CE-63001-23-31-000-2001-0231-01(AP)-2001

LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA EN ACCION POPULAR - Alcance de la acepción “toda” persona Para la Sala, no asistió razón al a quo en cuanto estimó que el actor carecía de legitimación en la causa para promover la acción popular, por no ser oriundo de la Región en la cual reclama protección de los derechos a gozar de un ambiente sano, a la salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios y a que su prestación sea eficiente y oportuna, dado que del texto de los artículos 1º, 2º, 4º, 9º, 12 y 13 de la Ley 472 de 1998, se deduce que por la naturaleza de dicha acción, su objetivo y los derechos frente a los cuales recae, toda persona, natural o jurídica, además de las organizaciones y entidades que se mencionan en el artículo 12, está legitimada en la causa por activa; y la acepción “toda”, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, se refiere a “lo que se toma y se comprende entera y cabalmente...”. De tal manera que si la ley no consagra limitante alguna, debe entenderse que es irrelevante el factor vecindad para efectos de instaurar la acción. NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de 1º de noviembre de 2001, proferida dentro del expediente AP-3654, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar, que a su vez< cita providencia C-215 del 14 de abril de 1999, de la Corte Constitucional. ACCION POPULAR - Servicio público de alcantarillado Municipal / ALCANTARILLADO MUNICIPAL DE CALARCA - Improcedencia de la acción

popular ante ejecución en curso de plan maestro de acueducto y alcantarillado Como se consignó en el resumen precedente, en la contestación de la demanda se explica cómo ha sido el proceso que se ha llevado a cabo para poner en marcha el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado; las cifras concretas del proyecto y qué se ha ejecutado hasta el momento (cinco mil millones de pesos). De lo que ha quedado reseñado deduce la Sala que Si bien es cierto que es indiscutible que el goce a un ambiente sano y a la salubridad pública se pueden ver afectados, por cuanto la ejecución total e inmediata del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado demanda tiempo y recursos, no lo es menos que está acreditado que la Administración Municipal ha hecho uso de los recursos destinados para ese fin, lo que descarta que esté incurriendo en la omisión que se le endilga. Lo anterior no obsta para que se inste a la Administración Municipal de Calarcá, a fin de que continúe gestionando la consecución de recursos presupuestales encaminados a poner en plena marcha el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado y las obras necesarias para descontaminar las Quebradas Naranjal y el Pescador, para que se pueda dar una solución más efectiva al problema ambiental.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 63001-23-31-000-2001-0231-01(AP)

Actor: NESTOR GREGORY DIAZ RODRÍGUEZ

Demandado: MUNICIPIO DE CALARCÁ Y EMPRESA MUNICIPAL DE CALARCÁ - EMCA - ESP Referencia: Acción popular - Recurso de apelación contra la sentencia de 3 de octubre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra la sentencia de 3 de octubre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que denegó las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1-. El ciudadano y abogado NESTOR GREGORY DIAZ RODRIGUEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Quindío contra el Municipio de Calarcá y la Empresa Municipal de Calarcá “EMCA” E.S.P., tendiente a que se protejan los derechos a un ambiente sano, la salubridad pública y al acceso a una infraestructura que garantice ésta. Los hechos que motivaron la acción instaurada son, en resumen, los siguientes: 1º: Que los entes demandados no prestan debidamente el servicio público de alcantarillado municipal, a causa de la carencia de un plan maestro de alcantarillado, por lo que los vecinos de las Quebradas Naranjal y El Pescador vierten directamente sus aguas domiciliarias a ellas; e, igualmente, el Alcantarillado Municipal conduce y arroja, en un 70%, las aguas servidas a dichas

quebradas. 2º: Resalta que la causa o motivo de la demanda es la no canalización de las quebradas cuando transitan por el área urbana de Calarcá y el no tratamiento de las aguas residuales, lo que constituye una verdadera amenaza para los residentes de esa área. 3º: Refiere que en el recorrido que realizan las quebradas se aprecian diversas desembocaduras de aguas residuales domiciliarias de las viviendas aledañas en forma directa, como también basureros públicos que originan su sedimentación y acumulación, contribuyendo a la contaminación ambiental y amenaza de la salubridad pública, por cuanto hacen presencia roedores, gallinazos, vectores, animales portadores y transmisores de toda clase de enfermedades, como epidemias; que, igualmente, corren residuos sólidos y líquidos provenientes del Hospital y del Matadero Municipal. 4º: Agrega que los hechos narrados no solo afectan a los residentes del área urbana, son también a turistas y transeúntes, en especial, en épocas de verano. 5º: Finalmente, aduce que los demandados no realizan medidas de prevención ni mantenimiento técnico eficaz, ni las debidas obras de infraestructura, en cumplimiento del deber constitucional y legal de dar protección a los derechos colectivos invocados como violados. En consecuencia, solicita: a): Que se declare a los demandados responsables de la afectación directa de los derechos que le asisten a la comunidad, de gozar de un ambiente sano y a la salubridad pública, a causa de los vertimientos de sus aguas residuales en forma directa a las Quebradas Naranjal y el Pescador, requiriéndose de inmediato las

canalizaciones respectivas, como la construcción de las lagunas de oxidación o plantas de tratamiento para aguas residuales provenientes del área urbana. b): Que se declare que los demandados, por su omisión administrativa, están afectando el medio ambiente, debido a los fuertes olores nauseabundos que originan los vertimientos, lo que constituye una verdadera amenaza para la salubridad pública. c): Que se ordene a los demandados realizar, dentro de un término prudencial y perentorio, las obras y correctivos necesarios para evitar que se siga causando la contaminación al medio ambiente y la amenaza a la seguridad pública. d): Que se ordene cancelar el incentivo, conforme lo dispone el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. I.-2.- El Municipio de Calarcá y las Empresas Públicas de Calarcá EMCA E.S.P., a través de apoderado, contestaron la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujeron, principalmente, lo siguiente: Que desde 1994, el Municipio de Calarcá ha estado trabajando conjuntamente con la Corporación Regional del Quindío para mitigar los problemas a que se alude en la demanda, por lo que se aprobaron dentro del presupuesto recursos para el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, y a finales de ese año la licitación le fue adjudicada a la firma consultora INGESUB de la ciudad de Cali, la que presentó el informe final, en donde se detallan los problemas y soluciones del Acueducto y Alcantarillado, el diseño de interceptores y plantas de tratamiento para las quebradas afectadas por el descole de los residuos de aguas negras provenientes

del casco urbano. Señala que en 1996 se creó la Unidad Ejecutora del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado que presentó proyectos a FINDETER y se hizo un flujo de caja de dos mil cien millones de pesos, por lo que en 1997 y 1998 se ejecutaron esos dineros con recursos propios y empréstitos de EMCA, del Municipio y el Fondo de Inversión Urbana. Relata que en diciembre de 1999, pasado el terremoto, el Ministerio de Desarrollo, mediante contrato núm. 9991652, hizo de nuevo un diagnóstico del sistema de acueducto y alcantarilldo, para lo cual se contrató la firma consultora INGETE S.A.; que en dicho estudio se presenta un flujo de caja hasta el año 2030, se detallan las inversiones que debe hacer el Municipio cada año para suplir las necesidades de los usuarios y cumplir las normas ambientales, en cuanto a descontaminación de aguas residuales. Resalta que dentro de los planes zonales avalados por el Ministerio de Desarrollo y el FOREC, concertados con la comunidad, se concibió la construcción de plantas de Tratamiento del Corregimiento Barcelona, para lo cual se destinaron dos mil millones de pesos, y para el Municipio de Calarcá diecisiete mil millones de pesos, y hasta el momento la ONG FENAPIV ha ejecutado cinco mil millones. Finalmente, hace énfasis en que el actor no busca la protección de derechos colectivos, pues ni siquiera es de la región, sino de Ibagué, y lo que pretende es el pago del incentivo.

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA

El a quo denegó las pretensiones de la demanda, en síntesis, porque, siguiendo los criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado (sentencia de 18 de abril de 1994, expediente núm. 6325, Consejero ponente doctor Daniel Suárez Hernández) y de la Corte Constitucional (sentencia C-215 de 14 de abril de 1999 T-254 de 1993 y T-1451 de 26 de octubre de 2000), el accionante debe estar legitimado en la causa por activa para demandar en procura de la protección de los derechos colectivos de los habitantes de Calarcá-Quindío, es decir, que debe hacer parte de esa comunidad, lo que no ocurre en este caso, ya que, según lo reconoce él mismo en sus distintas intervenciones en el desarrollo del proceso, su residencia está en Ibagué (Tolima), ciudad desde la cual se trasladó hasta la jurisdicción del Quindío para presentar en el mes de marzo de 2001 más de 20 demandas contra los doce Municipios del Departamento. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El actor adujo como motivos de inconformidad, en esencia, que, según la sentencia T-904 de 24 de febrero de 1993, las acciones populares no tienen contenido subjetivo individual, ni pecuniario, y no pueden erigirse sobre la preexistencia de un daño que se quiera reparar, ni están condicionadas por ningún requisito sustancial de legitimación del actor distinto de la condición de ser parte del pueblo. Resalta que el Consejo de Estado en distintos procesos, entre ellos, en el expediente AP-148-providencia de 1º de febrero de 2001 (Consejero ponente

Doctor Gabriel Mendoza); AP-0280-providencia de 9 de agosto de 2001 (Consejero ponente doctor Jesús María Carrillo Ballesteros); 0266 –providencia de 26 de julio de 2001(Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar) ; AP0205providencia de agosto 10 de 200’1 (Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade); y AP-0268, providencia de 16 de agosto de 2001, Consejero ponente doctor Tarsicio Cáceres Toro), ha precisado que la legitimación para instaurar las acciones populares en defensa de los intereses colectivos, dada su naturaleza pública, reside entre otros, en toda persona natural o jurídica. A su juicio, la conclusión del a quo no encuentra respaldo en lo que exige la Ley 472 de 1998 ni se deduce de la interpretación de la sentencia C-215 de 14 de abril de 1999; además de que el término “comunidad” debe tomarse como equivalente a colectividad indeterminada de personas que conforman un Municipio, Departamento o Nación. Reitera los fundamentos de la demanda y recaba en las pruebas practicadas, de las cuales deduce que se está en presencia de inminente riesgo o amenaza que se puede expandir sin limitante alguna por contaminación atmosférica. V-.CONSIDERACIONES DE LA SALA Para la Sala, no asistió razón al a quo en cuanto estimó que el actor carecía de legitimación en la causa para promover la acción popular, por no ser oriundo de la Región en la cual reclama protección de los derechos a gozar de un ambiente sano, a la salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios y a que

su prestación sea eficiente y oportuna, dado que del texto de los artículos 1º, 2º, 4º, 9º, 12 y 13 de la Ley 472 de 1998, se deduce que por la naturaleza de dicha acción, su objetivo y los derechos frente a los cuales recae, toda persona, natural o jurídica, además de las organizaciones y entidades que se mencionan en el artículo 12, está legitimada en la causa por activa; y la acepción “toda”, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, se refiere a “lo que se toma y se comprende entera y cabalmente...”. De tal manera que si la ley no consagra limitante alguna, debe entenderse que es irrelevante el factor vecindad para efectos de instaurar la acción. Sobre el particular es oportuno traer a colación la sentencia de 1º de noviembre de 2001, proferida dentro del expediente AP3654, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar, en la que se analizó el aspecto aquí controvertido en un asunto similar, donde actúa como demandante la misma persona que promueve la acción objeto de estudio, y que la Sala prohija en esta oportunidad: “....1. Finalidad y procedencia de las acciones populares Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando ellos actúen en desarrollo de funciones administrativas. Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación

contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia de las acciones populares, son los siguientes: a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998.

2. La legitimación por activa en las acciones populares Teniendo en cuenta que en general existe confusión con relación a la legitimación del demandante para actuar, la Sala considera necesario entrar a precisar dicho aspecto.

Al respecto, el numeral 1 del artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece que “toda persona natural o jurídica” podrá ejercitar las acciones populares, razón por la cual, en aplicación del principio de

interpretación que establece que cuando la ley no realiza distinción alguna, no le es dado hacerla al intérprete, y teniendo en cuenta la finalidad de esta clase de acciones, es decir, la protección de los derechos e intereses que están en cabeza de toda la comunidad, se entiende entonces la razón por la cual tanto el constituyente de 1991 como el legislador establecieron de manera clara que “cualquier persona” puede ejercer estos mecanismos judiciales para la protección de los derechos o intereses de naturaleza colectiva1. En ese orden de ideas, se tiene que cualquier persona como integrante de la sociedad tiene derecho a que le sean protegidos los derechos e intereses colectivos y, en este caso en particular, el derecho a gozar de un ambiente sano, por lo que es perfectamente claro que, según lo preceptuado en la ley y lo considerado por la jurisprudencia, todas las personas están legitimadas para ejercitar una acción popular cuando exista una amenaza o sea lesionado algún derecho o interés de índole colectiva. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-215 del 14 de abril de 1999, se pronunció en los siguientes términos: “2. Naturaleza y ámbito de protección de las Acciones Populares y de Grupo “Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones populares protegen a la

comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o 1 En ese sentido, véase la sentencia del 20 de septiembre de 2001, expediente número AP 25000-23-27-0002001-0395-01, Sección Tercera del Consejo de Estado. interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley. “……………………………………………………………… ………………………… “Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes (sic) radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.” (subraya la Sala). En consecuencia, es desacertada la decisión del a quo en cuanto estimó que el actor carecía de la legitimación en la causa por no ser residente del municipio de Cunday (Tolima), toda vez que, ese aspecto en modo alguno es exigido por la ley, porque, como ya se indicó, la titularidad de dicha acción se predica respecto de cualquier persona; por lo tanto, sobre el particular la Sala no encuentra objeción alguna con relación a la acción ejercida por el señor Néstor Gregory Díaz Rodríguez....”. Debe, en consecuencia establecer la Sala si las entidades demandadas están

incurriendo o no en la omisión que les endilga el actor. Al respecto, se tiene que: Con la acción interpuesta se pretende la protección de los derechos de carácter colectivo señalados en los ordinales a), g) y h), del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, a saber: “Artículo 4º.- DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros los relacionados con: “a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; “………..................................................... ………………………………….. “g) La seguridad y salubridad públicas; “h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;” Como se desprende del resumen que antecede, el actor fundamenta las pretensiones de la demanda en la amenaza que constituye para la comunidad el vertimiento de las aguas residuales que produce el Municipio de Calarcá sobre las aguas de las Quebradas Naranjal y El Pescador. Cabe resaltar que la procedencia de la acción popular está determinada por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar, derechos e intereses colectivos. De tal manera que en el proceso debe estar plenamente acreditada esa acción u omisión. En este caso, como ya se dijo, los hechos de la demanda le endilgan una omisión a las demandadas frente a la debida prestación del servicio público de alcantarillado municipal, a causa de la carencia de un plan maestro de alcantarillado y la no canalización de las quebradas . En orden a demostrar la omisión de las entidades demandadas, acompaña como

prueba unas fotografías “..tomadas a los lugares de los hechos que confirman una vez más los motivos de la presente demanda” (folio 5). Estima la Sala que las fotografías que obran a folios 8 a 12 del expediente no constituyen elemento de juicio suficiente para acreditar la omisión que se le atribuye a las demandadas, toda vez que en ellas sólo se observan unas imágenes relacionadas con agua, tierra, pasto, construcciones en cemento, etc., y las mismas, por sí solas, no arrojan certeza acerca de pertenecer a los lugares a que alude el actor. Ahora, la prueba documental recaudada da cuenta de los malos olores que dimanan de las Quebradas en mención y de las picaduras de zancudos y enfermedades que padecen las personas que se encuentran en cercanía de las mismas; y los demandados admiten como cierto el hecho de que existe problema en cuanto al vertimiento de líquidos, que se presenta en todos los municipios del país; pero que se están tomado las medidas para implementar el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. Dentro de los documentos que obran en el expediente, tendientes a desvirtuar la omisión de las autoridades demandadas, se destaca: A folios 43 a 54 se encuentran los Planes de Inversión del Acueducto de Calarcá en cuanto a lo que se ha ejecutado y se proyecta ejecutar, que comprende, entre otros sectores, las quebradas en mención, indicando en forma pormenorizada cada una de las obras, tales como redes, micromedidores, reparación planta de tratamiento, macromedidores agua cruda, sectorización de la red, expansión a la

red secundaria, acometidas domiciliarias, red matriz, el coto de tratamientos para El Pescador, interceptores para Naranjal y El Pescador, tratamiento primario, etc.. Así mismo, como se consignó en el resumen precedente, en la contestación de la demanda se explica cómo ha sido el proceso que se ha llevado a cabo para poner en marcha el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado; las cifras concretas del proyecto y qué se ha ejecutado hasta el momento (cinco mil millones de pesos). De lo que ha quedado reseñado deduce la Sala que Si bien es cierto que es indiscutible que el goce a un ambiente sano y a la salubridad pública se pueden ver afectados, por cuanto la ejecución total e inmediata del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado demanda tiempo y recursos, no lo es menos que está acreditado que la Administración Municipal ha hecho uso de los recursos destinados para ese fin, lo que descarta que esté incurriendo en la omisión que se le endilga. Ahora, en casos como el sub examine, no puede perderse de vista, como lo sostuvo la Sección Tercera de esta Corporación en la sentencia citada ab initio de las consideraciones, “la capacidad de los entes territoriales frente a la realidad del país, su desarrollo, la amplitud y cobertura de los servicios públicos..”; amén de que éstos también deben procurar “la concreción de obras y proyectos orientados a la protección de otros derechos de naturaleza colectiva....”. Sin embargo, lo anterior no obsta para que se inste a la Administración Municipal de Calarcá, a fin de que continúe gestionando la consecución de recursos presupuestales encaminados a poner en plena marcha el Plan Maestro de

Acueducto y Alcantarillado y las obras necesarias para descontaminar las Quebradas Naranjal y el Pescador, para que se pueda dar una solución más efectiva al problema ambiental. Es del caso resaltar que no se evidencia actuación temeraria por parte del actor, por lo que no hay lugar a condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada, pero por las razones aducidas en la parte motiva de esta providencia, no sin antes instar a la Administración Municipal de Calarcá, a fin de que continúe gestionando la consecución de recursos presupuestales encaminados a poner en plena marcha el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado y las obras necesarias para descontaminar las Quebradas Naranjal y el Pescador, para que se pueda dar una solución más efectiva al problema ambiental. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de diciembre de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA