicación: 19001-23-31-702-2010-10438-01(54.024) Actor: Dora Aima Dulcey Erazo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca y, en su lugar, niega __________________________________________________________________________________ con funciones de conocimiento de Popayán decretó la preclusión de la investigación a favor de la procesada, por lo que revocó la medida de

aseguramiento y ordenó su libertad inmediata. En contra de esta decisión no se interpusieron recursos.

7. De acuerdo con los hechos de la demanda, en el proceso penal se presentaron las siguientes actuaciones: 1) el 11 de abril de 2008 se legalizó la captura de Dora Aima Dulcey Erazo, se formuló imputación en su contra y se le impuso medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimiento carcelario3 y 2) el 19 de diciembre de 2008 se decretó la preclusión de la investigación a favor de la procesada, por lo que se ordenó su libertad inmediata4. 1.2. Posición de la parte demandada

8. El 16 de agosto de 2011, la Rama Judicial presentó contestación a la demanda, en la que se opuso a las pretensiones allí formuladas5. En su escrito indicó que, la preclusión de la investigación dictada a favor de la demandante no constituía, por sí misma, evidencia de que la privación de su libertad hubiese sido injusta. En todo caso, advirtió que la Fiscalía General de la Nación fue la autoridad encargada de recopilar y presentar ante el juez de control garantías todos los elementos materiales de prueba y la evidencia física para sustentar la medida de aseguramiento adoptada en contra de la indiciada, así como acreditar el cumplimiento de los requisitos legales. Es decir, la actividad de la Rama Judicial se limitó a verificar el acatamiento de tales supuestos, bajo el respeto de las garantías fundamentales de la indiciada, de modo que el daño era atribuible de manera exclusiva a la Fiscalía General de la Nación, entidad que podía comparecer directamente al proceso, en razón

de su autonomía administrativa y presupuestal. Por ello, solicitó que se declarara su falta de legitimación pasiva en la causa. Adicionalmente, propuso las excepciones que denominó “falta de causa para demandar”, “ausencia de nexo causal”, “inexistencia de perjuicios” y “la innominada”.

9. El 17 de agosto de 2011, la Fiscalía General de la Nación presentó contestación a la demanda, en la que indicó no constarle los hechos expuestos y se opuso a las pretensiones allí formuladas6. Al respecto, aseguró haber actuado en cumplimiento de sus deberes legales y constitucionales, por lo que advirtió la inexistencia de un error judicial, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia o privación injusta de la libertad. En ese sentido, sostuvo que la medida de aseguramiento se ajustó a los requisitos legales exigidos para su imposición y, por ello, fue avalada por el juez de control de garantías, que era el funcionario competente para decidir y decretar su imposición. A partir de lo anterior, señaló su falta de legitimación pasiva en la causa. Además, argumentó que no se habrían configurado los supuestos de una falla en la prestación del servicio, dado que la parte demandante no

3 Acta de la audiencia. Folios 15 y 16 del Cuaderno del Tribunal No. 1. 4 Acta de la audiencia. Folios 12 al 14 del Cuaderno del Tribunal No. 1. 5 Folios 57 al 75 del Cuaderno No.1. 6 Folios 80 al 94 del Cuaderno del Tribunal No. 1. 3 de 8

Radicación: 19001-23-31-702-2010-10438-01(54.024)

Actor: Dora Aima Dulcey Erazo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca y, en su lugar, niega __________________________________________________________________________________ probó que la detención hubiese sido injusta y, de todas maneras, el nivel de certeza sobre la comisión de la conducta punible solo era necesario para proferir el respectivo fallo condenatorio. 1.3. Sentencia de primera instancia

10. El 20 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Cauca, Sala de

Decisión No. 2, dictó Sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda7. Como argumentos de fondo sostuvo que este asunto se adecuaba a lo previsto por el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991, debido a que no se logró comprobar la participación de Dora Aima Dulcey en los hechos investigados. En consecuencia, ante la imposibilidad de desvirtuar su presunción de inocencia dentro del proceso penal, se le causó un daño antijurídico que debía ser reparado. En este sentido, condenó a la Fiscalía General de la Nación y a la Rama Judicial al pago de $3.436.200, por concepto de daño emergente y de $13.628.974, en la modalidad de lucro cesante. Respecto de los perjuicios morales concedió el equivalente a 70 SMLMV a favor de la víctima directa, así como de 35 SMLMV para cada uno de los demás demandantes (compañero permanente e hijos). 1.4. Recursos de apelación

11. Inconforme con la anterior decisión, el 11 de marzo de 2014, la Rama Judicial interpuso y sustentó recurso de apelación, con el fin de que fuera revocada y, en su lugar, se negaran las pretensiones8. Reiteró que la medida de aseguramiento impuesta a Dora Aima Dulcey Erazo tuvo como fundamento la solicitud y los elementos materiales probatorios presentados por la Fiscalía General de la Nación. Señaló que la fiscalía falló en el recaudo probatorio porque, si bien los elementos que presentó sustentaron la necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de la medida de aseguramiento, fueron insuficientes para formular la acusación, así como para dictar una sentencia condenatoria. Por lo anterior, de confirmarse la Sentencia de primera instancia, a la fiscalía le correspondería el pago del mayor porcentaje de la condena. En todo caso, advirtió que la labor de los jueces se adelantó con observancia del ordenamiento procesal penal. 7 En la parte resolutiva se dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLÁRESE a la NACIÓN. RAMA JUDICIAL-DIRECCÍN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL y FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN patrimonial y administrativa responsables por los daños ocasionados con la privación injusta de la libertad de la señora DORA AIMA DULCY ERAZO, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. // SEGUNDO: como consecuencia de la declaración anterior, CONDÉNASE por partes iguales a la NACIÓN-RAMA JUDICIAL-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMNISTRACIÓN

JUDICIAL y FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a indemnizar a la parte demandante las siguientes sumas y por los siguientes conceptos: A) Por daño moral: DORA AIMA DULCEY ERAZO (afectada) SETENTA (70) SMMLV (…), DEIRO GERARDO GUEVARA CARVAJAL (compañero permanente) TREINTA Y CINCO (35) SMMLV (…) JUAN CAMILO GUEVARA SULCEY (hijo) TREINTA Y CINCO (35) SMMLV (…) RONAL AUGUSTO DORADO DULCEY (hijo) TREINTA Y CINCO (35) SMMLV (…) EDWIN DULCEY ERAZO (hijo) TREINTA Y CINCO (35) SMMLV (…) MANUEL STIVEN DULCEY ERAZO (hijo) TREINTA Y CINCO (35) SMMLV (…) YENY ALEXANDRA HERNÁNDEZ DULCEY (hijo) TREINTA Y CINCO (35) SMMLV (…) b) perjuicios materiales en la modalidad de Daño emergente. A favor de la señora DORA AIMA DULCEY ERAZO la suma de TRES MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS PESOS ($3.436.200) c) Perjuicios materiales en la modalidad de Lucro Cesante. A favor de la señora DORA AIMA DULCEY ERAZO la suma de TRECE MILLONES SEISCIENTOS VEINTIONCHO MIL NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS ($13.628.974). TERCERO: SE NIEGAN las demás pretensiones de la demanda”. Folios 144 a 170 del Cuaderno del Consejo de Estado. 8 Folios 172 al 175 del Cuaderno del Consejo de Estado.

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Radicación: 19001-23-31-702-2010-10438-01(54.024) Actor: Dora Aima Dulcey Erazo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca y, en su lugar, niega __________________________________________________________________________________

12. El 14 de marzo de 2014, la Fiscalía General de la Nación presentó recurso de apelación, en el cual solicitó se revocara la decisión recurrida y, por tanto, se negaran las pretensiones formuladas en la demanda9. Inicialmente, censuró el análisis probatorio elaborado por el a quo, debido a que omitió identificar cuál fue el nexo de causalidad entre el daño y la actuación de la entidad.

Además, indicó que los demandantes no demostraron que la detención hubiera sido arbitraria, o que la actividad probatoria de la fiscalía hubiese inducido a error al juez, o que, incluso, se haya incurrido en un error judicial. Por lo anterior, sostuvo que no se acreditó la “antijuridicidad del perjuicio” y que resultaba imposible aplicar un régimen objetivo de responsabilidad. Por último, insistió en la legalidad de la actuación desplegada por la entidad, de manera que la terminación del proceso en virtud de la preclusión de la investigación se dio en aplicación del principio de progresividad de la prueba, por lo que intentar atribuir la responsabilidad estatal por este hecho constituiría un “flagrante desconocimiento de la potestad punitiva que tiene el Estado” y despojaría a la fiscalía de sus poderes de instrucción. 1.5. Trámite relevante en segunda instancia a. rámite relevante en segunda instancia

13. Mediante Auto de 9 de octubre de 201410, el Tribunal de Primera Instancia aprobó el acuerdo conciliatorio logrado entre la parte demandante y la Rama Judicial, en desarrollo de la audiencia citada en cumplimiento del artículo 70 de la Ley 1395 de 2010. Así, las partes acordaron el pago del 70%, de la condena impuesta a la Rama Judicial en primera instancia (50% del monto total).

2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán; 2.2. Identificación del daño; 2.3. Imposibilidad de atribuir el daño a la entidad demandada; 2.4. Costas 2.1. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán

14. En consideración a la conciliación aprobada respecto de la condena impuesta en primera instancia, la Sala abordará el estudio únicamente del recurso de apelación formulado por la Fiscalía General de la Nación. Es decir, determinará si la actuación de la entidad ocasionó el daño alegado y, por tanto, le es atribuible.

15. Dentro del expediente se encuentra probado que, Dora Aima Dulcey Erazo fue privada de su libertad, desde el 11 de abril hasta el 19 de diciembre de 2008, al interior de un establecimiento carcelario. Así se constata con la boleta de encarcelamiento No. 35 librada por el Juzgado 3 penal municipal con función de control de garantías de Popayán11, la boleta de libertad No. 14 dictada por el Juzgado 5 penal del circuito de Popayán12 y la constancia 9 Folios 176 al 205 del Cuaderno del Consejo de Estado.

10 Folios 232 al 235 del cuaderno del Consejo de Estado. 11 Folio 17 del Cuaderno del Tribunal No. 1. 12 Folio 19 del Cuaderno del Tribunal No. 1. 5 de 8

Radicación: 19001-23-31-702-2010-10438-01(54.024) Actor: Dora Aima Dulcey Erazo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca y, en su lugar, niega __________________________________________________________________________________ expedida por el Centro de Servicios Judiciales de los Juzgados Penales de

Popayán13.

16. En esta providencia, la Sala decidirá el fondo del asunto porque encuentra reunidos los presupuestos procesales para fallar, entre ellos, la oportunidad en la presentación de la demanda. En efecto, la Sala advierte que la decisión que finalizó el proceso penal quedó ejecutoriada el mismo día que fue dictada, es decir, el 19 de diciembre de 200814 y dado que la demanda fue presentada el 14 de diciembre de 2010, se concluye que la acción se ejerció dentro del término previsto por el artículo 136, numeral 8, del

C.C.A.

17. La Sala anuncia que, en esta providencia, revocará lo dictado en la Sentencia de primera instancia, en relación con la declaratoria de responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación, debido a que el daño alegado no se le puede atribuir a esta entidad demandada. Con ese fin, la Sala abordará los asuntos en el siguiente orden: primero, identificará que se acreditó un daño derivado de la afectación del derecho a la libertad.

Posteriormente, explicará las razones por las cuales no es posible atribuirle el daño a la Fiscalía General de la Nación. Finalmente, declarará improcedente la condena en costas. 2.2. Identificación del daño

18. En el expediente se encuentra probado que, Dora Aima Dulcey Erazo sufrió un daño consistente en la restricción de su derecho a la libertad, desde el 11 de abril hasta el 19 de diciembre de 2008, esto es, por un período de 8 meses y 9 días. 2.3. Imposibilidad de atribuir el daño a la entidad demandada

18. Como se advirtió anteriormente, el aludido proceso penal se tramitó en vigencia de la Ley 906 de 2004, por lo que el daño alegado por la privación de la libertad de la demandante principal solo puede atribuírsele a la Rama Judicial, como quiera que, en este caso, el Juzgado 3 penal municipal de Popayán con función de control de garantías fue la autoridad que impuso la medida de aseguramiento de detención preventiva.

19. En efecto, según la anterior normativa procesal, si bien la fiscalía debe solicitar las medidas “que aseguren la comparecencia de los imputados al proceso penal”, entre ellas, la medida de aseguramiento, el juez de control de garantías, en ejercicio de sus competencias legales, es quien adopta la decisión sobre la libertad del ciudadano15.

13 Folio 18 del Cuaderno del Tribunal No. 1. 14 Así se constató con el acta de la audiencia, en la cual se decretó la preclusión de la investigación a favor de Dora

Aima Dulcey Erazo, sin que las partes interpusieran recurso en contra de esta decisión. Folios 12 al 14 del Cuaderno del Tribunal No. 1. 15 El artículo 306 de la Ley 906 de 2004 prevé que “[e]l fiscal solicitará al juez de control de garantías imponer medida de aseguramiento, indicando la persona, el delito, los elementos de conocimiento necesarios para sustentar la medida y su urgencia, los cuales se evaluarán en audiencia permitiendo a la defensa la controversia pertinente.// 6 de 8

Radicación: 19001-23-31-702-2010-10438-01(54.024) Actor: Dora Aima Dulcey Erazo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca y, en su lugar, niega __________________________________________________________________________________

20. De lo anterior se desprende que, no obstante de que el delegado de la fiscalía debe presentar la petición de imposición de medida de aseguramiento, el juez de control de garantías es la autoridad que debe proferir, de manera autónoma e independiente, la respectiva decisión. En consecuencia, como la determinación de imponer dicha medida cautelar, de carácter personal, es una función del ámbito de competencia de un juez de la República, la condena solo procedería respecto de la Rama Judicial.

21. Así las cosas y en atención a la aprobación del acuerdo conciliatorio logrado entre la parte demandante y la Rama Judicial, mediante Auto de 9 de octubre de 2014 dictado por el Tribunal de primera instancia, el recurso de apelación presentado por Fiscalía General de la Nación prosperará y se

negarán las pretensiones formuladas en su contra, porque el daño causado no puede atribuírsele a esta entidad. 2.4. Costas

27. En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto por el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: REVOCAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la Sentencia proferida el 20 de febrero de 2014 por el Tribunal

Administrativo de Cauca, Sala de decisión No. 2, únicamente respecto de la condena impuesta a la Fiscalía General de la Nación.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones formuladas en contra de la Fiscalía General de la Nación.

TERCERO: En lo demás, CONFIRMAR lo resuelto por el Tribunal.

CUARTO: NO CONDENAR en costas QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente a la Corporación de origen para lo de su cargo.

Escuchados los argumentos del fiscal, Ministerio Público y defensa, el juez emitirá su decisión (…)” (Subrayas fuera del texto). 7 de 8

Radicación: 19001-23-31-702-2010-10438-01(54.024)

Actor: Dora Aima Dulcey Erazo y otros

Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca y, en su lugar, niega __________________________________________________________________________________ CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 8 de 8