CE-63001-23-31-000-1999-00481-01(1232-05)-2011

BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN / LIQUIDACIÓN DE LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN / EFECTO EX - TUNC DE LAS SENTENCIAS DE

NULIDAD EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

[L]a acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede, de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, contra actos de contenido general. […] [E]n lo atinente a la cuestión acerca de si se requiere o no la previa expedición de un acto administrativo individual que defina la situación jurídica subjetiva del demandante, el criterio de la Sala es el de que si bien ello es lo que normalmente acontece, las normas legales citadas en realidad no lo exigen sino que basta que el derecho subjetivo esté menoscabado o conculcado. En la generalidad de los casos sólo es posible establecer la situación jurídica individual y concreta o subjetiva mediante la expedición del acto administrativo que la resuelve, pero ello es posible de establecer también, así sea por vía de excepción, sin necesidad de la previa expedición del acto administrativo individual, en aquellos casos en que atendida la finalidad y el propósito del acto administrativo, y su alcance, aparece de manera clara e inequívoca un perjuicio para el accionante. […] El Decreto 2268 de 1998 fue declarado nulo por sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, el 25 de septiembre de 2001, declaratoria que se produjo en respuesta a una acción de simple nulidad y que tiene efectos erga omnes. […] Como se sabe, la declaratoria de nulidad tiene

efectos retroactivos o ex tunc, lo cual quiere decir que se entiende que el acto no ha existido jamás. Así las cosas, ante la inexistencia del acto demandado, la decisión de la Sala en cuanto a la petición de declaración de nulidad del Decreto 2668 de 31 de diciembre de 1998, no puede ser sino inhibitoria por sustracción de materia. […] Como la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo se traduce en que un acto administrativo cesa de producir efectos, el pago de la bonificación por compensación debe hacerse siguiendo las directrices del Decreto 610 de 1998. En este aspecto se confirma lo dicho en la sentencia de primera instancia. El restablecimiento del derecho que se ordena significa que la Procuraduría General de la Nación debe reconocer y pagar a la actora, las diferencias que resulten a su favor entre lo que se haya pagado efectivamente y lo que se le deba pagar, con base en los porcentajes establecidos en los Decretos 610 y 1239 de 1998, adicionados con la actualización de las sumas respectivas y los intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia y desde su pago efectivo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 610 DE 1998 / DECRETO 1239 DE 1998 / DECRETO 2668 DE 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SALA DE CONJUECES

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA

Bogotá, D. C., once (11) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 63001-23-31-000-1999-00481-01(1232-05)

Actor: AMPARO PUENTES BELTRÁN

Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL En vista de que la ponencia anterior fue negada por la mayoría de la Sala, procede ésta a decidir el recurso de apelación interpuesto oportunamente por el apoderado de la Procuraduría General de la Nación contra la sentencia proferida el 21 de julio de 2004 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Quindío, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES Mediante apoderado especial, la Dra. AMPARO PUENTES BELTRÁN, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Quindío, tendiente a que mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones y

condenas:

1. Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el decreto Ejecutivo No. 2668 del 31 de diciembre de 1998, dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades consagradas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, en cuanto que por la norma demandada se derogan los Decretos 610 del 26 de marzo de 1998, que estableció una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios y el 1239 del 2 de julio de 1998, por el cual se adiciona el decreto anterior.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la NACIÓN

–RAMA JUDICIAL, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN

JUDICIAL-, a pagar a su favor, en su condición de Procurador Judicial II, No. 38 para Asuntos Penales de Armenia y a partir del 1º de enero de 1999, LA BONIFICACIÓN DE COMPENSACIÓN, con carácter permanente que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguales al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los funcionarios de mayor jerarquía ante quienes ejerce el cargo .

3. Que se condene a la Nación - Rama Judicial, a pagar los valores antes mencionados en forma indexada, mes por mes, conforme a lo dispuesto ene.

Artículo 178 del C.C.A. Teniendo en cuenta las anteriores pretensiones, la parte demandante se apoyó en los siguientes HECHOS Y ANTECEDENTES:

1. La doctora AMPARO PUENTES BELTRÁN, presta sus servicios a la NACIÓN COLOMBIANA, MINISTERIO PÚBLICO, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, en el cargo de Procurador 38 Judicial II para Asuntos Penales, en la ciudad de Armenia

2. La actora devengó como contraprestación de sus servicios, durante el año 1999, la suma de $4.388.997.

3. En virtud de lo dispuesto en el artículo 280 de la Constitución Política de Colombia, los Agentes del Ministerio Público, como la demandante, tienen las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los Magistrados y Jueces de mayor jerarquía ante quienes ejercen el cargo.

4. Mediante los Decretos 610 y 1239 de 1998, el Gobierno Nacional, dando

cumplimiento al mandato contenido en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, consistente en revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad, creó la denominada bonificación por compensación para magistrados, fiscales delegados ante tribunales, etc., con vigencia a partir de 1° de enero de 1999 y en adelante.

5. Por Decreto Ejecutivo 1239 del 2 de julio de 1998, del 2 de julio de 1998, proferido por el Gobierno Nacional, se adicionó el Decreto 610 del 26 de marzo de 1998, se dispuso aplicar la bonificación por compensación a los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Secretario Judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

6. Mediante Decreto Ejecutivo 2668 de diciembre 31 de 1998, el Gobierno Nacional optó por derogar los mencionados decretos 610 y 1239 de 1998, y en abril 13 de 1999, expidió el decreto 664, mediante el cual creó la misma prestación, pero ahora consagrando sumas taxativas para cada cargo en particular inferiores a los porcentajes que derogó y a partir de septiembre 1° de 1999.

II. LA SENTENCIA RECURRIDA En la sentencia de primera instancia el Tribunal Administrativo del Quindío, declaró probada la excepción de Falta de Legitimación por pasiva, propuesta por

la Nación Rama Judicial; determinó estarse a lo dispuesto en la sentencia del 25 de septiembre de 2001, proferida por la Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces, por la cual se declaró nulo el Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998, que había derogado los Decretos 610 y 1239 de 1998, mediante los cuales se estableció una bonificación por compensación para magistrados de Tribunales y otros funcionarios y; condenó a la Nación –Rama Judicial-, a reconocer y pagar a la demandante por concepto de bonificación por compensación, el valor correspondiente al 60% de la asignación salarial mensual que hayan recibido los Magistrados de las Altas Cortes del país, desde el 1° de enero de 1999 al 31 de diciembre de 1999; el 70% durante el año 2000 y del 80% para el año 2001 y las demás consecuencias jurídicas derivadas de lo establecido por los Decretos 610 y 1239 de 1998. Se fundamenta la sentencia de primer grado en los siguientes aspectos: En primer lugar, concluye que se demostró la vinculación de la actora en el cargo de Procuradora Judicial II, Código OPJ, grado ES, de la Procuraduría 38 Judicial II en materia penal, en la ciudad de Armenia, quedando así demostrada la legitimidad por activa que hace a la actora beneficiaria de la bonificación por compensación, aplicable también a los funcionarios del Ministerio Público. Respecto de la solicitud de declaratoria de nulidad del decreto 2668 del 31 de diciembre de 1999 impetrada por la actora, el a quo ordenó estar a lo resuelto por

la jurisdicción contencioso administrativa en sentencia del 25 de septiembre de 2001, pero advierte que aunque la Sala no se ocupa de dicha nulidad, sí resuelve favorablemente el restablecimiento del derecho impetrado por la demandante, condenando al Estado a reconocer y pagar la llamada bonificación por compensación, en la cuantía antes descrita, ya que con la expedición del Decreto 2668 de 1998 se había vulnerado el derecho consagrado a favor de la demandante en los decretos 610 del 26 de marzo de 1998 y 1239 del 2 de julio de

1998. Así, la Procuraduría General de la Nación debe reconocer y pagar a la actora, las diferencias que resulten a su favor entre lo que se haya pagado efectivamente y lo que se le debe pagar con base en los porcentajes establecidos en los decretos antes descritos, con la correspondiente actualización.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO La Procuraduría General de la Nación, a través de su apoderado especial, presentó recurso de apelación contra el fallo de instancia. Concluyó la improcedencia de la acción impetrada bajo los siguientes supuestos:

1. Manifiesta la ausencia de competencia, propuesta en el incidente de nulidad previo a la sustentación del recurso, en razón a que la demandante impetra la nulidad de un acto administrativo de carácter general y abstracto como es el Decreto 2668 de 1998, que de atacarse por la vía administrativa debe serlo mediante la acción de simple nulidad y no a través de la de nulidad y restablecimiento del derecho, como sucedió en el sub lite.

2. Reitera que si lo pretendido por la actora es el reconocimiento y pago de la

bonificación debió solicitarlo mediante el ejercicio del derecho de petición y frente a la actuación u omisión de la administración impetrar la correspondiente acción contenciosa y no puede pretenderse que si la demandante impetra indebidamente la acción, el juez contencioso adecúe la demandada conforme a lo previsto en la ley.

3. Estima que el juez de primera instancia incurrió en error cuando admitió la demanda contra un acto de carácter general y al fallar el fondo del asunto, se atiene a lo ya decidido por el H. Consejo de Estado al resolver sobre la nulidad del decreto demandado, pero contrariamente accede al restablecimiento del derecho al condenar a la Procuraduría General de la Nación a reconocer y pagar a la demandante la bonificación solicitada.

4. Reitera que el alcance del decreto 610 se refiere al reconocimiento del 60% de la mencionada bonificación para la vigencia fiscal del año 1999 y no para vigencias fiscales subsiguientes decir, para los años 2000 y 2001.

5. Acto seguido, relaciona las consecuencias del acatamiento de la sentencia del H. Consejo de Estado, para lo cual manifiesta que la bonificación prevista en el decreto 610 de 1999, fue derogada mediante la expedición del decreto 2668 del mismo año. No obstante, el Gobierno Nacional expidió el decreto 664 de 1999 mediante el cual creó la bonificación por compensación, equivalente a una suma fija y constante. Dicho acto administrativo que fue demandado y declarado nulo por la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que no le asiste razón al juez de primera instancia al ordenar el reconocimiento y pago de dicha bonificación a la

actora.

6. Solicita se declare la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa, al estimar que la demandante debió vincular a la entidad demandada mediante la interposición de un derecho de petición en interés particular para así provocar una manifestación de la administración y agotar debidamente la vía gubernativa.

En el mismo sentido, el Agente del Ministerio Público en escrito de folios 246 y s.s. interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, al considerar que la demandante no tiene un derecho adquirido que deba ser reconocido sino una mera expectativa en cuanto que los decretos que crearon la llamada bonificación por compensación fueron retirados del ordenamiento jurídico al haber sido derogados. Afirma que las normas derogadas no originaron derechos para el demandante, pues nunca surgieron a la vida jurídica, por ello considera que en el presente caso sólo procedía la acción de simple nulidad, no la de nulidad y restablecimiento del derecho, haciendo una clara diferenciación entre los actos administrativos que pueden demandarse mediante la primera acción, que son los de carácter individual y concreto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. El decreto acusado.

El Decreto 2268 de 1998 fue expedido por el Gobierno Nacional “en ejercicio de las facultades consagradas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992”. Se trata en consecuencia de una disposición reglamentaria, referida a la derogatoria de normas referidas a la remuneración de magistrados de Tribunal y otros funcionarios, en principio encaminada a concretar, fijar y desarrollar los principios

generales incorporados en la mencionada ley, A su vez, la Ley 4ª de 1992 tiene como propósito señalar los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. Esta ley corresponde a lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado “leyes marco o cuadro”, respecto de las cuales la Corte Constitucional ha sostenido que corresponden a una técnica legislativa que parte de la colaboración armónica entre los poderes legislativo y ejecutivo, de manera que el primero dictará normas generales, y señalará objetivos y criterios, y el segundo adecuará las materias a las necesidades de ejecución mediante decretos reglamentarios1.

2. La competencia para conocer de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.

El Título VIII de la Constitución Política está dedicado a la Rama Judicial, y el Capítulo 3 a la jurisdicción contencioso administrativo. Dentro de este capítulo la Constitución establece, en su artículo 237, las atribuciones del Consejo de Estado, y los numerales primero y segundo le atribuyen a dicho organismo, en primer término, la de desempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, conforme a las reglas que le señale la ley, y, en segundo término, respectivamente, la de “Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya

competencia no corresponda a la Corte Constitucional.”. La competencia de la Corte Constitucional está definida en el artículo 241 de la Constitución Nacional, y de la sola lectura de este precepto se infiere que la acción de nulidad contra decretos reglamentarios de leyes marco expedidas en ejercicio de facultades otorgadas por el artículo 150 numeral 19, literales e) y f), no es del conocimiento de la Corte Constitucional, por cuanto no se trata de decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150, numeral 10. y 341 de la Constitución, ni de decretos legislativos de los que tratan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución. De otro lado, en cuanto al control de constitucionalidad de los decretos reglamentarios expedidos en desarrollo de leyes cuadro, la Corte Constitucional en sentencias C-608 de 1999 y C-710 de 1999, señaló que la competencia era del Consejo de Estado, con fundamento en el artículo 237, numeral segundo de la Carta. Dijo la Corte lo siguiente: "Lo característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, es la distribución de competencias, en fases distintas, en lo referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el 1 Corte Constitucional. Sentencia C-408 de 1994. M. P. : Fabio Morón Díaz. Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el Ejecutivo los desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa. (...) Así, pues, a diferencia de los decretos que expide el Presidente de la República en

desarrollo de las facultades extraordinarias que puede el Congreso conferirle según el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, los que dicta como desarrollo de leyes cuadro (art. 150, numeral 19) carecen de fuerza legislativa, toda vez que mediante ellos no se ejerce una función normalmente atribuida al Congreso. Este agota su actividad al fijar las pautas y directrices en cuya virtud se oriente la tarea estatal de regulación en los asuntos previstos por la norma, y deja paso a la gestión administrativa del Gobierno (art. 189-25 C.P.), que resulta ser mucho más amplia que la potestad reglamentaria referente al común de las leyes (art. 189-11 C.P.), aunque delimitada por los criterios consagrados en las disposiciones básicas dictadas por el legislador. Si esto es así, los decretos que el Gobierno expide en desarrollo de leyes marco no son demandables ante esta Corte (artículo 241 C.P.). Se trata de actos sometidos al control de constitucionalidad del Consejo de Estado (art. 237-2 C.P.).” Por otra parte, el artículo 97, numeral 7, del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 446 de 1998, art. 33, dispone que es competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conocer “las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los Decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa”. Igualmente, el último

inciso del citado numeral séptimo dispone que “Las acciones de nulidad de los demás Decretos del orden nacional, dictados por el Gobierno Nacional, se tramitarán y decidirán por las Secciones respectivas, conforme a las reglas generales de este Código y el reglamento de la Corporación”. El artículo 128 del mismo código, numeral uno, determina que el Consejo de Estado conocerá en única instancia de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional. Se colige de las disposiciones mencionadas que la competencia para conocer de acciones de nulidad contra decretos como el acusado corresponde a la Sección respectiva del Consejo de Estado y no a la Sala Plena, por cuanto, en primer lugar, la inconstitucionalidad de los mismos no se determina mediante la confrontación directa con la Constitución Política sino, primeramente, mediante la confrontación con la ley marco o cuadro que le sirvió de fundamento, y también desde luego mediante la confrontación con la Constitución; y, en segundo lugar, por cuanto se trata de decretos de índole administrativa, o dictados en ejercicio de funciones administrativas, cuyo control se ejerce mediante el ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C. C. A., tal como lo tienen señalado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. A este respecto la Corte Constitucional expresó lo siguiente: “Así las cosas, cabe afirmar que, en sentido contrario, el legislador dispuso (como se expresa en el propio artículo 33 de la Ley 446 de 1998) que los decretos –de carácter general o particularque no violaran de manera directa la Constitución o que obedecieran a función propiamente administrativa fueran del conocimiento del

Consejo de Estado, pero no a través de su Sala de lo Contencioso Administrativo sino de las secciones que la integran, de acuerdo con la especialidad de las mismas conforme a las reglas generales del Código Contencioso Administrativo y el reglamento de la propia Corporación. En este punto debe la Corte señalar que la aplicación del procedimiento especial previsto en la disposición acusada requiere que las condiciones que allí se señalan sean concurrentes de manera que si falta alguna de ellas la acción pertinente será la de nulidad, de acuerdo con el trámite establecido al efecto por el Código Contencioso Administrativo”.2 En el mismo sentido se pronunció también el Consejo de Estado3, previamente a la expedición de la Ley 446 de 1998, con ocasión de la interpretación del alcance del precepto constitucional y de las normas en ese entonces vigentes. "Cabe observar, en primer término, que la distribución de competencias para el control de constitucionalidad de los decretos del Gobierno Nacional entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, contenida en las normas transcritas (arts. 37 y 49 de la Ley 270 de 1996), evidencia que la Constitución y la Ley Estatutaria mantienen inalterable la naturaleza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el objeto de la misma. "Por lo tanto, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, "conforme a las reglas que señale la ley" (art. 82 decreto 01 de 1984 o C.C.A.), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la

Constitución otorga al Consejo de Estado para "desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo" en punto a decretos del Gobierno Nacional, está referida a aquéllos dictados en ejercicio de la función administrativa, vale decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada. "El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la "acción de nulidad", consagrada en el artículo 84 del C.C.A., por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad". (Expediente S - 612, actor Guillermo Vargas Ayala, Magistrado Ponente, Dr. Juan 2 Corte Constitucional, sentencia C1290-01; en el mismo sentido la sentencia C-560-99. En esta última la Corte señaló que el Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 237.2 C. N., puede pronunciarse sobre todos los decretos que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (art. 241 C. N.) 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 23 de julio de 1996, Exp. S-612; y Sección Primera, octubre 16 de 1997, Exp. AI-025. Alberto Polo Figueroa). Con posterioridad, el Consejo de Estado, en sentencia de 18 de enero de 20004, señaló que el conocimiento de la acción de nulidad por inconstitucionalidad de un decreto de carácter general dictado por el Gobierno Nacional, correspondía al

Consejo de Estado, si la inconformidad con el ordenamiento jurídico había de establecerse mediante confrontación directa con la Constitución, y si su expedición no obedecía al ejercicio de la función administrativa; y en sentencia de 28 de noviembre de 20025 puntualizó que si la confrontación debía hacerse no sólo frente a normas constitucionales sino también frente a normas legales el trámite que correspondía era el de la acción de simple nulidad. El Consejo de Estado también señaló, luego de preciar que la acción de nulidad por inconstitucionalidad era distinta a la de simple nulidad, y de citar los artículos 237.2 de la Carta y el numeral 7 del artículo 33 de la Ley 446 de 1998, que modificó y adicionó el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, que “de acuerdo con las normas que vienen de citarse, que en materia de control de constitucionalidad el Consejo de Estado tiene una cláusula general de competencia en relación con los decretos que el gobierno expida en el cumplimiento de los cometidos estatales, mientras que la Corte Constitucional tiene en la misma materia una competencia de excepción.”.6 Conclúyese de lo anterior que la competencia para conocer de acciones de nulidad contra decretos del orden nacional, dictados por el Gobierno Nacional, que obedezcan a funciones administrativas y cuya inconstitucionalidad resulte de la confrontación no sólo de la Constitución sino de normas legales, como acontece en el caso del Decreto 2668 de 1998, corresponde de manera privativa al Consejo de Estado y no a los Tribunales Administrativos, por una parte, y en el seno del

Consejo de Estado su conocimiento está adscrito a la respectiva Sección Contenciosa y no a la Sala Plena, conforme lo establecen el último inciso del numeral 7º del artículo 97 del C. C. A., modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 33, y el artículo 128, numeral 1º, ibídem, subrogado por el art. 36 de la Ley 446 de 1998. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de enero de 2000, Exp. AI-046, C. P. Juan Alberto Polo Figueroa 5 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 28 de noviembre de 2002, Exp. 0060, C. P. Olga Inés Navarrete, 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 4 de marzo de 2003, Rad. 11001-03-24000-1999-05683-02(IJ-030), C. P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Cabe preguntarse, sin embargo, si la solución anterior es aplicable en aquellos casos en que la acción que se ejerce no es la de simple nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, si en tal caso la competencia sigue siendo de manera privativa del Consejo de Estado. Con otras palabras, si (i) el hecho de que la Constitución Política, según el entendimiento de la Corte Constitucional puesto de manifiesto en la sentencia C560-99, adscriba al Consejo de Estado la competencia para conocer de los decretos no contemplados dentro del artículo 241 de la Carta; (ii) el hecho de que el artículo 97 del C. C. A.

numeral 7º inciso final atribuya a las Secciones respectivas del Consejo de Estado, y no a la Sala Plena, el conocimiento de los Decretos del orden nacional dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional y no reúnan los requisitos establecidos en el inciso 1º del numeral 7º; y (iii) el hecho de que el artículo 128 numeral 1º del C. C. A. atribuya al Consejo de Estado en única instancia el conocimiento de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, son hechos o razones que sirven de fundamento para sostener que no es posible a los Tribunales Administrativos avocar el conocimiento de pretensiones de nulidad previas a las de restablecimiento del derecho, cuando se trata de Decretos del orden nacional dictados por el Gobierno Nacional cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico no se establezca solamente mediante la confrontación directa con la Carta y no obedezcan a funciones propiamente administrativas. Recuérdese a estos efectos, por una parte, que el artículo 132 numeral 2º del C.

C. A., subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, dispuso que los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales; y, por la otra, que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la tiene toda persona que se crea lesionada en un derecho suyo amparado en una norma jurídica, es decir, que se tiene para pedir la declaratoria

de nulidad del acto administrativo y para que se le restablezca en su derecho o se le repare el daño. Obsérvese que esta norma se refiere a la posibilidad de controvertir actos administrativos de cualquier autoridad, cuando se trate de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, es decir, no distingue según el tipo de acto administrativo de que se trate, sean del orden nacional o no, y tampoco distingue según la autoridad de que se trate, lo cual plantea la cuestión de si comprende decretos de orden nacional dictados por el Gobierno Nacional, como actos administrativos que son, sobre la base de que se trate del restablecimiento del derecho de carácter laboral. A su vez, el artículo 132, numeral 3, del C. C. A., subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, se refiere al conocimiento de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales; nuevamente, esta norma no distingue el tipo de actos administrativos de que se trate. Para resolver el interrogante planteado, considera la Sala que es necesario referirse a varios aspectos, a saber: (i) si la acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede o no contra actos generales; (ii) si es menester que previamente se haya expedido acto administrativo de carácter individual; (iii) si el asunto sobre que versa la acción entablada tiene o no cuantía y (iv) si el hecho de permitirle a Tribunales Administrativos el conocimiento de pretensiones de nulidad

de decretos expedido