CE-63001-23-31-000-2001-00210-01(31030)-2014

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DEMOLICIÓN DE PLAZA DE MERCADO – Acto administrativo / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Indebida escogencia de la acción / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Configurada La señora Luz Helena Bedoya Salazar tenía un establecimiento de comercio en la plaza municipal central de Armenia. Luego del sismo acaecido el 25 de enero de 1999, la alcaldía municipal ordenó la demolición de la edificación por considerar que amenazaba ruina y, en consecuencia, Empresas Públicas de Armenia-EPA, administradora del inmueble, terminó unilateralmente el contrato de arrendamiento celebrado con Cooplazas Ltda, quien a su vez había subarrendado uno de los locales comerciales de la edificación a la demandante (…) [P]ara la Sala resulta claro que si bien la determinación de la acción debida tiene un nexo con lo dicho por la demandante, es labor del operador judicial inferir a partir del material probatorio obrante en el expediente la auténtica causa del menoscabo cuya indemnización se solicita para efectos de establecer el fin o motivo verídico del escrito inicial y por consiguiente, determinar adecuadamente la acción que correspondía, por lo que en el sub judice, habida cuenta de que no se produjo la operación irregular aseverada por la señora Luz Helena Bedoya sino que en sentido opuesto, está demostrado que con los trabajos desplegados para la demolición del pabellón de granos de la Galería de Armenia se dio cabal cumplimiento a lo dispuesto por la resolución n.º 3737 de 17 de junio de 1999, es

evidente que se debió demandar tal acto administrativo para percibir la reparación pedida por ser éste el origen del detrimento demandado (…) [L]a fuente del daño demandado consistió en un acto administrativo y adicionalmente, las irregularidades invocadas por el actor terminan cuestionando su legalidad, ataque que se confirma de manera evidente por los términos empleados en la sustentación de su recurso de apelación, la Sala encuentra probada la indebida escogencia de la acción propuesta. En consecuencia, habrá lugar a revocar la sentencia recurrida para en su lugar, proferir fallo inhibitorio

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá, D.C., nueve (9) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 63001-23-31-000-2001-00210-01(31030)

Actor: LUZ HELENA BEDOYA SALAZAR

Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 23 de septiembre de 2004, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Esta providencia será revocada para, en su lugar, declarar de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, inhibirse para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

La señora Luz Helena Bedoya Salazar tenía un establecimiento de comercio en la plaza municipal central de Armenia. Luego del sismo acaecido el 25 de enero de 1999, la alcaldía municipal ordenó la demolición de la edificación por considerar que amenazaba ruina y, en consecuencia, Empresas Públicas de Armenia-EPA, administradora del inmueble, terminó unilateralmente el contrato de arrendamiento celebrado con Cooplazas Ltda, quien a su vez había subarrendado uno de los locales comerciales de la edificación a la demandante.

ANTECEDENTES

I. Lo que se demanda

1. Mediante escrito presentado el 19 de febrero de 2001 ante el Tribunal Administrativo del Quindío, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, a la señora Luz Helena Bedoya Salazar formuló demanda en contra del municipio de Armenia y de las Empresas Públicas de Armenia-EPA, con el fin de que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas (f. 2-10, c. 1): PRIMERA: Que las EMPRESAS PÚBLICAS DE ARMENIA, EPA y la ALCALDÍA MUNICIPAL DE ARMENIA son responsables por los perjuicios materiales y morales causados a la señora LUZ HELENA BEDOYA SALAZAR, al haber ordenado de manera arbitraria la demolición total de la edificación de la Plaza de Mercado Central de Armenia y dispuesto la terminación unilateral del Contrato de Arrendamiento que tenía contraído con la entidad COOPERATIVA DE COMERCIANTES DE LA PLAZA DE MERCADO COOPLAZAS LTDA, entidad sin ánimo de lucro con domicilio en esta ciudad, que a su vez

condujo a que se desconociera el contrato de arrendamiento celebrado entre el accionante y la citada Cooperativa estando facultada para ello.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, las EMPRESAS PÚBLICAS DE ARMENIA, EPA y la ALCALDÍA MUNICIPAL DE ARMENIA, deberán pagar a la señora LUZ HELENA BEDOYA SALAZAR, la indemnización por los perjuicios materiales y morales injustamente causados y que aún se siguen causando por las sumas que se desprenden por los siguientes conceptos: PERJUICIOS MATERIALES: El lucro cesante dejado de percibir por el señora LUZ HELENA BEDOYA SALAZAR en su calidad de comerciante en el local 17032 (En Certificado de Cámara y comercio el número de local es 1502) de la Plaza de Mercado Central de Armenia, por la actuación omisiva y arbitraria de las entidades demandadas consistente en una suma igual o equivalente a DOS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA MIL PESOS ($2.850.000,oo) mensuales o, que corresponde a los ingresos netos obtenidos por el ejercicio habitual y permanente de su actividad de comercio, causados a partir del día 13 de abril de 1999 fecha desde la cual se efectuó la demolición total de la Plaza sin sujeción a la Resolución No. 2227 expedida por la Inspección Quinta Municipal de Policía y Tránsito de Armenia–Quindío y hasta la fecha en que se produzca el pago.

PERJUICIOS MORALES: El daño moral causado a la señora LUZ HELENA BEDOYA SALAZAR, como resultado de haberle

vulnerado de manera arbitraria el derecho a ejercer su profesión y oficio bajo las condiciones que se desprendía (sic) del contrato de arrendamiento del local Comercial, toda vez que la administración desconoció el alcance de sus propios actos y los conceptos expedidos de carácter técnico, que daban lugar a restaurar la edificación, causando daño no solo al demandante, sino a su familia ya que siendo esta su única actividad, se ha puesto en peligro su subsistencia, por lo cual se debe condenar a las entidades demandadas a indemnizar a mi mandante, en una suma igual o equivalente en moneda legal colombiana, a la cantidad de un mil (1.000) gramos oro TERCERA: Ordenar que las sumas liquidadas por concepto de los perjuicios materiales, sean ajustadas, mes por mes, al índice de precios al consumidor, según lo dispuesto en el art. 178 del C.C.A, a partir del día 13 de abril de 1999 y hasta la fecha en que se produzca la solución efectiva de pago.

2. Se afirma en la demanda que la señora Luz Helena Bedoya Salazar, propietaria de un establecimiento de comercio denominado Plásticos Baltabarin y subarrendataria de un local en la plaza de mercado central de Armenia, se vio afectada por las decisiones de las demandadas consistentes en, de una parte, demoler completamente esta edificación como consecuencia del movimiento telúrico acaecido en enero de 1999 y, de otra parte, terminar unilateralmente el contrato de arrendamiento celebrado con la Cooperativa de Comerciantes de la Plaza de Mercado Central de Armenia-Cooplazas Ltda., coarrendadora de la

señora Bedoya Salazar.

3. Para el efecto, la parte demandante argumentó que la administración, tras el terremoto, una vez calificada la situación del edificio que conformaba la Plaza Central de Mercado de Armenia, dictó la resolución 2227 de 13 de abril de 1999, la cual “implicaba la demolición parcial de la construcción y no la demolición total como en efecto se produjo (…). Esta decisión implicaba por una parte, la reconstrucción del edificio y por otra, aplicar las medidas necesarias para la preservación del Edificio calificado como Monumento Nacional (Decreto 1802 del 19 de octubre de 1995 expedido por el Presidente de la República), evento que nunca fue considerado por las Entidades demandadas, ni sus delegados”. Indicó además que como consecuencia de esta decisión Empresas Públicas de ArmeniaEPA decidió terminar unilateralmente el contrato de arrendamiento celebrado con Cooplazas Ltda., sin vincular "(…) a los demás arrendatarios, ni subarrendatarios de los locales, violando con ello su derecho a la defensa, ya que el citado acto administrativo no fue publicado con arreglo a las normas administrativas, por afectar la decisión a terceros”.

4. Para el actor, por el motivo anterior, las entidades incurrieron en una extralimitación de sus funciones que se concretan en no haber ordenado ni la restauración del edificio ni la reubicación parcial de los sub-arrendatarios y arrendatarios y en “(…) considerar cambiar la destinación del inmueble con la calidad del bien de uso público y monumento nacional, afectando con ello el interés individual que hoy demanda la reparación directa por los daños

ocasionados”. En su parecer, dicha conducta “(…) se produjo como consecuencia de buscar erradicar a los comerciantes del sector y con el único propósito de cambiarle de destinación al inmueble, con el menoscabo de su calidad de bien de uso público y monumento nacional. Sin prevenir el daño particular y colectivo que se desprendía y que definitivamente afecta los derechos patrimoniales [del actor]”.

5. Así mismo, consideró que “la omisión y las vías de hecho utilizadas por las entidades públicas demandadas violan flagrantemente las disposiciones contenidas en los arts.: 2, 13, 25, 29, 83, 121, 209 de la Constitución Nacional”, comoquiera que (i) aquellas admitieron sin justificación legal la demolición total del edificio cuando sólo se había ordenado una demolición parcial, sin disponer lo necesario para ordenar la restauración, lo cual hubiera garantizado su derecho al trabajo; (ii) a pesar de ser un tercero interesado, los actos administrativos mediante los cuales se ordenó la demolición parcial y la terminación unilateral del contrato de arrendamiento suscrito entre Empresas Públicas de Armenia, EPA, y Cooplazas Ltda., no le fueron notificados, con lo cual se violó su derecho al debido proceso; y

(iii) las entidades demandadas desconocieron los fines esenciales del Estado y el principio de buena fe pues actuaron en forma artificial y engañosa con el “(…) único ánimo de causar daño a las personas que como mi mandante derivaba su subsistencia de la actividad tantas veces citada”.

II. Trámite procesal

6. Por auto del 20 de abril de 2001, el Tribunal Administrativo del Quindío admitió la demanda. Así mismo, el asunto se fijó en lista por diez días el 12 de julio de

2001 (f. 73, 80 c. 1), término durante el cual las entidades demandadas contestaron la demanda y se opusieron a las pretensiones de la parte actora.

7. Mediante memorial allegado el 26 de julio de 2001, Empresas Públicas de Armenia-EPA admitió como ciertos algunos hechos, en particular los relacionados con la celebración y la terminación del contrato de arrendamiento con la Cooperativa de Comerciantes de la Plaza de Mercado-Cooplazas Ltda. y con los hechos y actos que dieron lugar a la demolición de la Galería Central de Armenia.

Negó que hubiera participado en las decisiones que dieron lugar a la demolición o que hubiera actuado con ánimo de perjudicar a los arrendatarios y, por ello, solicitó que se le exonere de responsabilidad por los daños causados por los mismos. Advirtió que también se vio afectada con la decisión de demoler el inmueble, pero que, una vez tomada, el objeto del contrato de arrendamiento celebrado desapareció y, en consecuencia, procedía la terminación unilateral (f. 81-87, c.1).

8. En escrito del 26 del mismo mes y año, el municipio de Armenia aceptó parcialmente algunos de los hechos de la demanda, negó otros y se opuso a la totalidad de las pretensiones elevadas, por considerar que las decisiones de demoler el edificio -en principio parcialmente y luego de manera integral-, fueron tomadas con base en la normatividad vigente y en los informes técnicos contratados para el efecto, dada la inminencia del peligro que representaba la edificación. Así mismo, adujo que “(…) el establecimiento Comercial denominado

Plásticos Baltabarín, de propiedad del demandante, estaba ubicado en la carrera 16 No 16-36, o sea que correspondía al pabellón de mercancías o misceláneos, bloque que quedó incluido dentro de los conceptos técnicos de todos los ingenieros, como llamado a ser demolido en forma prioritario” (f. 99-114, c. 1).

9. Por otra parte, el municipio formuló la excepción de fuerza mayor y caso fortuito, comoquiera que, en su entender, el terremoto ocurrido el 25 de enero de 1999, que fue la causa de los graves daños que sufrió la edificación Galería Centralcircunstancia que a la postre implicó su demolición-, le era imprevisible e irresistible. Al respecto, indicó: “La Galería Central quedó en condiciones de colapsar en cualquier momento circunstancia que obligó a tomar medidas extremas para evitar desastres mayores pérdidas de vidas humanas, como fue la demolición inmediata para garantizar la seguridad y tranquilidad pública. Queda demostrado que los daños fueron causados por un fenómeno natural (terremoto) y no hay responsabilidad del Municipio porque fueron producto de la fuerza mayor o caso fortuito y el nexo causal quedó roto porque la causa fue ajena al demandado”. Así mismo, propuso la excepción de improcedencia de la acción de reparación directa, en tanto señaló que la demolición parcial de la galería central fue ordenada mediante resolución n.° 227 del 13 de abril de 1999, previo dictamen técnico que recomendó su destrucción, resolución que goza de presunción de legalidad, mientras no se declare su nulidad, por lo que la acción de reparación

directa resulta improcedente para intentar la declaratoria de responsabilidad de la administración (f. 99-114, c. 1).

10. Habiéndose otorgado un término de 5 días para pronunciarse respecto de la excepción propuesta, a través de escrito allegado el 1 de noviembre de 2001, el demandante manifestó que el movimiento telúrico no fue el causante de la destrucción total del inmueble y, por tanto, del desaparecimiento de la cosa arrendada, sino la actuación de la administración, quien lo demolió a pesar de que se trataba de un monumento nacional y toda vez que, a pesar de que se requería una inversión para su restauración, no amenazaba ruina. Por ello, concluye que “(…) la fuerza mayor no es la causa del daño, el daño se produce como consecuencia de la conducta con abuso de poder de la Administración representada por el Alcalde Municipal de Armenia y el perjuicio causado es por culpa de las demandadas” (f. 166-176, c. 1).

11. Dentro del término previsto para alegar de conclusión, el 3 de julio de 2002, el Ministerio Público, solicitó negar las pretensiones de la demanda, por cuanto consideró que tanto el Gobierno Nacional, como el seccional y local adoptaron las medidas para sortear la emergencia económica y social, entre ellas y en cumplimiento de normas existentes, la demolición de los inmuebles que amenazaran ruina, caso de la plaza de mercado de Armenia. Advirtió además que se efectuaron varias evaluaciones: la primera en donde se determinó la procedencia de la demolición parcial, sin embargo en un segundo momento, dado

los altos costos para su restauración se estimó conveniente la reubicación de la galería, circunstancia que no puede evaluarse como una falla en la prestación del servicio por parte de las entidades demandadas (f. 193-197, c. 1). Las partes en uso del mismo término procesal, reiteraron las solicitudes formuladas en sus escritos de la demanda y de su contestación (f. 198-204; 205-214, c. 1).

12. Surtido el trámite de rigor y practicadas las pruebas decretadas, el Tribunal Administrativo del Quindío profirió sentencia de primera instancia el 22 de septiembre de 2004 y en ella en primer lugar desestimó las excepciones propuestas por las demandadas en tanto consideró que (i) frente a la improcedencia de la acción de reparación directa en tratándose de operaciones administrativas de acuerdo a la codificación contencioso administrativa ésta se erige como adecuada para intentar la reparación de los perjuicios que de allí se deriven, con lo cual es preciso concluir que la falta de notificación del acto administrativo que ordenó la demolición de la plaza de mercado, contrario a lo afirmado por la entidad accionada, no ataca la legalidad de la resolución sino su eficacia, por lo que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no era procedente; (ii) con relación al acaecimiento de fuerza mayor y caso fortuito estimó que no debía ser objeto de análisis, en tanto encontró que la operación administrativa no fue irregular de lo que se puede predicar que no hubo una falla en el servicio imputable a la administración, razón suficiente para negar las pretensiones (f. 273-293, c. ppl.).

13. De otro lado, señaló que por permitirlo la normatividad relativa a la prevención y atención de desastres, la autoridad administrativa estaba facultada para proferir los actos administrativos necesarios para conminar la emergencia una vez conocida la dimensión del movimiento telúrico, aun así fuera necesario prescindir de la notificación a los administrados dada la urgencia y especialidad de las medidas que debían adoptarse. Con fundamento en lo anterior encontró el tribunal que no existió una ejecución anticipada del referido acto mediante el cual se ordenó la demolición de la edificación de la plaza de mercado de la ciudad de Armenia, pues la ausencia de notificación previa a los arrendatarios del inmueble por cualquiera de los medios consagrados en el Código Contencioso Administrativo, no se hacía necesaria en consideración a la situación de emergencia decretada por el Gobierno Nacional.

14. Contra la sentencia de primera instancia, la parte actora interpuso oportunamente recurso de apelación el 30 de septiembre de 2004, con el propósito de que se revocara la decisión y, en su lugar, se acceda a las súplicas de la demanda (f. 299, c. ppl.). Fundamentó su recurso advirtiendo que la ejecución irregular y anticipada de los actos administrativos sí está demostrada, por cuanto, si bien es cierto las autoridades administrativas actuaron de conformidad con una normatividad excepcional que les permitía ordenar la demolición, también lo es que el supuesto necesario era que el edificio realmente amenazara ruina y éste no era el caso de la plaza de mercado. Aseguró que al no tener en cuenta que la autoridad competente para decidir sobre la demolición del

edificio en el que funcionaba la plaza municipal era la División de Monumentos Nacionales y del Patrimonio y que a quien competía determinar si el edificio amenazaba ruina era al Ministerio de Cultura-Consejo de Monumentos Nacionales, el alcalde municipal de Armenia se había extralimitado en sus funciones.

15. Igualmente, adujo que la conducta de la alcaldía municipal y de las Empresas Públicas de Armenia le ocasionó un daño antijurídico, por cuanto, con el pretexto de una amenaza de ruina y de un deterioro que en realidad no existía, se ordenó una demolición que le privó de su fuente de ingresos. Manifestó que el Tribunal no tuvo en cuenta todo el material probatorio que da cuenta de la ilegalidad de los actos cuya ejecución le causó un daño antijurídico.

16. Dentro del término para alegar de conclusión en segunda instancia, el apoderado de la parte actora reiteró las razones expuestas en la sustentación del recurso de apelación (f. 311-317, c. ppl.). La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

I. Competencia

17. El Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso con vocación de segunda instancia, en los términos del Decreto 597 de 1988, dado que la cuantía de la demanda, determinada por el valor de la mayor de las pretensiones, que corresponde a la indemnización por daños materiales en la modalidad de lucro cesante, supera la exigida por la norma para el efecto1.

II. Validez de los medios de prueba

18. En relación con la totalidad de pruebas obrantes en el presente asunto, cabe

destacar lo siguiente:

19. Obran en el expediente en copia simple algunos documentos aportados por el demandante y por la demandada municipio de Armenia para que fuesen tenidos como pruebas en el presente asunto. Al respecto, advierte la Sala que si bien con anterioridad se había considerado que las copias sólo podían ser valoradas como si fuesen originales cuando fueran autorizadas por el funcionario público competente, previa orden del juez, o cuando estuviesen autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada, de conformidad con lo establecido por el artículo 254 del C.P.C., recientemente la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado cambió su posición en aplicación de los principios de buena fe, lealtad procesal y prevalencia del derecho sustantivo sobre el formal, y dispuso que es procedente la valoración de los documentos aportados en copia simple, siempre y cuando no hayan sido tachados de falsos, en los siguientes términos: En el caso sub examine, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue aportada por la entidad demandante y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se allegó por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto así que ninguna de las partes objetó o se refirió a la validez de esos documentos.

Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas

las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas. (…) En otros términos, a la luz de la Constitución Política negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar –de modo significativo e injustificado– el principio de la prevalencia 1 La pretensión mayor, correspondiente a los a perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante se estimó en $ 62 700 000, monto que supera la cuantía requerida en 2001 ($26 390 000), año de presentación de la demanda, para que un proceso adelantado en acción de reparación directa, fuera considerado de doble instancia. Se aplican en este punto los artículos 129 y 132.10 del Código Contencioso Administrativo, subrogados por el artículo 2 del Decreto 597 de 1988 pues, si bien para la fecha de la presentación de la demanda ya había entrado en vigencia la Ley 446 de 1998, sus disposiciones en materia de cuantías aún no eran aplicables por cuanto no habían entrado a operar los jueces administrativos. del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (arts. 228 y 229 C.P.). Lo anterior no significa que se estén aplicando normas derogadas (retroactividad) o cuya vigencia se encuentra diferida en el tiempo (ultractividad), simplemente se quiere reconocer que el modelo hermenéutico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al juez tener mayor dinamismo en la valoración de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple y frente a los cuales las

partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas mismas las que con su aquiescencia, así como con la referencia a esos documentos en los actos procesales (v.gr. alegatos, recursos, etc.) los convalidan, razón por la que, mal haría el juzgador en desconocer los principios de buena fe y de lealtad que han imperado en el trámite, con el fin de adoptar una decisión que no refleje la justicia material en el caso concreto o no consulte los postulados de eficacia y celeridad. (…) Lo anterior, no quiere significar en modo alguno, que la Sala desconozca la existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado. En efecto, existirán escenarios – como los procesos ejecutivos– en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.). Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v.gr. contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho) (…). En otros términos, la hermenéutica contenida en esta sentencia

privilegia –en los procesos ordinarios– la buena fe y el principio de confianza que debe existir entre los sujetos procesales, máxime si uno de los extremos es la administración pública. Por consiguiente, desconoce de manera flagrante los principios de confianza y buena fe el hecho de que las partes luego del trámite del proceso invoquen como justificación para la negativa de las pretensiones de la demanda o para impedir que prospere una excepción, el hecho de que el fundamento fáctico que las soporta se encuentra en copia simple. Este escenario, de ser avalado por el juez, sería recompensar una actitud desleal que privilegia la incertidumbre sobre la búsqueda de la certeza procesal. De modo que, a partir del artículo 228 de la Constitución Política el contenido y alcance de las normas formales y procesales –necesarias en cualquier ordenamiento jurídico para la operatividad y eficacia de las disposiciones de índole sustantivo– es preciso efectuarse de consuno con los principios constitucionales en los que, sin hesitación, se privilegia la materialización del derecho sustancial sobre el procesal, es decir, un derecho justo que se acopla y entra en permanente interacción con la realidad a través de vasos comunicantes (…)2. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, exp. 1996-00659 (25022), C.P. Enrique Gil Botero.

20. Así las cosas, de conformidad con la providencia referida, es posible valorar los documentos aportados en copia simple por los demandantes y por la demandada municipio de Armenia, para efectos de verificar los supuestos fácticos del caso, teniendo en cuenta que las partes en ningún momento se pronunciaron

al respecto, controvirtiéndolos.

III. Hechos probados

21. De conformidad con el material probatorio allegado al proceso contencioso administrativo, valorado en su conjunto, se tienen como ciertas las siguientes

circunstancias fácticas relevantes:

22. La señora Luz Helena Bedoya Salazar tenía un establecimiento de comercio, denominado Plásticos Baltarin, en un local de la Plaza de Mercado Central de Armenia (original del certificado de matrícula de persona natural en el Registro de la Cámara de Comercio de Armenia, f. 70 c. 1; copia simple del contrato de arrendamiento celebrado entre Cooplazas Ltda. y la señora Luz Helena Bedoya Salazar que tiene como objeto el local 17032 de la Plaza Central de Mercado de Armenia, f. 66-69, c. 1).

23. Como consecuencia del movimiento telúrico acaecido el 25 de enero de 1999, el alcalde del municipio expidió el Decreto n.° 016 de 26 de enero de 1999, por medio del cual delegó a los inspectores municipales de policía la facultad para que ordenaran y ejecutaran la demolición inmediata de toda edificación o construcción que amenazara ruina o que, por su deterioro, pusiera en peligro la seguridad y la tranquilidad pública. Para efectos de la evaluación y la determinación de la demolición creó una comisión técnica (copia simple del acto administrativo, f. 11, c.1).

24. El 13 de abril de 1999, la Inspección Quinta Municipal de Policía y Tránsito de Armenia profirió la resolución n.° 2227, por medio de la cual ordenó la demolición

de obra parcial de la Galería Central de Armenia -plaza de mercado-, teniendo en cuenta que su estructura se encontraba gravemente comprometida tras el sismo del 25 de enero de 1999, según los distintos informes técnicos practicados (copia simple de la resolución referida, f. 47-51, c. 1).

25. Desde el 22 de septiembre de 1997, Empresas Públicas de ArmeniaEPA y la Cooperativa de Comerciantes de la Plaza de Mercado de Armenia-Cooplazas Ltda. habían celebrado un contrato de arrendamiento del inmueble en el que funcionaba la plaza central de mercado de la ciudad. En el contrato quedó estipulado que “(…) COOPLAZAS LTDA. no podrá ceder el presente Contrato general de arrendamiento, pero podrá celebrar contratos individuales de subarrendamiento de los distintos locales sobre los que EPA-ESP no tenga contrato. EPA-ESP hará cesión de los contratos de arrendamiento vigentes, así los arrendatarios una vez notificados seguirán cancelando los cánones respectivos a COOPLAZAS LTDA., quienes adquieren para estos contratos la calidad de arrendador” (copia simple del contrato de arrendamiento n.° 007 de 1997, f. 52-58, c.1).

26. Por resolución n.° 0616 de 14 de mayo de 1999, notificada personalmente a la representante legal de Cooplazas Ltda. el 26 del mismo mes y año, Empresas Públicas de Armenia-EPA dio por terminado el contrato de arrendamiento que tenía por objeto la plaza de mercado de Armenia (copia simple del acto

administrativo referido, mediante el cual se termina el contrato y se ordena su liquidación