CE-63001-23-31-000-2000-1258-01(AP-105)-2001

MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Inexistencia de violación en la disposición de los recursos adquiridos por Cajanal a título de pago de siniestros por el terremoto de Armenia / ACCION POPULAR - Inexistencia de violación del principio de moralidad administrativa El interés colectivo cuya protección se demanda es el de la moralidad administrativa, la Sala destaca que el mismo está previsto en el artículo 209 de la Constitución como un principio, que como los de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, debe orientar el desarrollo de la función administrativa. No se vulnera, en principio, el derecho a la moralidad pública por la disposición de los recursos adquiridos por la entidad a título de pago de siniestros, en materias distintas a la adquisición de bienes inmuebles en la misma región donde éstos ocurran, pues tales recursos pertenecen a la entidad y no a la dependencia regional respectiva. Por lo tanto, bien esta disponer la inversión de tales recursos en sectores de mayor prioridad y no destinarlos necesariamente a la adquisición de otro bien inmueble en la misma región, ya que no existe una norma que imponga tal obligación. Esto no significa que la entidad pueda disponer arbitrariamente de esos recursos, pues deberá observar criterios de legalidad y racionalidad del gasto. En consecuencia, deberá atender las obligaciones legales o convencionales que haya contraído y tratándose de una entidad prestadora del servicio público de salud, dar prioridad a las inversiones destinadas a una mayor eficacia en la prestación del servicio, respetando el derecho de igualdad de los afiliados y beneficiarios, pues, se reitera, el desarrollo

de las funciones administrativas debe atender los principios de moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. En el caso concreto no se acreditó que la omisión de Cajanal de adquirir un inmueble en Armenia para que allí funcione su sede administrativa haya incidido desfavorablemente en la prestación de los servicios a su cargo. La misma gerente regional manifestó que la entidad había celebrado contratos de arrendamiento para tal efecto y que de acuerdo con la información de las directivas, dicha sede no había sido adquirida porque aún no se había determinado el tipo de inmueble que era necesario adquirir, teniendo en cuenta el proceso de reestructuración que actualmente se adelantaba. En otros términos, no existe disposición legal que obligue a la entidad a adquirir un inmueble en Armenia con el producto del pago del seguro; tampoco está acreditada la necesidad de adquisición del inmueble para una adecuada prestación del servicio a cargo de la misma. Por lo tanto, no se ha vulnerado el principio de la moralidad administrativa. Por el contrario, este principio podría ser desconocido si se realizara una inversión que no se considera oportuna o conveniente, en detrimento de otras necesidades prioritarias de los usuarios de la entidad.

NOTA DE RELATORÍA: Se reitera la sentencia AP-170 del 16 de febrero de

2001, Sección Tercera.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de 2001

Radicación número: 63001-23-31-000-2000-1258-01(AP-105)

Actor: SABEL REINERIO AREVALO AREVALO Demandado: CAJANAL Conoce la Sala de la impugnación presentada por la parte demandante, en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 4 de abril de 2001 mediante la cual se resolvió negar las pretensiones.

ANTECEDENTES

1. La petición.

El señor SABEL REINERIO AREVALO AREVALO interpuso acción popular en contra de la Caja Nacional de Previsión Social, por considerar que dicha entidad vulneró el derecho colectivo previsto en el literal b. del artículo 4 de la ley 472 de

1998. Las pretensiones formuladas por el actor son las siguientes: “1. Condenar a la Empresa Industrial y Comercial del Estado Caja Nacional de Previsión Social Cajanal, que reintegre a una cuenta especial que denomine ‘Ingresos Seguros’ como subcuenta de la llamada cuenta de ingresos, la suma de mil seiscientos cincuenta y un millones ochocientos seis mil trescientos cinco pesos ($1.651.806.305,oo), más sus rendimientos financieros, los cuales son el producto de los cobros de seguros de los bienes destruidos en la ciudad de Armenia en razón del movimiento telúrico del 25 de enero de 1999 y de propiedad de la parte demandada. “2. Ordenar que la suma atrás indicada debe ser reintegrada de manera material y ubicada en el Banco Agrario de la ciudad de Armenia, a nombre de la dirección seccional de la Caja Nacional de Previsión Social. “3. Efectuar la condena prevista en el artículo 40 de la ley 472 de

1998”.

2. Hechos.

De lo expuesto en la demanda puede inferirse que los hechos en los cuales el actor fundamenta sus pretensiones son los siguientes: a. El terremoto que se registró en el eje cafetero el 25 de enero de 1999 causó la destrucción de un inmueble ubicado en el municipio de Armenia, de propiedad de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal). b. La compañía de seguros La Previsora S.A. pagó a Cajanal la suma de $1.651.806.305, en cumplimiento del contrato de seguro que celebró con ésta. c. A esa suma se le dio un uso indebido o al menos una aplicación oficial diferente, pues la misma entidad demandada certificó que “en la actualidad no existe dinero alguno por este concepto”. d. “Como el dinero cobrado en razón del seguro es producto de un siniestro que afectó inmuebles en la ciudad de Armenia y no de una actividad comercial, técnicamente no se trata de una reinversión sino de un reintegro que debe hacerse en la ciudad de Armenia”.

3. Coadyuvancia La Defensoría del Pueblo Regional Quindío coadyuvó la acción interpuesta contra Cajanal EPS. Considera que “la idea del accionante es precaver un daño previsible lo que encaja perfectamente en la acción popular cuya característica fundamental es preventiva y restitutoria, pues los fines públicos y colectivos que la inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que se pueden amparar a través de ellas”.

En su criterio, por moralidad administrativa debe entenderse “la forma de utilizar

los recursos del Estado de manera racional y ética. Dar a los recursos públicos el uso y destinación a favor de la comunidad. Se define la moralidad como la ciencia que trata del bien en general, y de las acciones humanas en orden a su bondad o malicia” y con fundamento en tal definición considera que “la indemnización que recibió CAJANAL como consecuencia del terremoto, no puede beneficiar actividades distintas a la reconstrucción del eje cafetero y es por tal razón que los dineros fruto de la indemnización deben reintegrarse a la Caja Nacional de Previsión Social de Armenia, sin deteriorar las directrices del orden nacional”.

4. La providencia impugnada.

Consideró el Tribunal que “la documentación allegada al informativo nos permite establecer fehacientemente que los dineros pagados por la compañía de seguros La Previsora S.A. a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, CAJANAL, llegaron a sus fondos y ha sido utilizados en el cumplimiento del objeto social de dicha entidad, quien haciendo uso de las facultades constitucionales y legales ha realizado los traslados presupuestales correspondientes para la utilización de dichos dineros en sus fines primordiales, como son: la salud y la seguridad social de sus afiliados, objetivos que por demás, de conformidad con la nueva Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional se constituyen en un momento dado en derechos fundamentales subjetivos en cabeza de cada uno de los afiliados a la Caja Nacional de Previsión Social, que tendrían prioridad ante otros intereses o propósitos de inversión de la entidad en mención, como podrían ser las inversiones en inmuebles”. Concluyó que en el caso concreto no se ha afectado la moralidad administrativa

porque la entidad, “de conformidad con las normas constitucionales y legales ha utilizado sus fondos en el objeto social para el cual fue creado, no generándose para el patrimonio público ni apropiación ni utilización indebida…Cuando mediante las acciones populares se busca proteger la moral administrativa, lo que se pretende es que los dineros del Estado no se trasladen al haber de los funcionarios públicos encargados de su manejo o de particulares inescrupulosos, es decir, lo que se busca es ponerle límite a la corrupción y para ello cada uno de los ciudadanos debe velar para que el patrimonio público se invierta en el interés general y se cumplan así los valores y principios consagrados en nuestra Carta Política de 1991. Cabe recalcar que CAJANAL EPS dentro de su autonomía administrativa ha realizado, mediante actos administrativos -acuerdoslos traslados presupuestales durante la vigencia de 1999, acorde con las facultades legales que le confiere el artículo 34 del decreto 568 de 21 de marzo de 1966”.

5. La impugnación El actor impugnó el fallo con los siguientes argumentos:

a. En su criterio, del artículo 85 de la ley 489 de 1998 que señala las características de las empresas industriales y comerciales del Estado, se puede inferir que los dineros pagados a la entidad demandada por concepto de seguro “no son parte integral del capital autónomo de dicha empresa”. Aclara que “una cosa es que el inmueble destruido por el sismo hubiera tenido la calidad de público, y otra muy distinta que el cobro del seguro en razón de la destrucción sea una actividad ordinaria de las propias de CAJANAL, como se trasluce en la

sentencia recurrida, para decirse que el dinero del seguro tiene como origen un bien público, o en su defecto, que es el producto de ese bien público, para así poder concluir que el mismo es parte ordinaria del presupuesto autónomo de la Empresa Industrial y Comercial del Estado. Una interpretación de tal naturaleza sería un desatino jurídico, porque se trata de una interpretación inadecuada, en consideración a que ese aparente producido de un bien, está soportado en el desaparecimiento del mismo y por ende en el desaparecimiento del objeto de CAJANAL, que es cumplir objetivos como EPS”. b. Dado que el presupuesto de Cajanal hace parte del presupuesto general de la Nación y que la entidad demandada no ha expedido ningún acto por medio del cual se afecte éste con el dinero obtenido por el pago del seguro y en consecuencia, tampoco se determinó la forma de su inversión, “no es afortunada la conclusión del Tribunal cuando asevera que esos dineros ‘han sido utilizados en el cumplimiento del objeto social de dicha entidad’, porque sólo del acto administrativo de incorporación y apropiación se puede desprender cuál es el uso que se dará a ese bien público”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. Según el actor, la omisión de las directivas de Cajanal de invertir en la ciudad de Armenia el dinero obtenido como pago del seguro por la destrucción de un inmueble de su propiedad, ubicado en esa ciudad, vulnera el interés colectivo a la moralidad administrativa.

En el escrito de respuesta a la demanda, el apoderado de Cajanal manifestó que “el producto del seguro recuperado se ingresó a la cuenta ‘otros ingresos’ y dentro de ésta, específicamente a la subcuenta ‘siniestros’, por ser la cuenta

correspondiente de conformidad con las normas presupuestales que rigen para la entidad”; aclaró que dicha suma ingresó a la tesorería central de Bogotá porque la entidad tiene centralizados sus recaudos y que en tanto es una “empresa industrial y comercial del Estado tiene autonomía y libertad para invertir el producto de sus ingresos en las actividades o negocios que a criterio de la junta directiva o el representante legal sea el más beneficioso para la institución”. La Defensora del Pueblo, Regional Quindío, coadyuvó la acción interpuesta. En su criterio, “la indemnización que recibió CAJANAL como consecuencia del terremoto, no puede beneficiar actividades distintas a la reconstrucción del eje cafetero y es por tal razón que los dineros fruto de indemnización deben reintegrarse a la Caja Nacional de Previsión Social de la ciudad de Armenia, sin deteriorar las directrices de orden nacional (sic)”.

II. Por cuanto el interés colectivo cuya protección se demanda es el de la moralidad administrativa, la Sala destaca que el mismo está previsto en el artículo 209 de la Constitución como un principio, que como los de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, debe orientar el desarrollo de la función administrativa.

La Sala en decisiones anteriores ha considerado que la concreción de dicho principio en cada caso concreto, estará sujeta a las disposiciones que rigen la materia de que se trate: “En el caso de la moralidad administrativa, es pertinente anotar que, la regla que lo concreta como derecho colectivo, esto es, el art. 4 de la ley 472 de 1998, es asimilable a lo que en derecho penal se ha

denominado norma en blanco, pues contiene elementos cuya definición se encuentra, o se debería encontrar, en otras disposiciones, de manera que para aplicar la norma en blanco, el juez deberá estarse a lo que prescribe la norma remitida respecto del concepto no definido en aquella. En efecto, el mismo artículo 4 prescribe que los derechos enunciados “estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley”, y el artículo 7 refuerza esa idea, disponiendo que los derechos “protegidos por las acciones populares y de grupo…se observarán y aplicarán de acuerdo a como están definidos y regulados en la Constitución , las leyes y los tratados internacionales que vinculen a Colombia”. ... “Por ello, debe anotarse que siempre que se encuentre comprometida la moralidad o cuando su protección sea el móvil de la demanda, sin importar que se comprometan principios distintos, el juez de la acción popular debe estudiar el caso colocando la idea básica del principio de moralidad administrativa ante la regla que rige el caso específico, para saber si ésta lo ha concretado. Si es así, deberá evaluar, además, cuál es la reacción que, según el alcance que obtenga el principio en la regla específica, amerita el caso concreto, a fin de establecer el sentido de la decisión por adoptar y su contenido mismo”1.

III. En relación con los hechos objeto de esta acción popular, obran en el expediente las siguientes pruebas: -Certificación del 5 de febrero de 2001, expedida por la coordinadora de grupo de la tesorería y pagaduría de Cajanal (fl. 87), según la cual la entidad recibió de la

Previsora S.A., “por pérdida de la sede de Armenia (Quindío), $1.651.806.305,oo. Dineros que “fueron consignados en el Banco Ganadero, sucursal Indumil, cuenta de ahorros No. 310-00213-4, denominada CAJANAL OTROS INGRESOS”. Además se aportó copia de los recibos de caja por dicha suma (fls. 88-90). 1 Sentencia del 16 de febrero de 2001, exp: AP-170. -Copia del oficio remitido el 14 de junio de 2000, por el jefe de servicios administrativos de Cajanal E.P.S. al gerente general de la entidad (fls. 16-17), en la cual manifestó que “al efectuar indagación en la oficina de presupuesto sobre el destino de los dineros cancelados por las compañías aseguradoras, que ingresaron a CAJANAL, por el rubro otros ingresos se constató que estos dineros han sido objeto de traslados y que en la actualidad no existe dinero alguno por este concepto”. -Copia de los apartes de la ley 482 de 1998, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal el 1º. de enero al 31 de diciembre de 1999”, correspondientes a la Caja Nacional de Previsión Social (fls. 92-99); el acuerdo No. 0001 del 18 de enero de 1999, “por medio del cual se aprueba el programa anual de caja para la vigencia de 1999” (fls. 10-11) y varios acuerdos de la junta directiva de Cajanal

por los cuales fueron realizados traslados presupuestales para la vigencia de 1999 (fls. 103-124). -Documentos relacionados con la reclamación del seguro por la destrucción de la sede de Cajanal en Armenía, a causa del terremoto que afectó dicha ciudad, el 25 de enero de 1999, ante la aseguradora La Previsora S.A. (fls. 130-266). -Declaración rendida por la señora Gloria Liliana Rodríguez Castro, directora seccional de Cajanal, regional Quindío (fls. 74-75), quien manifestó que la destrucción de la sede administrativa de la entidad en esa región, a causa del terremoto ocurrido en enero de 1999 fue cierta, lo mismo que el pago del seguro que amparaba el bien y el ingreso de esas sumas a la tesorería en la oficina central, desde donde se manejan todos los recursos de la Caja, pues las seccionales carecen de autonomía financiera. Manifestó desconocer la destinación que se dio a esos dineros y además afirmó que en repetidas oportunidades ha solicitado la construcción de una nueva sede, “donde puedan funcionar las oficinas como tal y donde se le pueda dar un espacio a los pensionados”; pero los asesores de gerencia le han manifestado que como CAJANAL era una sóla persona jurídica, no era legalmente obligatorio reinvertir en Armenia las sumas recuperadas por el siniestro, “si la urgencia no lo ameritaba” y que como la entidad estaba en proceso de reestructuración se evaluaría al final del mismo la necesidad de adquirir un nuevo inmueble o simplemente arrendar un local en ese municipio.

IV. Según lo dispuesto en la ley 490 de diciembre 30 de 1998, la Caja Nacional de

Previsión Social se transformó de establecimiento público en empresa industrial y comercial del Estado, “con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”. Esto explica que el presupuesto de la entidad para la vigencia fiscal de 1999, que fue aprobado en 1998, haya sido incorporado al presupuesto general de la Nación y por lo tanto, el pago del seguro por el siniestro ocurrido en la ciudad de Armenia haya entrado a formar parte del presupuesto de rentas y recursos de capital del tesoro de la Nación (art. 3 decreto 111 de 1996), en particular de los bienes asignados a la Caja Nacional de Previsión Social. En tanto entidad prestadora de salud, Cajanal debe atender a sus afiliados y pensionados, de conformidad con lo establecido en “la ley 100 de 1993 y demás normas que la reglamenten, modifiquen o complementen, propias de las entidades promotoras de salud, de las instituciones prestadoras de salud y de cualquier otro tipo de servicio y actividad o programa relacionado con la seguridad social integral a cargo de la empresa” (art. 3 literal a. ley 490 de 1998). Dado que se trata de una entidad con cobertura en muchas regiones del país, la inversión de los recursos deberá ser realizada por la entidad de manera tal que pueda garantizar “la calidad y el pago de los servicios a su cargo” (art. 3 literal c ley 490 de 1998). Desde esta perspectiva, la entidad debe valorar la demanda existente en cada región o sector del servicio y realizar las inversiones de manera proporcional. Por lo tanto, corresponde a su junta directa (art. 7 ley 490 de 1998) establecer las prioridades en el gasto según las necesidades existentes. En consecuencia, los

recursos que por cualquier razón ingresen al presupuesto de la entidad deberán ser distribuidos de acuerdo con esas necesidades, en aplicación de los principios de universalidad y unidad de caja que regulan el sistema presupuestal (arts. 15 y 16 del decreto 111 de 1996). Así las cosas, no se vulnera, en principio, el derecho a la moralidad pública por la disposición de los recursos adquiridos por la entidad a título de pago de siniestros, en materias distintas a la adquisición de bienes inmuebles en la misma región donde éstos ocurran, pues tales recursos pertenecen a la entidad y no a la dependencia regional respectiva. Por lo tanto, bien esta disponer la inversión de tales recursos en sectores de mayor prioridad y no destinarlos necesariamente a la adquisición de otro bien inmueble en la misma región, ya que no existe una norma que imponga tal obligación. Esto no significa que la entidad pueda disponer arbitrariamente de esos recursos, pues deberá observar criterios de legalidad y racionalidad del gasto. En consecuencia, deberá atender las obligaciones legales o convencionales que haya contraído y tratándose de una entidad prestadora del servicio público de salud, dar prioridad a las inversiones destinadas a una mayor eficacia en la prestación del servicio, respetando el derecho de igualdad de los afiliados y beneficiarios, pues, se reitera, el desarrollo de las funciones administrativas debe atender los principios de moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

V. En el caso concreto no se acreditó que la omisión de Cajanal de adquirir un inmueble en Armenia para que allí funcione su sede administrativa haya incidido

desfavorablemente en la prestación de los servicios a su cargo. La misma gerente regional manifestó que la entidad había celebrado contratos de arrendamiento para tal efecto y que de acuerdo con la información de las directivas, dicha sede no había sido adquirida porque aún no se había determinado el tipo de inmueble que era necesario adquirir, teniendo en cuenta el proceso de reestructuración que actualmente se adelantaba. En otros términos, no existe disposición legal que obligue a la entidad a adquirir un inmueble en Armenia con el producto del pago del seguro; tampoco está acreditada la necesidad de adquisición del inmueble para una adecuada prestación del servicio a cargo de la misma. Por lo tanto, no se ha vulnerado el principio de la moralidad administrativa. Por el contrario, este principio podría ser desconocido si se realizara una inversión que no se considera oportuna o conveniente, en detrimento de otras necesidades prioritarias de los usuarios de la entidad.

VI. Ahora bien, es cierto que la prosperidad de la acción popular no está sujeta a la prueba de la existencia de un perjuicio actual, pues ésta tiene también fines preventivos (art. 2 ley 472 de 1998). No obstante, para que haya lugar a adoptar medidas de tal orden es necesario que se encuentre acreditado la contingencia del daño, del peligro o de la amenaza que se cierne sobre el interés colectivo que se pretende proteger. Pero en el caso concreto, no está demostrado que la omisión de adquirir una edificación en la ciudad de Armenia vaya a redundar en perjuicio de los derechos colectivos de los afiliados y beneficiarios de la entidad.

El actor no solo cuestiona la inversión de los recursos producto del siniestro en

materias diferentes a la adquisición de un bien inmueble en la misma región, sino que en algunas oportunidades sugiere la malversación de esos dineros. De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, no se dispone de elementos suficientes para identificar las inversiones realizadas con el dinero obtenido por la entidad por el pago del siniestro referido. Por lo tanto, no es posible asegurar si hubo o no un adecuado manejo de los mismos y por tal razón se compulsará copias de la demanda y de esta providencia con destino a la Contraloría General de la República para que se realice la investigación correspondiente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 4 de abril de 2001. COMPULSENSE COPIAS de la demanda y de esta sentencia con destino a la Contraloría General de la República para que se investigue el uso que se dio en la Caja Nacional de Previsión Social, a los recursos obtenidos como pago del seguro por el siniestro ocurrido en la ciudad de Armenia el 25 de enero de 1999.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE

ALIER HERNANDEZ ENRIQUEZ JESÚS MARÍA CARRILLO B.

Presidente Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ V.