CE-63001-23-31-000-2000-0378-01(AP-136)-2001

DESACATO EN ACCION POPULAR - Es improcedente cuando existe error en la interpretación de la sentencia / ENTIDAD CONDENADA EN ACCION POPULAR - El cumplimiento de su obligación surge desde la notificación de la providencia / FOREC - Debe efectuar la revaloración de los daños de las viviendas excluidas del subsidio de reparación Si bien es cierto que la sentencia no “señaló un plazo prudencial” dentro del cual debería iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminarse su ejecución, ello no significa que pudiera entenderse -como equivocadamente lo aduce el FORECy lo prohíja el Tribunal, que quedó indefinido en el tiempo el cumplimiento de la orden judicial. El Consejo consideró que no era necesario fijar un plazo judicial, porque el cumplimiento de la decisión debería ser inmediato, desde la ejecutoria de la sentencia, que es la forma como deben acatarse esta clase de decisiones que amparan los derechos colectivos invocados. Tal disposición, como consecuencia de la protección del derecho colectivo a la “seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” en la zona del Eje Cafetero, altamente sísmica, por lo que para su efectividad, los trabajos de obra material de construcción deben hacerse sometidos al Código de sismo-resistencia previsto en el ordenamiento. En orden a establecer el acatamiento material de la sentencia por parte del FOREC y según lo indicado al comienzo de estas consideraciones, lo primero que se advierte es que la fecha del 15 de marzo de 2001, NO es el punto de partida para el cumplimiento de las decisiones contenidas en la sentencia del 7 de diciembre de 2000, pues se

insiste, ésta es obligatoria a partir de su ejecutoria, surtida el 17 de enero de 2001, ésto es, tres días después de su notificación en legal forma. Por tanto, la Entidad deberá enderezar el cumplimiento que hasta ahora ha hecho de la sentencia, en el que ha dejado por fuera del ámbito de su aplicación a los beneficiarios antes citados. En consecuencia, la Entidad deberá efectuar la revaloración de los daños de las viviendas afectadas, teniendo en cuenta el costo de reconstrucción o reparación en las condiciones descritas en la sentencia. De manera que en cada caso, tomando como fecha de referencia el 17 de enero de 2001, deberá efectuarse la valoración de los daños de las edificaciones beneficiadas y teniendo en cuenta los avalúos en las condiciones de sismo resistencia indicados otorgar y/o reajustar los respectivos subsidios dentro del límite de los 34 salarios mínimos legales, establecidos en la ley. En cuanto al desacato, para la Sala el mismo no se configura en la conducta desarrollada por la demandada, dado que el problema que se ha originado en su incumplimiento, gravitó fundamentalmente en torno a la interpretación de la sentencia que le dieron quienes tuvieron a su cargo la ejecución de la misma, sin que pueda decirse que se hizo su desconocimiento en forma dolosa. De suyo, la interpretación no constituye el desacato que sanciona la ley; por tanto, se confirmará la decisión recurrida.

CONSEJO DE ESTADO

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá, D.C., noviembre veintitrés de dos mil uno (2001)

Radicación número: 63001-23-31-000-2000-0378-01(AP-136)

Actor: HERNAN GALLEGO ARBELAEZ

Demandado: FONDO PARA LA RECONSTRUCCION Y DESARROLLO DEL EJE

CAFETERO Referencia: INCIDENTE DE DESACATO-ACCION POPULAR - A U T OResuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el señor CARLOS ARTURO ALZATE MURILLO, coadyuvante de la parte actora, contra la providencia del 25 de julio de 2001 dictada por el Tribunal Administrativo de Quindío, que desestimó el incidente de desacato propuesto de conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.

ANTECEDENTES Mediante la sentencia del 7 de diciembre de 2000, esta Corporación dio prosperidad a la Acción Popular instaurada por el señor HERNAN GALLEGO ARBELAEZ y previa revocatoria de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, resolvió amparar “los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, así como la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos respetando las disposiciones jurídicas (art. 4º literales l y m de la Ley 472 de 1998) con ocasión de la ocurrencia de la calamidad publica del terremoto del 25 de enero de 1999, en la zona del eje cafetero”. En consecuencia dispuso: “1º. Ordénase al Consejo Directivo del Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero “FOREC”, que para efectos de valorar los costos de

reconstrucción o reparación de las viviendas de los damnificados, debe darse aplicación al código de sismo-resistencia vigente para dichas obras (Ley 400 de 1997). 2º. Confórmase un Comité para la Verificación del Cumplimiento de esta sentencia integrado por el demandante señor Hernán Gallego Arbeláez, un representante del FOREC, el Personero del municipio de Armenia, un representante de la Corporación Minuto de Dios, el Alcalde del municipio de Armenia, la Secretaria de Planeación Municipal y la Curaduría Urbana de Armenia. 3º. Prevéngase al Alcalde, Secretaría de Planeación Municipal, Curaduría Urbana del municipio de Armenia, y al Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero FOREC, para dar cumplimiento a esta sentencia. 4º. Señálase el incentivo en la suma de diez salarios mínimos legales mensuales a favor del accionante señor Hernán Gallego Arbeláez y a cargo del Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero “FOREC”. (fl.14 a 16 de la sentencia). El incidentante, mediante escrito presentado el 1° de junio de 2001, pidió declarar configurado el desacato previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, por el incumplimiento de la anterior sentencia por parte del Director del FOREC. Al efecto, sostuvo que el fallo fue notificado a las partes mediante el edicto N° 652, fijado en la Secretaría General del Consejo de Estado el 19 de diciembre de 2000 y desfijado el 12 de enero de 2001. Que en desarrollo del derecho de petición solicitó al FOREC el cumplimiento de la sentencia, y en respuesta del

12 de marzo de 2001, día del vencimiento del término legal, el Director del FOREC le manifestó que no era viable la solicitud, por cuanto el Fondo “no ha sido comunicado oficialmente de dicha decisión”. Agregó que a la fecha de presentación del incidente y transcurridos más de ochenta días hábiles de haber quedado ejecutoriada la sentencia del Consejo de Estado, el FOREC y las ONGs intermediarias en su calidad de delegadas para el desarrollo del proceso, continúan negando el derecho amparado por el Consejo de Estado, escudadas en una pretendida irretroactividad de la sentencia. Transcribió apartes de la sentencia e indicó que con la discusión de la retroactividad, lo que se ha hecho por parte del FOREC es desconocer la existencia de la Ley 400 de 1997, como lo hizo notar esta Corporación, sustrayéndose al cumplimiento de la decisión judicial, la que no admite interpretación distinta a su tenor. Acompañó como pruebas, además de la sentencia del 7 de diciembre de 2000, certificaciones de esta Corporación acerca de su notificación (fls. 28 y 30), oficio 45404 del 19 de febrero de 2001 dirigido al Director del Forec, su respuesta, comunicaciones enviadas a algunos afectados (fls.36 a 40), boletín de prensa, fechado el 16 de abril de 2001, del Forec “Fallo del Consejo de Estado. Responde el Fondo”, y otros documentos. Contestación El FOREC a través de su Director, mediante escrito del 28 de junio de 2001, dio respuesta en la que señaló que si bien es cierta la notificación por edicto, la

comunicación de la sentencia sólo se hizo el 15 de marzo de 2001. Que además en el fallo se omitió señalar, tal como lo establece el inciso 4 del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el plazo prudencial para el cumplimiento, por lo que ante la complejidad de la sentencia en relación con dicho aspecto, en reuniones del Consejo Directivo del 27 de abril y 2 de mayo mediante Actas números 2 y 3, se tomaron directrices para darle cumplimiento conforme a los artículos 173 y 176 del C.C.A., según este último término para iniciar las medidas venció el 2 de mayo de 2001. De otra parte, precisó que la sentencia no indicó que fuera retroactiva, a pesar de que el artículo 34 antes citado se lo permitía. Además su texto no se refirió al pasado sino que utilizó verbos en presente y futuro: “...de lo anterior se infiere que la reparación de las viviendas del Eje Cafetero debe hacerse siguiendo los parámetros establecidos en la Ley 400 de 1997, de manera que toda nueva reparación de vivienda debe seguir estos lineamientos”. Indicó que el Tribunal mediante comunicación del 22 de marzo requirió a los integrantes del Comité de Verificación, atendiéndose la solicitud y llevando a cabo la reunión que consta en el Acta N° 001. Que en la reunión del 23 de mayo se determinó la metodología para las revisiones de predios, la que explicó. Así mismo que no es cierto que se desconociera la Ley 400 de 1997, dado que la Entidad lo que ha hecho es implementar el cumplimiento, de acuerdo a lo

dispuesto en el numeral 1° de la sentencia, que transcribió, y que la orden impartida cobija es la valoración conforme a las normas sismo resistentes, sin que se estipule plazo para su cumplimiento, como se demuestra con las actuaciones reseñadas. La Decisión Recurrida El Tribunal mediante el auto del 25 de julio de 2001, examinó el cumplimiento de la sentencia en cada uno de los numerales de su parte resolutiva y en punto a lo ordenado en el numeral 1, advirtió que obran en el cuaderno que se abrió para el seguimiento del cumplimiento, entre otros las Actas 1, 2 y 3, de cuya lectura se desprende que se han venido tomando por parte del Comité de Verificación las medidas necesarias para que el FOREC cumpla con lo allí señalado. Observó el Tribunal que en escrito del 10 de julio el Director del FOREC indicó que “aspira a terminar el proceso en su mayoría a finales del mes de agosto, es por ello que como no se ha fijado una fecha límite les solicitamos respetuosamente nos avalen la fecha ya sugerida” y que en atención a la solicitud mediante auto el 13 de julio, se señaló como fecha límite el 14 de septiembre del presente año para culminar en su totalidad el proceso de revisión de las valoraciones de los damnificados, dándose aplicación al Código de sismo resistencia vigente para dichas obrasLey 400 de 1997. Advirtió que al respecto, no se observa desacato alguno, habida cuenta que la sentencia del Consejo de Estado no señaló plazo alguno para iniciar el cumplimiento de lo en ella ordenado ni para culminar su ejecución. (inc. 4

artículo. 34 Ley 472 de 1998). Concluyó que no se presentó el aducido desacato. El Recurso Inconforme, el incidentante, interpuso los recursos de reposición y subsidiario de apelación, los que sustentó básicamente así: Como fundamento de su inconformidad con lo decidido, puso de presente que el numeral 1° de la sentencia resolvió:

“1º. ORDENASE AL CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO PARA LA

RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO “FOREC”, QUE PARA

EFECTOS DE VALORAR LOS COSTOS DE RECONSTRUCCION O

REPARACION DE LAS VIVIENDAS DE LOS DAMNIFICADOS, DEBE DARSE APLICACION AL CODIGO DE SISMO-RESISTENCIA VIGENTE PARA DICHAS OBRAS (Ley 400 de 1997)”. Y acusó, que no obstante la claridad de la determinación judicial, el FOREC ha pretendido que la decisión sólo apunta a la prevención de futuras violaciones, y únicamente para las personas que dentro de su particular interpretación de la sentencia, no hubieran ejecutado el subsidio antes del 15 de marzo de 2001, fecha que la Entidad “caprichosamente” determinó como de notificación del fallo, amparada en el hecho de que en esa fecha recibió copia del Tribunal, para los fines del nombramiento del representante para el Comité de Verificación de la sentencia. De otra parte indicó que a pesar del tiempo que ha transcurrido -cerca de ocho mesesy no obstante las numerosas manifestaciones de inconformidad no solamente del accionante, sino del mismo Alcalde de la Ciudad y del Secretario General, el FOREC continúa desconociendo el fallo y pretendiendo que los

damnificados que tienen derecho a que sus viviendas sean reconstruidas o reparadas conforme a las normas de sismo resistencia, son únicamente quienes no hubieren hecho uso del subsidio al 15 de marzo de 2001. Afirmó que ante la situación presentada los damnificados han acudido al expediente de interponer acciones de tutela como única salida para enfrentar la indolencia de los funcionarios del FOREC, medio que además de causar enorme entorpecimiento al sistema jurisdiccional de la región, ha hecho nugatorio el derecho amparado a través de la acción popular. El Tribunal mediante el auto del 2 de agosto de 2001 decidió no reponer la providencia del 25 de julio y ratificarse en lo allí dicho. Para RESOLVER, SE CONSIDERA: Advierte la Sala que dos son los aspectos que se deben dilucidar a fin de establecer si se ha dado cabal cumplimiento a la decisión del 7 de diciembre de

2000. El primero, el relativo al momento desde el cual la sentencia debió acatarse; y el segundo, el cumplimiento material de la decisión.

Frente a la controversia suscitada alrededor de la calenda del 15 de marzo de 2001, como vinculante para el acatamiento de lo resuelto, observa y precisa la Sección que la sentencia dictada el 7 de diciembre de 2000, fue notificada a las partes por edicto, medio normal para dar a conocer esta clase de decisiones judiciales, fijado el 19 de diciembre del mismo año y desfijado el día 12 de enero de 2001. En consecuencia, es claro que el FOREC y demás interesados fueron enterados legalmente de la decisión adoptada en la sentencia, mediante su notificación a

través del mencionado edicto, siendo deber procesal de los interesados estar atentos a dicha actuación. Ejecutoriada la sentencia, tres días después según lo establece el artículo 331 del C.P.C, para el sub lite el 17 de enero de 2001, término dentro del cual no fue objeto de solicitud de aclaración o complementación, ésta se tornó obligatoria para los particulares y la Administración (art. 174 del C.C.A.), sin que incida en ello la remisión del expediente al Tribunal. Igualmente, se precisa que la fase posterior prevista en los artículos 176 a 178 del C.C.A., es aplicable y tiene lugar en tratándose de sentencias condenatorias dictadas en las acciones ordinarias previstas en el Código Contencioso, en las que para restablecer el derecho del afectado se requiere la expedición del acto administrativo (resolución) de cumplimiento, para lo cual existe un plazo de 30 días; previsión que no rige para acciones constitucionales, como la presente, en donde el legislador previó una regulación contenida en norma especial, como lo es el inciso 4 del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, la que por demás remite para la ejecución de la sentencia a las disposiciones del C.P.C. En tales condiciones resulta inaceptable la pretensión del FOREC en el sentido de que el fallo judicial, solamente lo vincula desde el 15 de marzo de 2001, so pretexto de la “comunicación” por parte del Tribunal mediante el oficio N° 0694 del 9 de marzo de 2001, la que en manera alguna correspondía a su “notificación”, por cuanto ésta ya se había surtido en legal forma.

De otra parte, si bien es cierto que la sentencia no “señaló un plazo prudencial” dentro del cual debería iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminarse su ejecución, ello no significa que pudiera entenderse -como equivocadamente lo aduce el FORECy lo prohíja el Tribunal, que quedó indefinido en el tiempo el cumplimiento de la orden judicial. El Consejo consideró que no era necesario fijar un plazo judicial, porque el cumplimiento de la decisión debería ser inmediato, desde la ejecutoria de la sentencia, que es la forma como deben acatarse esta clase de decisiones que amparan los derechos colectivos invocados. En cuanto al alcance material de la decisión, se recuerda que en la sentencia del 7 de diciembre de 2000, en el numeral 1° la Sala, resolvió:

“1º. ORDENASE AL CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO PARA LA

RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO “FOREC”, QUE PARA

EFECTOS DE VALORAR LOS COSTOS DE RECONSTRUCCION O

REPARACION DE LAS VIVIENDAS DE LOS DAMNIFICADOS, DEBE DARSE APLICACION AL CODIGO DE SISMO-RESISTENCIA VIGENTE PARA DICHAS OBRAS (Ley 400 de 1997)”. Tal disposición, como consecuencia de la protección del derecho colectivo a la “seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” en la zona del Eje Cafetero, altamente sísmica, por lo que para su efectividad, los trabajos de obra material de construcción deben hacerse sometidos al Código de sismoresistencia previsto en el ordenamiento. La Sección, en primer lugar aclaró que en caso de prosperar la acción popular

por irregularidades en la recuperación del Eje Cafetero, la entidad obligada a generar los recursos para su cumplimiento es el FOREC, a través de las ONGs contratistas o a las entidades municipales o departamentales, según el caso. En segundo lugar, al separarse del criterio del FOREC y del Tribunal, que aducían que las normas de sismo resistencia eran únicamente aplicables para las viviendas “nuevas” a quienes cobijaba la Ley 400 de 1997, puesto que las demás debían rehabilitarse o reconstruirse en las mismas condiciones en que se hallaban antes del sismo, dado que a su juicio, tal normatividad no era aplicable para las viviendas afectadas, consideró que por el contrario, la reconstrucción de las viviendas “debe hacerse siguiendo los parámetros establecidos en la Ley 400 de 1997, de manera que toda nueva reparación de vivienda debe seguir estos lineamientos”. (fl. 22 ), normatividad que previno de obligatorio cumplimiento, “independientemente de las condiciones que tuvieran las edificaciones antes del terremoto” para adecuarlas a los parámetros estructurales de sismo-resistencia. Fue así como dispuso, que “las valoraciones o avalúos deben efectuarse teniendo en cuenta que las reparaciones, rehabilitaciones y construcciones, deben atender a las condiciones de sismo-resistencia previstas en la Ley 400 de 1997”. Esto es, que independientemente de la época en que hubieren sido construidas las viviendas afectadas, en virtud de la decisión y a partir de su ejecutoria, la tasación de los avalúos tendría que tener en cuenta que las reparaciones y/o construcciones deberían seguir los parámetros y criterios de reforzamiento estructural en condiciones de sismo resistencia.

Ahora bien, en orden a establecer el acatamiento material de la sentencia por parte del FOREC y según lo indicado al comienzo de estas consideraciones, lo primero que se advierte es que la fecha del 15 de marzo de 2001, NO es el punto de partida para el cumplimiento de las decisiones contenidas en la sentencia del 7 de diciembre de 2000, pues se insiste, ésta es obligatoria a partir de su ejecutoria, surtida el 17 de enero de 2001, ésto es, tres días después de su notificación en legal forma. En efecto, se da cuenta en el expediente que el FOREC entendió que de la sentencia surgía que las personas que al 15 de marzo de 2001 se encontraban “ejecutando” el subsidio de reparación “no tenían derecho a ninguna revisión por parte del FOREC” y comunicó a la ciudadanía interesada, la suspensión del proceso de evaluación y de ejecución de los subsidios de reparación de vivienda con el fin de revisar las solicitudes de los beneficiarios “que realizan reparaciones y reconstrucción de viviendas después del 15 de marzo del presente año” (Cfr. fls. 37, 38, 40, 86, 89 y s.s. Reunión Acta N° 1 Comisión de Verificación de Cumplimiento de la Sentencia). Por tanto, la Entidad deberá enderezar el cumplimiento que hasta ahora ha hecho de la sentencia, en el que ha dejado por fuera del ámbito de su aplicación a los beneficiarios antes citados. En consecuencia, la Entidad deberá efectuar la revaloración de los daños de las viviendas afectadas, teniendo en cuenta el costo de reconstrucción o reparación en las condiciones descritas en la sentencia. De

manera que en cada caso, tomando como fecha de referencia el 17 de enero de 2001, deberá efectuarse la valoración de los daños de las edificaciones beneficiadas y teniendo en cuenta los avalúos en las condiciones de sismo resistencia indicados otorgar y/o reajustar los respectivos subsidios dentro del límite de los 34 salarios mínimos legales, establecidos en la ley. Así mismo, luego de una cuidadosa lectura de las Actas del Comité establecido para la Verificación del cumplimiento de la sentencia, números 1, 2 y 3, evidencia la Sala que ciertamente han existido dificultades y dilaciones para su completo acatamiento; y particularmente del contenido del Acta N° 4 correspondiente a la Reunión del 11 de julio de 2001, observa la Sala, que allí se pusieron de presente los aspectos que han ofrecido dificultad en la ejecución de la sentencia, así como la preocupación expresada por el Alcalde Municipal de Armenia -quien preside el Comité de Verificaciónen cuanto a la lentitud en el desarrollo del proceso, “luego de constatar que sólo 106 predios fueron verificados de un potencial de 4000”, por lo que para el cumplimiento de la sentencia se fijaron directrices de actuación, que aparecen definidas en la “recapitulación de los compromisos” obrante a folios 620 y 621; proceso de cuya culminación a esta época no se conocen sus resultados, los que deberán ser informados a esta Corporación. Si bien, se recuerda, el cumplimiento de la sentencia se debió implementar desde el primer momento (su ejecutoria), la Sala entiende suficiente el plazo otorgado

por el Tribunal, a instancias del FOREC, (fl. 613) en la que fijó “como plazo máximo el 14 de septiembre del presente año para que culmine en su totalidad el proceso de revisión de las valoraciones de los costos de construcción o reparación de las viviendas de los damnificados, dándose aplicación al código de sismo resistencia...”, (Subraya la Sección), decisión que eso sí, considera la Sección, no podía ser desconocida por el mismo Tribunal, con la indicación de que la sentencia objeto de acusación de desacato no fijó término alguno para iniciar o culminar su cumplimiento, afirmación, que como se dijo atrás, no era necesaria pues la ejecutoria de la providencia es el punto de partida. En cuanto al desacato, para la Sala el mismo no se configura en la conducta desarrollada por la demandada, dado que el problema que se ha originado en su incumplimiento, gravitó fundamentalmente en torno a la interpretación de la sentencia que le dieron quienes tuvieron a su cargo la ejecución de la misma, sin que pueda decirse que se hizo su desconocimiento en forma dolosa. De suyo, la interpretación no constituye el desacato que sanciona la ley; por tanto, se confirmará la decisión recurrida. Conforme a lo precedente, la Sala confirmará la decisión recurrida, pero requerirá al FOREC como entidad a quien corresponde el cumplimiento de la sentencia, para que de INMEDIATO, encause sus actuaciones con miras al acatamiento estricto de las disposiciones tomadas en el fallo del 7 de diciembre de 2000, particularmente del numeral 1°, siendo de cargo del Comité establecido

en el numeral 2, la VERIFICACION de su cumplimiento. De lo anterior, deberá hacerse el correspondiente seguimiento e informarse tanto al Tribunal, como a esta Corporación. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E : CONFIRMASE la providencia apelada, en las condiciones señaladas en la parte motiva de esta providencia.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE GERMAN AYALA MANTILLA

-PresidenteLIGIA LOPEZ DIAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

-Secretaria-