CE-63001-23-31-000-1998-0704-01(6177)-2001

ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES - Procedente cuando tienen la misma causa (responsabilidad fiscal solidaria), versan sobre el mismo objeto y se sirven de las mismas pruebas El artículo 145 del C.C.A. señala que en todos los procesos contencioso administrativos procederá la acumulación de pretensiones en la forma establecida en Código de Procedimiento Civil. De otra parte, según el inciso tercero del artículo 82 del C. de P. C., “podrán formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquéllas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de uno y otros”. En el caso sub examine, donde se formulan pretensiones de dos demandantes, se observa que ellas tienen la misma causa, consistente en la responsabilidad fiscal y solidaria que ha sido determinada a cargo suyo, mediante el acto acusado. La causa de sus pretensiones es entonces la decisión administrativa de declararlos de manera solidaria fiscalmente responsables por la suma ya indicada; versan sobre el mismo objeto, que es el acto administrativo que contiene dicha decisión, y se deben servir de las mismas pruebas, conformadas por las relativas a los cargos que conjuntamente han formulado. Por consiguiente, contrario a lo apreciado por el a quo, la Sala encuentra que sí se cumplen los requisitos exigidos para que sea procedente la acumulación subjetiva de las pretensiones formuladas por los actores, puesto que es suficiente el lleno siquiera de uno de tales requisitos para que proceda la acumulación. TEORIA DE LOS FINES O MOTIVOS - Aplicación al interpretar la demanda

contra actos particulares cuya anulación implica restablecimiento Sobre el segundo argumento del a quo, ha de advertirse que atendiendo la teoría de los fines y motivos de la acción, en el sub lite es claro que los actores persiguen el restablecimiento del derecho, así no lo hayan solicitado expresamente en la demanda, ya que se trata de un acto administrativo particular cuya anulación implicaría que tal restablecimiento se produzca de manera automática, al dejar sin efecto la obligación pecuniaria que para los actores comporta la responsabilidad fiscal . En numerosos pronunciamientos la Sala ha reiterado la tesis de que si sólo se pide la nulidad del acto demandado y éste es un acto particular que corresponde a los que, según norma expresa o la jurisprudencia, no son susceptibles de la acción de simple nulidad, la demanda debe interpretarse como de nulidad y restablecimiento del derecho y, como tal, someterse al examen de los presupuestos de la acción y de los respectivos requisitos procesales, como la caducidad de la acción, la legitimación en causa y los demás pertinentes, que se dan en este litigio. JUICIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / DERECHO AL DEBIDO PROCESOInvulneración El examen del expediente administrativo permite apreciar que el procedimiento de responsabilidad fiscal se adelantó con el cumplimiento riguroso de los diferentes pasos y etapas que lo conforman, según la regulación contenida en la Ordenanza 10 de 1993, en todo momento se garantizó a los investigados su derecho a la defensa y la decisión final se tomó con fundamento en un abundante acervo probatorio, que fue objeto de un detenido análisis a lo largo del diligenciamiento

administrativo y en los tres pronunciamientos que conforman tal decisión, todo lo cual descarta la violación del debido proceso que invocan los actores.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil uno (2001) Radicación número: 63001-23-31-000-1998-0704-01(6177)

Actor: AGUSTÍN MARTÍNEZ GONZÁLEZ Y OTRO Referencia: APELACION SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto mediante apoderado por la parte actora, contra la sentencia de 10 de noviembre de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío en el proceso de la referencia, en la cual se inhibió de fallar el fondo de la demanda, que en acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso el actor contra el fallo con responsabilidad fiscal 003 de 23 de abril de 1998, y los actos que lo confirmaron.

I.- ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1. 1. Las Pretensiones Los señores AGUSTÍN MARTÍNEZ GONZÁLEZ y FABER OSPINA presentaron demanda para que se hagan las siguientes declaraciones: Primera. Que son nulos el fallo con responsabilidad 03 de 23 de abril de 1998, expedido por la Investigadora Delegada de Juicios Fiscales de la Contraloría General del Quindío; así como las resoluciones 02 de mayo de 1998, que modifica el citado fallo, proferida por la misma funcionaria, y 0418 de 5 de junio de 1998,

expedida por el Contralor del Quindío, en el sentido de confirmar la anterior. Segunda. Que la Contraloría General del Quindío queda obligada a dar cumplimiento a la sentencia dentro del término señalado por el artículo 176 del C.C.A. 1. 2. Los hechos que le sirven de fundamento En los hechos se refiere que a los señores AGUSTÍN MARTÍNEZ GONZÁLEZ y FABER OSPINA, en su condición de alcalde de Salento y de jefe de planeación del mismo municipio, respectivamente, se les adelantó un proceso de responsabilidad fiscal, por presuntos sobrecostos en unos contratos celebrados por el ente territorial y por haber violado unas normas de orden presupuestal; diligenciamiento que culminó con los actos acusados, en los cuales se les declaró solidariamente responsables en cuantía de nueve millones quinientos cuarenta y dos mil sesenta y un pesos con 25/100 ($9.542.061.25). 1. 3. Normas violadas y el concepto de la violación Se señalan como normas violadas con la expedición de los actos acusados, los artículos 29 de la Constitución Política, 35, 56, 75, 76, 80, 91 y 120 al 134 de la Ordenanza 10 de 14 de mayo de 1993, por la cual se expide el régimen de control fiscal del Departamento del Quindío, sus municipios y entidades descentralizadas, por razones que se resumen así: Los actos acusados no se sustentaron en las citadas normas departamentales, sino en otras muy diferentes, tal como se indica en el mismo fallo con

responsabilidad fiscal. En su expedición no se acató el capítulo X CONTROL AL PROCESO DE CONTRATACIÓN de la Ordenanza 10 de 1993, ni se garantizó el debido proceso, de acuerdo con los artículos 35, 56 y 67 numeral 2 de la ordenanza primeramente citada, la cual define dos clases de procesos, uno ordinario y otro especial, que está referido al control del procedimiento de contratación. Para el caso, debió aplicarse el especial y, sin embargo, se tramitó como si fuera ordinario, desconociendo toda la regulación de aquél, definido en el citado capítulo X. Además, hubo aplicación errónea, indebida y con falsa interpretación de la Ley 80 de 1993, al ser invocados en el aviso de observaciones 001 de 22 de enero de 1998, sus artículos 24, numeral 5, y 25, numeral 1, relativos a los principios de transparencia y de economía, respectivamente, puesto que nada tienen que ver tales disposiciones con el objeto a examinar en la investigación, luego no cabía endilgarles una responsabilidad fiscal por violación de normas ajenas a dicho objeto, amén de que fueron invocadas de manera “generalizada”, ya que las integran varios numerales, literales y parágrafos. Finalmente, se anota que si lo que el ente de control fiscal buscaba era demostrar un presunto sobrecosto en la contratación investigada, debió determinar inicialmente si ésta era propia de una licitación pública o de una contratación directa y, dentro de la última, caracterizarla como un contrato de obra pública por el sistema de precios unitarios, teniendo en cuenta que los precios pactados en un contrato de obra difieren de una entidad a otra. No se pueden imponer

sanciones bajo supuestos subjetivos, sino que éstas deben estar sustentadas en disposiciones fiscales y en la apreciación objetiva de las pruebas. II.- LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo verificó los presupuestos procesales de la demanda y encontró que en ella se acumularon pretensiones de dos personas, sin que se dieran los requisitos señalados en el artículo 82, inciso tercero, del C. de P.C. para esta acumulación, pues aunque la responsabilidad se le dedujo a los actores en un mismo acto administrativo, ello no ocurrió por la misma causa, por cuanto al actor Martínez González se le dedujo por sobrecostos y otras irregularidades en la celebración de contratos, como Alcalde de Salento, mientras que al demandante Ospina se le dedujo por una conducta diferente, pues él no intervino como parte en la celebración de los contratos, sino que se le endilgó el cargo de haber dado lugar a las deficiencias e irregularidades advertidas en los susodichos contratos, por no cumplir con sus funciones de Jefe de Planeación de tal municipio y colaborador en la preparación de los contratos y en el acopio de los documentos pertinentes. De lo anterior concluyó que se está ante una demanda con indebida acumulación de pretensiones, lo cual la hace inepta y, como tal, no debió ser admitida. De otro lado, anotó que pese a ser invocada la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actores se limitaron a pedir la nulidad de los actos acusados, quedándose cortos, así, en la debida individualización de las pretensiones, señalada en el artículo 138 del C.C.A.

En consecuencia, se inhibió de dictar sentencia de fondo y condenó en costas a los demandantes.

III.- EL RECURSO DE APELACIÓN

1. Sustentación El apoderado de los actores interpuso el recurso de apelación contra la sentencia, en cuya sustentación expone que la responsabilidad fiscal fue deducida de manera solidaria a los demandantes, por cuanto participaron en la celebración de los contratos a que se contrae la investigación fiscal, o sea que hay “IDENTIFICACIÓN DE CAUSA” en relación con su celebración, pues de todas maneras era obligatoria la actuación conjunta en los mismos. El mismo Tribunal acepta que el ex-jefe de Planeación era colaborador en la preparación de los contratos y en el acopio de los documentos pertinentes, indicando que la actuación de uno estaba supeditada a la del otro y viceversa. Resalta la claridad del texto del artículo 82 del C. de P.C., en cuanto a los requisitos para la acumulación subjetiva.

Respecto del segundo argumento del Tribunal, manifiesta que no lo comparte, por cuanto aquí se está haciendo uso de la acción de nulidad únicamente, sin que interese el restablecimiento del derecho de sus poderdantes; de modo que el hecho de no pedir el restablecimiento del derecho no da lugar a que exista carencia del presupuesto formal de individualizar las pretensiones. Ello sería aspecto negativo al demandante si por olvido no lo hizo, o porque no le ha interesado tal aspecto, pues lo que se buscaba era la simple nulidad del acto. Por tanto, ello no impide una decisión de fondo, puesto que es optativo del demandante. Por último, alega que las sentencias inhibitorias están llamadas a recoger dentro

de nuestro ordenamiento procesal, pues no se justifica que la justicia se ponga en funcionamiento para que después de un largo tiempo se exprese que no se conoce el fondo del asunto por falta de algún requisito formal. Por eso es obligatorio el estudio de los mismos antes de la admisión de la demanda, para evitar estas decisiones, perjudiciales tanto a las partes como a la administración de justicia.

2. Trámite del recurso El recurso de apelación se tramitó en debida forma, sin que las partes ni el Agente del Ministerio Público hicieran manifestación alguna.

IV.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1. El acto acusado Se trata del fallo con responsabilidad fiscal 003, de 23 de abril de 1998, y las resoluciones que resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente, proferidos por la Contraloría General del Quindío, mediante el cual, finalmente fueron responsabilizados fiscal y solidariamente los señores AGUSTÍN MARTINEZ GONZALEZ y FABER OSPINA, en la suma de $9.542.061.25 por sobrecostos en 18 contratos en los que intervinieron como Alcalde y Jefe de Planeación del municipio de Salento, respectivamente; sobrecostos establecidos por comparación de los precios manejados por el municipio de Salento con los precios fijados por la Secretaría de Obras Públicas del

Departamento.

2. La excepción de inepta demanda Dos son las razones por las cuales el a quo consideró inepta la demanda: Por indebida acumulación subjetiva de pretensiones al considerar que no se dan los

requisitos señalados en el artículo 82, inciso tercero, del C. de P. C., para esta acumulación; y por falta de individualización de las pretensiones, debido a que a su juicio los actores se limitaron a pedir la nulidad de los actos acusados, quedándose cortos, pese a invocar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sobre lo primero, el artículo 145 del C.C.A. señala que en todos los procesos contencioso administrativos procederá la acumulación de pretensiones en la forma establecida en Código de Procedimiento Civil. De otra parte, según el inciso tercero del artículo 82 del C. de P. C., “podrán formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquéllas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de uno y otros”. En el caso sub examine, donde se formulan pretensiones de dos demandantes, se observa que ellas tienen la misma causa, consistente en la responsabilidad fiscal y solidaria que ha sido determinada a cargo suyo, mediante el acto acusado. La causa de sus pretensiones es entonces la decisión administrativa de declararlos de manera solidaria fiscalmente responsables por la suma ya indicada; versan sobre el mismo objeto, que es el acto administrativo que contiene dicha decisión, y se deben servir de las mismas pruebas, conformadas por las relativas a los cargos que conjuntamente han formulado. Por consiguiente, contrario a lo apreciado por el a quo, la Sala encuentra que sí se cumplen los requisitos exigidos para que sea

procedente la acumulación subjetiva de las pretensiones formuladas por los actores, puesto que es suficiente el lleno siquiera de uno de tales requisitos para que proceda la acumulación. Sobre el segundo argumento del a quo, ha de advertirse que atendiendo la teoría de los fines y motivos de la acción, en el sub lite es claro que los actores persiguen el restablecimiento del derecho, así no lo hayan solicitado expresamente en la demanda, ya que se trata de un acto administrativo particular cuya anulación implicaría que tal restablecimiento se produzca de manera automática, al dejar sin efecto la obligación pecuniaria que para los actores comporta la responsabilidad fiscal . En numerosos pronunciamientos la Sala ha reiterado la tesis de que si sólo se pide la nulidad del acto demandado y éste es un acto particular que corresponde a los que, según norma expresa o la jurisprudencia, no son susceptibles de la acción de simple nulidad, la demanda debe interpretarse como de nulidad y restablecimiento del derecho y, como tal, someterse al examen de los presupuestos de la acción y de los respectivos requisitos procesales, como la caducidad de la acción, la legitimación en causa y los demás pertinentes, que se dan en este litigio. En conclusión, la demanda no se encuentra afectada de las deficiencias procesales que le atribuye el a quo, de donde la Sala revocará el fallo inhibitorio, para en su lugar proferir decisión de fondo, en orden a lo cual se examinarán los cargos de la demanda.

3. Estudio de los cargos En los cargos se predica la violación de los artículos 29 de la Constitución Política

y 35, 56, 75, 76, 80, 91 y 120 al 134 de la Ordenanza 10 de 14 de mayo de 1993, por razones que se pueden resumir en los tres cargos que se resuelven a continuación: 3.1. Los actos acusados se sustentaron en normas diferentes a las departamentales, en especial a las contenidas en el capítulo X CONTROL AL PROCESO DE CONTRATACIÓN de la citada Ordenanza, y no se siguió el proceso especial descrito en los artículos 35, 56 y 67 numeral 2 ibídem, referido al control del procedimiento de contratación. Al respecto, la entidad demandada manifiesta que en la investigación se dio aplicación estricta a las normas de los procesos especiales, debido a que aquélla se inició por denuncia ciudadana, se cumplió el debido proceso, se observó plenamente la ritualidad procesal y se garantizó el derecho de defensa. La Sala, por su parte, halla que si bien en el artículo 67 numeral 2 de la Ordenanza 10 de 1993 se establece un proceso especial de responsabilidad fiscal, lo cierto es que ni en el capítulo X de la misma, titulado CONTROL AL PROCESO DE CONTRATACIÓN, ni en los artículos 35 y 56 ibídem, se señala procedimiento alguno que corresponda a dicho proceso especial. El citado capítulo se ocupa del control fiscal del proceso de contratación, que es muy distinto al proceso de responsabilidad fiscal que pueda desprenderse de ese control, y tanto es así que para el efecto, en dos disposiciones del mismo capítulo (128 inciso segundo y parágrafo del 133) hay expresa remisión a las normas del proceso de responsabilidad fiscal que regula “este estatuto”, esto es, la ordenanza

citada. Dicho capítulo sólo contiene cuatro disposiciones que se refieren directamente al proceso de responsabilidad fiscal, como son el 130, relativo a las Observaciones que puedan desprenderse del examen de los contratos; el 131, que señala el término para responder las observaciones; el 135, que se ocupa de la respuesta a las observaciones y el 133, atinente a la apertura del juicio de responsabilidad cuando no son atendidas de manera oportuna las observaciones, cuyo trámite, precisamente, se deja sujeto a las normas generales que regulan dicho juicio. En el caso, el aviso de observaciones se surtió conforme el artículo 130, según puede constatarse a folio 14 del expediente. Los artículos 35 y 56 tratan, en su orden, de las atribuciones en materia del proceso de responsabilidad fiscal, así como de la noción o definición del mismo, sin que en ellos se haga distinción alguna en cuanto a la clase de proceso, entre ordinario y especial. Conviene agregar que el examen del expediente administrativo permite apreciar que el procedimiento de responsabilidad fiscal se adelantó con el cumplimiento riguroso de los diferentes pasos y etapas que lo conforman, según la regulación contenida en la Ordenanza 10 de 1993, en todo momento se garantizó a los investigados su derecho a la defensa y la decisión final se tomó con fundamento en un abundante acervo probatorio, que fue objeto de un detenido análisis a lo largo del diligenciamiento administrativo y en los tres pronunciamientos que conforman tal decisión, todo lo cual descarta la violación del debido proceso que invocan los actores. Por consiguiente, el cargo no prospera. 3.2. Los artículos 24, numeral 5, y 25, numeral 1, de la Ley 80 de 1993, relativos a

los principios de transparencia y de economía, son invocados en el aviso de observaciones 001 de 22 de enero de 1998, sin que tengan que ver con el objeto de la investigación. Este cargo no pasa de ser una simple afirmación de los demandantes, que no tiene la debida demostración, además de que aparece contrarrestado por el expreso objeto de la investigación que precedió a la decisión acusada, ordenada mediante Resolución 353 de 22 de julio de 1997, y del auto de apertura 034 de 1997, consistente en las “presuntas irregularidades presentadas en el Municipio de Salento, relacionadas con los contratos de Obras Públicas ....”, las cuales a la postre derivaron en la declaratoria de responsabilidad fiscal impugnada. De suerte que siendo las disposiciones de la Ley 80 de 1993 consagratorias de principios que deben regir la contratación estatal, es claro que sí tenían que ver con el objeto de la investigación, pues esos principios de buena administración son aplicables en los procesos de contratación que tengan lugar en los distintos niveles de la Administración Pública. Así las cosas, el cargo se desestima. 3.3. No se determinó inicialmente si la contratación era propia de licitación o de contratación directa y, dentro de la última, si era un contrato de obra pública por el sistema de precios unitarios. Este cargo es igualmente una mera aseveración de la parte demandante, que no encuentra respaldo jurídico en ninguna de las normas invocadas como violadas, las cuales se refieren a temas o aspectos que nada tienen que ver con este argumento. Por lo tanto, igual que los anteriores, no prospera. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia apelada en cuanto declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y se inhibió de proferir decisión de fondo y, en su lugar, NIÉGANSE las súplicas de la demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 23 de marzo del 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA