CE-63001-23-31-000-1999-00595-01-2004

DEMOLICION DE OBRA POR SISMO - Seguridad y tranquilidad públicas / PROCEDIMIENTO POLICIVO DE APLICACION INMEDIATA - Demolición por sismo: orden público de seguridad y tranquilidad / DECISION POLICIVA DE APLICACION INMEDIATA - Control ante jurisdicción contenciosa El acto demandado contiene una decisión de inmediato cumplimiento, según se puede leer tanto en su parte motiva como en la resolutiva. Es así como en la primera se dice: “ a) Que debido al movimiento telúrico presentado en esta ciudad el día 25 de enero de 1999 el señor Alcalde Municipal dispuso mediante el Decreto 016 del 26 de enero del presente año y con base en el Decreto No. 919 de 1998, la demolición inmediata de toda edificación o consideración que amenace ruina o que por su estado de deterioro ponga en peligro la seguridad y la tranquilidad pública”.(...) c) Que la Comisión Técnica presentó un informe ante esta Inspección, donde se da cuenta de la existencia de varias construcciones ubicadas en la calle 21 No. 18-35(37/39/41, las cuales se encuentran en avanzado estado de deterioro y amenazan ruina, d) Que de dicha situación se desprende la necesidad de ordenar la demolición de obra de la construcción indicada anteriormente, ya que al amenazar con ruina pone en peligro la seguridad y tranquilidad pública de todos los habitantes del municipio.” Se trata, entonces, de una decisión de policía, de ejecución inmediata, puesto que perseguía garantizar el orden publico en sus componentes de seguridad y tranquilidad públicas, que a la luz de las circunstancias fácticas del momento se

consideraron por la autoridad municipal gravemente amenazados, y como tal es constitutivo de acto administrativo, separado en el tiempo claramente de su ejecución, no obstante la inmediatez de ésta, que a su vez sirve de soporte jurídico o legitimación de la operación administrativa correspondiente a dicha ejecución, de allí que sea controlable o enjuiciable individualmente considerado, por consiguiente la presente acción de nulidad y restablecimiento resulta procedente, pues de su eventual nulidad puede derivarse el restablecimiento del derecho o indemnización del perjuicio que hubiere generado su cumplimiento. De allí que la alegada improcedencia de la presente acción por la parte recurrente no tiene asidero alguno, DEMOLICION DE OBRA POR SISMO - Dictamen de Comisión Técnica: predios que amenazan ruina / DESVIACION DE PODER - Inexistencia en órdenes de demolición de inmuebles afectados por sismo La discusión se centra en el aspecto probatorio de la decisión administrativa enjuiciada, en la medida en que la parte actora y el a quo consideran que la misma no cuenta con el soporte adecuado según el Decreto municipal No. 016 de 1999, esto es, la evaluación y el respectivo concepto técnico de la Comisión Técnica creada por ese decreto, pues tal evaluación fue realizada sólo por Sociedad de Ingenieros, Seccional del Quindío. En este caso, el informe de que se habla en el considerando c) del acto acusado es un acta de dicha comisión de 31 de enero de 1999, en la cual determina la demolición total y/o parcial de las edificaciones relacionadas en el documento anexo a ella, y que hace parte

integral de la misma, y recomienda a la Administración Municipal tomar las medidas pertinentes para evitar el ingreso de personas a los inmuebles que van a ser demolidos. El referido documento es una relación de 22 “Estructuras” que requerían demolición total inmediata y 12 que requerían demolición parcial inmediata, y en él se dice que la inspección fue realizada por 4 ingenieros de la Sociedad de Ingenieros del Quindío y, por ende, se entiende que la evaluación también fue realizada por ellos. Si bien no aparece que en ello hubiera intervenido la aludida Comisión, lo cierto es que lo hizo una de sus partes integrantes y que el trabajo de ésta fue considerado y adoptado por toda la Comisión, por lo cual el concepto respectivo resulta siendo un concepto de la misma. En esas circunstancias, la formalidad de si la inspección y evaluación directa la hizo la Comisión o una de sus partes no puede ser determinante de la validez del respectivo concepto, pues lo que interesa a la luz de la norma comentada es que éste sea adoptado como suyo por la Comisión, como en efecto se hizo en este caso. Así las cosas, no se configura la desviación de poder, por cuanto no aparece que la medida se buscara con un fin distinto al de proteger la entonces amenazada seguridad de la ciudadanía; tampoco la falsa motivación, toda vez que los fundamentos del acto aparecen debidamente probados y ellos se corresponden a las circunstancias previstas en la normativa superior que autorizaba tomar la medida acusada; ni falta de competencia puesto que el concepto técnico, en últimas, fue dado por la Comisión Técnica creada en el

artículo segundo del Acuerdo municipal 016 de 1999. De allí que la Sala deba concluir que la sentencia apelada no está acorde con la situación procesal, de donde debe ser revocada para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., veintidós (22) de octubre del dos mil cuatro (2004) Radicación número: 63001-23-31-000-1999-00595-01

Actor: DIEGO IVAN RODRÍGUEZ OROZCO

Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA - INSPECTOR PRIMERO MUNICIPAL

DE POLICÍA Y TRÁNSITO Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 7 de junio de 2000, emanada del Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual declara la nulidad parcial del acto acusado y accede al pago de una indemnización como restablecimiento del derecho, en el proceso de la referencia.

I.- ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El señor DIEGO IVAN RODRÍGUEZ OROZCO, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo del Quindío, en proceso de primera instancia, que accediera a las siguientes 1. 1. Pretensiones Primera.- Que declarara la nulidad parcial de la Resolución Núm. 082 de 4 febrero

de 1999, expedida por el Inspector Primero Municipal de Policía y Tránsito del municipio de Armenia, mediante la cual ordenó la demolición inmediata de la construcción de su propiedad ubicada en la calle 21 Núm. 18-35/37/39/41 de ese municipio y anexó el concepto técnico emitido por la comisión técnica de la Sociedad de Ingenieros del Quindío, en cuanto hace a la orden de demolición de la parte distinguida con el Nro. 18-41 de la calle 21. Segunda.- Que, como consecuencia, condenara al municipio de Armenia a pagarle la suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($ 258.800.000.oo) M/CTE. a título de reparación del daño causado por la ejecución de dicho acto o, en su defecto, la suma que resulte probada. 1. 2. Los hechos En síntesis, los hechos en que se sustenta la demanda consisten en que, por el sismo del 25 de enero de 1999, el mencionado edificio sufrió algunos daños, evaluados por una comisión de la Universidad del Valle, la cual conceptúo que no ameritaba demolición, y no obstante el municipio ordenó la demolición inmediata del edificio, mediante la resolución acusada, con base en el concepto dado el 31 de enero de 1999 por la Comisión Técnica creada para el efecto. El 6 de febrero se inició la demolición y fue suspendida por disposición de INVIAS y posteriormente se continuó. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación. Señala como tales los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 016 de 1999, por razones

que se resumen en los cargos de desviación de poder o incompetencia y falsa motivación y violación del debido proceso. La incompetencia la deduce de que el concepto técnico fue suscrito por los ingenieros de la Sociedad de Ingenieros, pero no por el Secretario de Infraestructura y Valorización del municipio, quien también hace parte de la Comisión Técnica creada por el artículo 2 del Decreto 016 de 1999 en mención, de modo que realmente no actuó dicha comisión en este caso y la evaluación realizada es contraria a derecho. La falsa motivación la radica en que no se justificaron los hechos que provocaron el acto acusado puesto que en él se ordenó demoler todo el inmueble, siendo que según la evaluación que, entre otras, hizo la Universidad del Valle, Facultad de Ingeniería, no presentaba daños estructurales importantes ya que se presentaron algunos agrietamientos en columnas de primer nivel, de modo que no ameritaba demolición y era reparable con la previa intervención de un especialista en estructuras y la evaluación de las condiciones de reforzamiento de acuerdo con las normas NSR-98, o sea que no debía ser demolido totalmente.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada controvierte ambos cargos manifestando que la decisión en cuestión se encuentra debidamente fundamentada técnica y jurídicamente, según consta en el Acta Núm. 006/99 suscrita el 31 de enero de 1999 por el Secretario de Infraestructura Básica del municipio y la Presidenta de la Sociedad de Ingenieros del Quindío, cuerpo consultivo del municipio, así como por miembros de la Comisión Técnica creada mediante el Decreto municipal Núm.

016 de 1999, en la cual adoptan el concepto técnico emitido por cuatro ingenieros miembros de la referida sociedad, especialistas en estructuras y por ende idóneos y merecedores de total credibilidad; mientras que el de la Universidad del Valle fue dado a petición de la parte interesada. Además, la urgencia de las demoliciones no permitía discusión alguna, como en efecto lo autoriza el artículo 31 del Decreto 919 de 1989. II.- LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo halló probado el primer cargo al observar que el concepto técnico en que se sustentó el acto acusado no fue otorgado por la Comisión Técnica creada al efecto, sino por la Sociedad de Ingenieros del Quindío, sin que la firma del Acta 006/99 por el Secretario de Infraestructura Básica y Valoración del municipio implique que la inspección de los daños de las edificaciones afectadas por el terremoto hubiera sido realizada conjuntamente por dicha sociedad y el mencionado funcionario. Por consiguiente declaró la nulidad del acto y dispuso el pago de una indemnización por un monto que precisó en sentencia aclaratoria, estimado pericialmente dentro del proceso, de $ 280.800.000.oo. III.- EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada del municipio demandado, apelante de la sentencia, manifiesta que la demolición sí contaba con el concepto técnico dado por la comisión técnica creada para el efecto, tal como consta en el Acta 06 de 1999, calendada 31 de enero, por lo cual el acto sí se expidió conforme el Decreto 016 de 1999, el cual

fue proferido con fundamento en el Decreto 919 de 1989. Aduce que en este caso hubo indebida escogencia de la acción por cuanto la que debió incoarse fue la de reparación directa por cuanto si bien la demolición estuvo antecedida de un acto administrativo, la misma se efectúo por virtud de un desastre natural y para proteger la vida de los ciudadanos que transitaban por el lugar. Advierte que de la lectura de la sentencia no se deduce que se hubiera declarado la nulidad parcial solicitada en la demanda, de donde no ofrece claridad al respecto. IV.- ALEGATOS DE CONCLUSION Las partes guardaron silencia en esta oportunidad V.- EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto. VI.- DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES 1ª.- El acto acusado y la acción procedente El acto demandado contiene una decisión de inmediato cumplimiento, según se puede leer tanto en su parte motiva como en la resolutiva. Es así como en la primera se dice: “ a) Que debido al movimiento telúrico presentado en esta ciudad el día 25 de enero de 1999 el señor Alcalde Municipal dispuso mediante el Decreto 016 del 26 de enero del presente año y con base en el Decreto No. 919 de 1998, la demolición inmediata de toda edificación o consideración que amenace ruina o que por su estado de deterioro ponga en peligro la seguridad y la tranquilidad pública”. (...)

c) Que la Comisión Técnica presentó un informe ante esta Inspección, donde se da cuenta de la existencia de varias construcciones ubicadas en la calle 21 No. 1835(37/39/41, las cuales se encuentran en avanzado estado de deterioro y amenazan ruina, d) Que de dicha situación se desprende la necesidad de ordenar la demolición de obra de la construcción indicada anteriormente, ya que al amenazar con ruina pone en peligro la seguridad y tranquilidad pública de todos los habitantes del municipio.” Por lo anterior, en la segunda parte, dispuso: En su artículo primero “SE ORDENA la demolición de las construcciones ubicadas en la calle 21 No. 18-35/37/39/41, por lo antes expuesto”. Parágrafo: El concepto emitido por la Comisión Técnica el día 31 de Enero de 1999 hace parte de la presente resolución.

Y en su artículo segundo: “La demolición de la obra deberá realizarse en forma inmediata, por la Secretaría de Infraestructura y Valorización del Municipio, por lo expuesto en la parte motiva de esta resolución”.

De esta forma, se trata, entonces, de una decisión de policía, de ejecución inmediata, puesto que perseguía garantizar el orden público en sus componentes de seguridad y tranquilidad públicas, que a la luz de las circunstancias fácticas del momento se consideraron por la autoridad municipal gravemente amenazados, y como tal es constitutivo de acto administrativo, separado en el tiempo claramente de su ejecución, no obstante la inmediatez de ésta, que a su vez sirve de soporte jurídico o legitimación de la operación administrativa correspondiente a dicha

ejecución, de allí que sea controlable o enjuiciable individualmente considerado, por consiguiente la presente acción de nulidad y restablecimiento resulta procedente, pues de su eventual nulidad puede derivarse el restablecimiento del derecho o indemnización del perjuicio que hubiere generado su cumplimiento. De allí que la alegada improcedencia de la presente acción por la parte recurrente no tiene asidero alguno,

2. Examen del recurso En cuanto al fondo del asunto, se tiene que la discusión se centra en el aspecto probatorio de la decisión administrativa enjuiciada, en la medida en que la parte actora y el a quo consideran que la misma no cuenta con el soporte adecuado según el Decreto municipal No. 016 de 1999, esto es, la evaluación y el respectivo concepto técnico de la Comisión Técnica creada por ese decreto, pues tal evaluación fue realizada sólo por Sociedad de Ingenieros, Seccional del Quindío.

Al respecto, el Decreto Núm. 016 de 1999 dispuso: “ARTICULO PRIMERO: Ordenar y ejecutar la demolición inmediata de toda edificación o construcción que amenace ruina o que su estado de deterioro ponga en peligro la seguridad y la tranquilidad pública, de acuerdo al inventario y concepto técnico rendido por la comisión que se crea por el artículo segundo de esta Decreto.

ARTICULO SEGUNDO: Créase la comisión técnica que evaluará y determinará la demolición en cada caso concreto según informe escrito, integrada así: El secretario de Infraestructura y Valorización Municipal y la Sociedad de Ingenieros del Quindío.” Es claro, entonces, que quien debía hacer la evaluación de cada inmueble,

elaborar el respectivo concepto técnico y el respectivo inventario de edificaciones que ameritaban demolición inmediata era la comisión creada en el último de los artículos transcritos, la cual tenía un carácter bipartita al estar conformada por el Secretario de Infraestructura Municipal y la Sociedad de Ingenieros del Quindío. Sin embargo, no se indica el procedimiento o la forma como debía proceder ella para cumplir con la misión que le fue asignada, esto es, si debía hacerlo directamente o apoyarse en el trabajo de algunas de sus partes o, más específicamente, en el de la Sociedad de Ingenieros. En este caso, el informe de que se habla en el considerando c) del acto acusado es un acta de dicha comisión de 31 de enero de 1999, en la cual determina la demolición total y/o parcial de las edificaciones relacionadas en el documento anexo a ella, y que hace parte integral de la misma, y recomienda a la Administración Municipal tomar las medidas pertinentes para evitar el ingreso de personas a los inmuebles que van a ser demolidos. El referido documento es una relación de 22 “Estructuras” que requerían demolición total inmediata y 12 que requerían demolición parcial inmediata, y en él se dice que la inspección fue realizada por 4 ingenieros de la Sociedad de Ingenieros del Quindío y, por ende, se entiende que la evaluación también fue realizada por ellos. Si bien no aparece que en ello hubiera intervenido la aludida Comisión, lo cierto es que lo hizo una de sus partes integrantes y que el trabajo de ésta fue considerado y adoptado por toda la Comisión, por lo cual el concepto respectivo resulta siendo un concepto de la misma.

Como elemento de juicio para valorar la situación sub examine se debe tener en cuenta, además, que se estaba ante una situación apremiante y calamitosa que había generado un alto riesgo a la comunidad, de modo que era excepcional, tanto por las circunstancias particulares del inmueble, como por las generales que había provocado el sismo del 25 de enero de 1999, cuya magnitud y desastrosas repercusiones en la región del eje cafetero es un hecho notorio, y que no le permitía a las autoridades adelantar actuaciones como si se tratara de épocas normales, que incluyen formalidades, controversias, debates, etc., so pena de incurrir en incumplimiento de sus deberes y tener que responder por perjuicios mayores a causa de su omisión o demora en decidir, por cuanto el orden público y el interés general quedarían en total desamparo. Al efecto, conviene tener en cuenta que tales eventos telúricos son seguidos de réplicas que, aunque sean de menor intensidad, potencian el riesgo de colapso de las edificaciones averiadas, de modo que la necesidad de medidas preventivas surge tanto de las implicaciones del daño considerado en sí mismo, como de los efectos de las eventuales réplicas. En esas circunstancias, la formalidad de si la inspección y evaluación directa la hizo la Comisión o una de sus partes no puede ser determinante de la validez del respectivo concepto, pues lo que interesa a la luz de la norma comentada es que éste sea adoptado como suyo por la Comisión, como en efecto se hizo en este caso. Finalmente, la evaluación que hizo la Universidad del Valle no es suficiente para

desvirtuar las conclusiones de la Comisión y el informe en que se sustentó, puesto que es la apreciación de una entidad que no estaba autorizada para hacer esa evaluación, que como tal no tiene validez frente a las apreciaciones técnicas de quien si lo está, la Sociedad de Ingenieros, tanto como miembro que era de la Comisión, como por su carácter de organismo asesor del Gobierno en la materia. Además, el riesgo es un problema de probabilidad, en la medida de que se trata de eventos que tienen la posibilidad o inminencia de suceder en cualquier momento, y cuando está de por medio la seguridad ciudadana, es suficiente la existencia de datos que le indiquen a la autoridad competente dicha probabilidad para que deba tomar las medidas tendientes a evitar que ocurra el perjuicio esperado y, en este caso, el órgano idóneo concluyó que se daban tales datos. Así las cosas, no se configura la desviación de poder, por cuanto no aparece que la medida se buscara con un fin distinto al de proteger la entonces amenazada seguridad de la ciudadanía; tampoco la falsa motivación, toda vez que los fundamentos del acto aparecen debidamente probados y ellos se corresponden a las circunstancias previstas en la normativa superior que autorizaba tomar la medida acusada; ni falta de competencia puesto que el concepto técnico, en últimas, fue dado por la Comisión Técnica creada en el artículo segundo del Acuerdo municipal 016 de 1999. De allí que la Sala deba concluir que la sentencia apelada no está acorde con la situación procesal, de donde debe ser revocada para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- REVOCASE la sentencia apelada de 7 de junio de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que declaró la nulidad de la Resolución Núm. 082 de 4 febrero de 1999, expedida por el Inspector Primero Municipal de Policía y Tránsito del municipio de Armenia y accedió a la indemnización pedida por el actor para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Segundo.- No se condena en costas por no encontrarse mérito para ello. Tercero.- Reconocer personería jurídica como apoderado del actor a la abogada LUZ AMPARO URIBE DUQUE, en los términos de la sustitución del poder aquí conferido, según memorial que obra a folios 198 del expediente. Cuarto.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 22 de octubre del 2004.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS

ANDRADE

Presidente

OLGA I. NAVARRETE BARRERO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA